Организационно-экономический механизм управления природопользованием и экологической безопасностью

Структура организационно-экономического механизма управления природопользованием и экологической безопасностью

Субъекты и объекты управления экологической безопасностью. Хотим мы этого или не хотим, но мы - часть природы. Мы вынуждены пользоваться разнообразными природными ресурсами. Ресурсы ограничены. Поэтому установить принципы рационального природопользования весьма важно. Основное - это обеспечение экологической безопасности населения.

А что это такое - "экологическая безопасность"? Понятие "экологическая безопасность" очень емкое. Оно предусматривает и анализ потребностей человека в природных ресурсах, и выяснение возможностей природы по удовлетворению этих потребностей.

Но мало найти оптимальное сочетание потребностей человека и возможностей природы. Надо еще суметь перейти от нынешнего далеко не идеального состояния к этому оптимальному сочетанию. Для этого разработаны различные механизмы управления природопользованием, экологической безопасностью и охраной окружающей среды. Под словами "механизм управления" понимают совокупность тех или иных методов управления экономикой в целом и природопользованием как материальной основой экономики.

Метод управления - это набор способов, приемов, средств воздействия на управляемый объект. По содержанию воздействия на объект управления методы обычно делятся на: организационно-административные, экономические, социально-психологические и др. Так, организационно-административные методы основаны на приказах, распоряжениях, законах и других нормативно-правовых документах и опираются на возможность применения силы государственными органами, в том числе непосредственно на силовые структуры (экологическую милицию, налоговую полицию и др.). Социально-психологические методы управления опираются на убеждение, на сознательность, основанную на экологической грамотности граждан, держатся на обычаях и традиционных ценностях общества.

Экономические методы воздействия основаны на использовании материальных (экономических, денежных) интересов. Конкретный экономический метод включает как отдельные приемы воздействия, так и их совокупности. Комплекс взаимосвязанных экономических мер, направленных на достижение конкретного результата, образует организационно-экономический механизм управления экологической безопасностью, обеспечивающий рациональное ресурсосберегающее природопользование, основанное на принципах "устойчивого развития".

Организационно-экономический механизм природопользования и управления экологической безопасностью является частью общей системы управления экономикой в целом. На различных уровнях управления он имеет свои особенности. Можно выделить макроуровень, т е. управление в рамках всей экономики, и мезоуровень, касающийся отдельных ее секторов, отраслей, например, нефтедобычи. На уровне конкретных предприятий - природопользователей инструменты организационно-экономического механизма, вполне естественно, носят более специальный характер, приспособленный к особенностям этих предприятий.

Целесообразно выделить понятие "экологопользование". Так называют природопользование, организованное на основе экологической теории. Очевидно, не всякое природопользование по тем или иным причинам является экологопользованием. Однако на современном этапе развития производительных сил надежное обеспечение экологической безопасности невозможно без постоянной опоры на экологическую теорию.

Взаимосвязь организационно-административных и экономических мер. Экономический (или организационно-экономический) механизм управления экологической безопасностью можно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле экономический механизм управления - это система организационно-экономических мер, касающихся природопользования и охраны окружающей среды, что означает наличие взаимосвязанных организационно-административных и экономических мер. Так, планирование, разработка, введение, исполнение и контроль целевых программ природопользования осуществляются с помощью механизма управления экологической безопасностью. В них содержатся элементы экономического воздействия. В частности, контроль за установленными государством нормами осуществляется административными методами, но при этом он сопровождается штрафами и субсидиями, т.е. экономическими воздействиями на природопользователей. В узком смысле экономический механизм включает только собственно экономические меры, без административного воз действия. Например, потребители готовы платить больше за экологически чистые продукты, что стимулирует сельскохозяйственных производителей изготовлять такие продукты.

Концепция организационно-экономического механизма, выбор конкретных мер зависят от решения вопроса о целях развития экономики конкретного сектора народного хозяйства или региона.

Рассмотрим пример. Пусть установлено, что производство в агропромышленном комплексе (АПК), несмотря на резкое снижение его объема в последние годы, излишне велико для данной области, а дефицит продовольствия объясняется не недостаточным объемом производства, а отсталостью в сфере хранения и перерабатывающей промышленности. Тогда целью управления природопользованием в данной области должно стать сокращение природного базиса сельского хозяйства, т.е. сокращение объема используемых в сельском хозяйстве природных ресурсов. При этом меры экономического воздействия будут включать, например, установление высокой арендной платы за земли сельскохозяйственного назначения для торможения вовлечения новых земель в хозяйственной оборот. Следует повысить налоги на дополнительное освоение земель, увеличить. штрафов за нерациональное использование земель, стимулировать различными способами консервации деградированных участков, и др. Все эти меры направлены на сокращение сельскохозяйственного произ водства и снятие сельскохозяйственной нагрузки с окружающей природной среды. Одновременно, очевидно, следует бороться с отсталостью в сфере хранения произведенного продовольствия и в сфере перерабатывающей промышленности. Необходимо создание благоприятных экономических условий для совершенствования технологий хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, развития соответствующей отрасли народного хозяйства.

