Теория государства и права

Правотворчество и законодательство

Показывать лекцию целиком

13.1. Правотворчество: понятие, принципы и виды

Правотворчество - это деятельность, прежде всего, государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм. Субъектами правотворчества выступают государственные органы, негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т.п.), наделенные соответствующими полномочиями, а также народ при принятии законов на референдумах.

Правотворчество является составной частью более широкого процесса - правообразования, под которым понимается естественно-исторический процесс формирования права, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования.

Сущность правотворчества состоит в возведении государственной воли в нормы права, т.е. в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер.

Правотворческая деятельность осуществляется в рамках установленных процессуальных норм (процедур), содержащихся в Конституции, регламентах, уставах и т.п. Правотворчество заключается в принятии новых норм права, отмене либо совершенствовании старых путем внесения изменений и дополнений.

Правотворчество характеризуется тем, что:

  • оно представляет собой деятельность активную, творческую, государственную;
  • основная продукция его - юридические нормы, воплощающиеся главным образом в нормативных актах (кроме этого в нормативных договорах, правовых обычаях, юридических прецедентах);
  • это важнейшее средство управления обществом, здесь формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения;
  • уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов, - это показатель цивилизованности и демократии общества.
    •

    Правотворчеству присущи следующие принципы:

  • научность (так как в процессе подготовки нормативных актов важно изучать социально-экономическую, политическую и иную ситуацию, объективные потребности развития общества и т.п.);
  • профессионализм (заниматься подобной деятельностью должны компетентные люди - юристы, управленцы, экономисты и др.);
  • законность (данная деятельность должна осуществляться в рамках и на основе Конституции, иных законов и подзаконных актов);
  • демократизм (характеризует степень участия граждан в этом процессе, уровень развития процедурных норм и институтов в обществе);
  • гласность (означает открытость, "прозрачность" правотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию информации).
  • оперативность (предполагает своевременность издания нормативных актов).
    •

    Следовательно, принципы правотворчества - это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или с заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право.

    Правотворчество - богатое по содержанию явление, сверхсложная деятельность по формулированию общих правил поведения. Оно может быть, естественно, неоднородным.

    В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды как:

  • непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);
  • правотворчество государственных органов (например, Государственной Думы, Правительства РФ);
  • правотворчество отдельных должностных лиц (например, Президента, министра);
  • правотворчество органов местного самоуправления;
  • локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);
  • правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).
    •

    В зависимости от значимости правотворчество делится на:

  • законотворчество (правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой);
  • делегированное правотворчество (нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента в целях оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа);
  • подзаконное правотворчество (здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - президентом, правительством, министерствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций). Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах. Кроме всего прочего подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с "непрозрачностью" процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.
    •

    13.2. Понятие и стадии законотворчества в РФ

    Законотворческий процесс - главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.

    Законотворчество - сложный, неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии:

  • законодательная инициатива - закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов вносить предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его - право законодателя. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ;
  • обсуждение законопроекта - важная стадия, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до нужного качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;
  • принятие закона, что достигается с помощью двух механизмов голосования (простым большинством и квалифицированным). Принятие закона - главная стадия, которая в свою очередь распадается на три подстадии:
  • принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 50% + 1 голос; тогда как федеральные конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);
  • одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ "федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации"; в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции РФ "федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации");
  • подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2. ст. 108 Конституции РФ Президент в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон и обнародует его);
    •
  • опубликование закона (как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после их подписания Президентом РФ; неопубликованные законы не применяются).

    • 13.3. Систематизация законодательства

    Нормативные акты принимаются различными органами в различное время, в различных пространственных пределах и по разному поводу. Такая ситуация не может не влиять на природу действующих законов и подзаконных актов, которые порой могут между собой находиться в противоречии. Поэтому прежде чем общественные отношения будут упорядочены, необходимо, чтобы сами нормативные акты были в порядке, чтобы они были приведены в соответствующую систему.

    Отсюда, систематизация - это упорядочение нормативных актов, приведение их в определенную систему. Она необходима для обеспечения доступности законодательства, удобства пользования им, устранения устаревших и неэффективных норм права, разрешения юридических конфликтов, ликвидации пробелов.

    Выделяют такие виды систематизации, как:

  • инкорпорация - форма систематизации путем объединения нормативных актов без изменения их содержания в сборник, где каждый из актов сохраняет свое самостоятельное юридическое значение. Принципы инкорпорации: хронологический (по времени их принятия), тематический (по определенной тематике) и др. Инкорпорация - самый простой вид систематизации. Инкорпорация подразделяется на официальную и неофициальную. К первой можно отнести Собрание законодательства Российской Федерации, ко второй - сборники нормативных материалов по отраслям права (например, по проблемам финансовой ответственности), издаваемых в учебных целях, для просвещения населения и т.п. На неофициальные инкорпоративные материалы нельзя ссылаться в процессе рассмотрения юридических дел, например, в суде;
  • консолидация - форма систематизации путем объединения нормативных актов без изменения их содержания в единый акт, где каждый из актов теряет свое самостоятельное юридическое значение. Здесь нормативные акты объединяются по признаку их относимости к одному виду деятельности (финансы, охрана природы, образование и т.п.). Особенность консолидации состоит в том, что она является "компромиссной" систематизацией, сочетающей в себе черты инкорпорации и кодификации. Консолидация используется зачастую как промежуточный этап, когда отсутствует возможность кодификации;
  • кодификация - форма систематизации путем объединения нормативных актов в единый, логически цельный акт с изменением их содержания. В процессе кодификации устраняются устаревший правовой материал, противоречия в нормах, создаются новые правила поведения, обеспечивается их согласованность, логичность (примером подобного может служить принятие первой и второй частей Налогового кодекса РФ). Поэтому кодификация - способ правотворчества, наиболее сложный и трудоемкий вид систематизации. Кодификация законодательства может быть всеобщей (когда переработке подвергается значительная часть законодательства), отраслевой (когда перерабатываются нормы определенной сферы законодательства), специальной (когда перерабатываются нормы какого-либо правового института). Кодификация предполагает переработку норм права по содержанию и их систематизированное, научно обоснованное изложение в новом законе (кодексе, своде законов и т.д.). Признаки кодификации: во-первых, ею имеют право заниматься только специальные органы; во-вторых, в итоге появляется новый нормативный акт - кодекс, в-третьих, кодифицированный акт выступает основным среди всех иных актов, действующих в данной сфере. В качестве примеров можно выделить принятые в современной России Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Гражданско-процессуальный кодекс РФ и др.
    •

    Рассматривая основные виды систематизации нормативных актов, следует обратить внимание еще на одну специфическую разновидность упорядочивания, приведения в определенную систему нормативно-правовой информации. Это - информационно-правовые системы "КонсультантПлюс", "Гарант", "Кодекс" и др.), обеспечивающие правовой информацией всех желающих.

    Таким образом, существуют различные виды упорядочивания нормативных актов, каждый из которых выполняет свою собственную роль в данном процессе.

    13.4. Соотношение системы права и системы законодательства

    Законодательство, как и право, тоже имеет свою систему, под которой понимается его внутреннее строение.

    Однако данные понятия необходимо различать по следующим основаниям:

  • если первичным элементом системы права является норма, то первичным элементом системы законодательства - нормативный акт;
  • если система права выступает в качестве содержания, то система законодательства - в качестве формы;
  • если система права складывается объективно в соответствии с существующими общественными отношениями, то система законодательства преимущественно субъективна, так как зависит от законодателя;
  • если система права имеет первичный характер, то система законодательства - производный (первая служит исходной базой для второй);
  • если система права имеет только горизонтальное (отраслевое) строение, то система законодательства еще и вертикальное (федеративное, иерархическое);
  • система права и система законодательства различаются и по объему: законодательство, с одной стороны, не охватывает всего разнообразия нормативности (ведь, кроме законодательства, право оформляется и в юридических обычаях, и в нормативных договорах, и в юридических прецедентах); а, с другой стороны, включает в себя кроме формулировок норм и иные элементы - преамбулы, названия разделов, глав, статей и т.п.
    •

    13.5. Юридическая техника

    Юридическая техника - это система средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов, применяемая в целях обеспечения их совершенства и повышения эффективности.

    Основным объектом юридической техники является текст правовых актов, информационное воплощение юридических предписаний. При их принятии важно учитывать, чтобы содержание таких предписаний (дух) и форма (буква) соответствовали друг другу, чтобы не было неясности, двусмысленности.

    Юридическая техника призвана структурировать правовой материал, совершенствовать язык правовых актов, делать его более понятным, точным и грамотным. Во многом именно уровень юридической техники символизирует собой определенный уровень правовой культуры конкретного общества.

    К техническим средствам относят юридические термины (словесное выражение понятий, используемых при изложении содержания правового акта, например, термины "юридическое лицо", "преступление" и т.п.) и юридические конструкции (специфическое строение нормативного материала, складывающееся из определенного сочетания субъективных прав, льгот, поощрений, обязанностей, запретов, приостановлений, наказаний и т.п., например, юридический состав преступления, льготный правовой режим).

    К техническим правилам относят:

  • ясность и четкость, простота и доступность языка правовых актов;
  • сочетание лаконичности с необходимой полнотой, конкретности с требуемой абстрактностью выражения соответствующих правовых предписаний;
  • последовательность в изложении юридической информации;
  • взаимосвязь, согласованность и внутреннее единство правового материала.
    •

    К техническим приемам относят способы, фиксирующие официальные реквизиты (наименование правового акта, дата и место его принятия, подписи должностных лиц и т.п.), структурную организацию правового акта (вводная часть - преамбула, общая и особенная части, нумерация разделов, глав, статей, пунктов и т.д.).

    Юридическая техника подразделяется на следующие виды: законодательная (правотворческая), правоприменительная и т.д. Все виды подобной техники играют важную роль и используются на разных этапах правового регулирования - от издания нормативных актов до принятия на их основе правоприменительных актов. Различные виды юридической техники создают условия для рационализации юридической деятельности, для оптимизации процесса правового упорядочения общественных отношений.

    13.6. Финансовые органы как субъекты правотворчества

    Финансовые органы государства являются исполнительными органами и, во-первых, принимают участие в законотворческом процессе, во-вторых, осуществляют делегированное правотворчество, по поручению представительных органов для принятия оперативных решений по осуществлению финансовой деятельности государства, в-третьих, выступают субъектами непосредственного подзаконного правотворчества по вопросам финансовой деятельности государства. Рассмотрим в качестве субъектов правотворчества такие финансовые органы как Министерство финансов, Федеральную налоговую службу и Центральный банк Российской Федерации.

    Согласно ст. 104 Конституции России право законодательной инициативы принадлежит Правительству Российской Федерации, а законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты; о выпуске государственных займов; об изменении финансовых обязательств государства; другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Так, а в Положении "О Министерстве финансов Российской Федерации" указано, что оно вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере финансовой деятельности. Министерство финансов принимает непосредственное участие в подготовке данных законопроектов и даче заключений о возможности введения или отмене налогов, освобождении от их уплаты, составляет проект бюджета и т.д. Это относится и к министерствам, входящим в структуру исполнительных органов субъектов Федерации, которые принимают участие в подготовке законопроектов о бюджете субъектов Федерации. Таким образом, можно заключить, что Министерство финансов принимает участие в законотворческом процессе. Кроме того, Министерство финансов является непосредственным субъектом подзаконного правотворчества. Так, Министерство финансов самостоятельно принимает нормативно-правовые акты о порядке формировании отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов; порядке ведения сводной бюджетной росписи; акты по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений; порядке ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности и т.д. Ведомственные нормативные акты принимаются в форме указаний, писем, положений и приказов. Приказы могут быть двух видов: являться актами индивидуального регулирования; носить характер нормативно-правовых актов. Например, приказ "О составе постоянно действующей рабочей группы Министерства финансов по реформированию межбюджетных отношений в Российской Федерации" является актом применения права (актом индивидуального правового регулирования), а приказ Минфина "Об утверждении условий эмиссии и обращения государственных облигаций" является нормативно-правовым актом.

    Федеральная налоговая служба в пределах своей компетенции готовит предложения по совершенствованию налоговой политики, планированию налоговых поступлений, развитию налогового, а также валютного законодательства и законодательства в области производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции; участвует в переговорах о заключении межправительственных соглашений об избежании двойного налогообложения доходов и имущества; участвует в разработке совместно с иными уполномоченными органами проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Таким образом, ФНС России участвует в законотворческом процессе и процессе разработки нормативных договоров.

    Кроме того, ФНС России свойственно ведомственное нормотворчество. Будучи федеральным органом исполнительной власти, налоговые органы наделены правом правотворчества по регулированию общественных отношений, складывающихся в налоговой сфере. Нормативно-правовые акты издаются налоговыми органами на основе обобщения практики применения законодательства о налогах и сборах, анализов отчетных и статистических данных, результатов налоговых проверок.

    Согласно ст. 4 НК РФ нормативно-правовые акты органов исполнительной власти не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Они должны соответствовать федеральному и региональному законодательству и предназначаются для его детализации, конкретизации или установления механизма реализации налогово-правовых норм. Нормативно-правовые акты, соответствующие законодательству и изданные в пределах компетенции налоговых органов, носят императивный характер, т.е. обязательны для налогоплательщиков и иных участников налоговых правоотношений.

    Действующее законодательство предусматривает правотворческую деятельность Центрального банка России, где закреплено положение о том, что нормативные акты Банка России являются обязательными для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Банк России вправе издавать нормативные акты по тем вопросам, которые входят в его компетенцию. Например, по установлению банковских нормативов, форм отчетности, порядка открытия и закрытия счетов, сроков предоставления отчетов и т.д. Согласно закону Российской Федерации "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" нормативные акты Центрального банка России подразделяются на указания Банка России; положения банка России; инструкции Банка России. Согласно положению Центрального Банка России "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" нормативные акты Банка России принимаются в форме указаний, если по своему содержанию они устанавливают отдельные правила по вопросам компетенции банка России, вносят изменения и дополнения в уже существующие указания или отменяют действующий нормативный акт Банка России. Например, указание Центрального Банка России от 28 апреля 2004 года "О порядке осуществления валютных операций по сделкам между уполномоченными банками".

    Нормативные акты Банка России принимаются в форме положений, если их основным содержанием является установление системно связанных между собой правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России. Например, Положение Центрального банка России от 26 марта 2004 г. "О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности".

    Нормативные акты Банка России принимаются в форме инструкций, если их основным содержанием является определение порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам компетенции Банка России (в том числе указаний и положений Банка России). Например, инструкция Центрального банка России от 31 марта 2004 г. "Об обязательных нормативах кредитных организаций, осуществляющих эмиссию облигаций с ипотечным покрытием".

    Кроме того, в пределах своей компетенции ведомственное нормотворчество вправе осуществлять: Федеральная служба страхового надзора; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Федеральная служба по финансовому мониторингу; таможенные органы. Основное требование к ведомственным нормативно-правовым актам состоит в том, что они не должны противоречить законам Российской Федерации, подменять их, а случаях, если непосредственно затрагивают права и свободы граждан, должны проходить обязательную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации.

    Финансовые органы государства реализуют свои полномочия в тесном взаимодействии друг с другом, поэтому по вопросам совместного ведения ими могут приниматься совместные нормативно-правовые акты. Например, положение Минфина РФ и Центрального банка РФ от 20 декабря 2002 г. "О порядке завершения операций по счетам федерального бюджета 2002 г."; указание Центрального банка РФ и ГТК от 29 июня 2004 г. "О признании утратившими силу отдельных нормативных актов" и др.

    Предыдущее занятие Следующее занятие
    Вернуться к учебному плану
    ^