Если же целью развития АПК на определенный период считать всемерное увеличение производства сельскохозяйственной продукции, то меры экономического воздействия, наоборот, не только не должны препятствовать вовлечению новых земельных и водных ресурсов, химических средств защиты растений, минеральных удобрений, а всемерно стимулировать их. Подавляющее число специалистов считает, что проводимые в 1990-х годах в России аграрная и земельная реформы направлены на природоемкий вариант функционирования агропромышленного комплекса, т.е. на экстенсивное использование природных ресурсов. Повышения экологической безопасности при этом ожидать нельзя. Реально за эти годы экологическая безопасность на селе упала вместе с сокращением производства сельхозпродукции (в среднем на 30-40%).

Механизмы управления экологической безопасностью, в том числе организационно-экономический механизм, должны быть согласованы как по вертикали, так и по горизонтали. Меры воздействия, принимаемые на различных уровнях управления, на различных стадиях технологической цепочки - от изъятия природных ресурсов до производства готовой продукции и ее реализации - не должны противоречить друг другу.

Механизм управления экологической безопасностью закреплен в нормах основополагающего Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды", в многочисленных подзаконных актах. Особенностью Закона "Об охране окружающей природной среды" является то, что в нем идет речь фактически о природопользовании, т.е. использовании природных ресурсов человеком. Такое использование, естественно, предполагает охрану объекта использования, т.е. природной среды. Таким образом, в Законе речь идет отнюдь не только об охране окружающей природной среды. Отметим, что содержание норм, связанных с организационно-экономическим механизмом управления экологической безопасностью, шире названия соответствующего раздела Закона. В нем приводятся элементы не только чисто экономического, но и организационно-административного механизма. К последнему относятся планирование, учет и социально-экономическая оценка ресурсов, регулируемое ценообразование, договоры и лицензии на комплексное природопользование, установление лимитов природопользования. Организационно-административные и экономические методы управления экономикой, ее материальной составляющей - природными ресурсами, а также охраной окружающей среды - используются одновременно, и их разделение носит условный характер, столь же условный, как и разделение экономики и менеджмента. Организационно-административные методы - это методы работы менеджеров (т.е. управляющих, руководителей), состоящих на службе в государственных структурах и органах местного самоуправления.

Цель управления экологической безопасностью. Целью механизма управления экологической безопасностью и охраной окружающей среды является согласование экономических и экологических интересов общественного производства как вертикальных - федеральных, региональных, локальных, так и горизонтальных - территориальных, ведомственных, на уровне связей между предприятиями.

Элементы экономического механизма управления экологической безопасностью и обеспечения экологической безопасности в России стали развиваться с 60-х годов двадцатого столетия. До этого времени проблемы охраны окружающей среды решались преимущественно на основе административно-правовых методов, путем запретов, ограничений, мер административного и уголовного наказания. Анализ многолетней практики применения административных и правовых мер показал, что использование только прямых методов воздействия на природопользователей на основе отношений власти и подчинения не всегда эффективно, так как зачастую не приводит к заметному улучшению состояния природной среды. Поэтому был сделан вывод о необходимости использования также и экономических рычагов, основанных на материальной заинтересованности, т.е. на косвенном государственном управлении экономикой.

Экономический механизм неразрывно связан с организационно-правовым, дополняет его и способствует выполнению экологических требований природопользования, закрепленных в правовых нормах. В частности, правовые нормы раздела 3 Закона России "Об охране окружающей природной среды" закрепляют основы экономического механизма и являются в данном случае правовой формой для экономического содержания.

Среди специалистов сложилось мнение, что охрана природной среды не является отдельным видом деятельности, а представляет собой составную часть природопользования в процессе общественного производства. Говоря словами одного из персонажей И.С.Тургенева: "Природа не храм, а мастерская, и человек в ней работник". Ясно, что ни один работник не будет захламлять свое рабочее место.

В каждой стране как хозяйственная, так и нехозяйственная (военная, религиозная, спортивная и др.) деятельность общества сознательно управляются. Что здесь имеется в виду под термином "управление"? Управление - процесс воздействия субъекта на объект в целях перевода его в новое качественное состояние или поддержания в установленном режиме.

Обсудим понятия субъектов и объектов управления применительно к экологической безопасности и природоохранной деятельности.

Субъектами управления природопользованием, в том числе и природоохранной деятельностью, выступают государственные органы общей компетенции, кроме того - специально уполномоченные органы по охране окружающей природной среды, а также органы местного самоуправления. На уровне предприятий субъектами управления являются подразделения и службы природопользования (цехи, отделы) или отдельные работники. Эти органы имеют различную компетенцию и особенности деятельности, но используют все рассмотренные выше методы управления в той или иной степени, в том числе и экономические методы, образующие в целом механизм управления экологической безопасностью.

К государственным органам общей компетенции относятся Президент (и его Администрация), Федеральное Собрание, Правительство, представительные и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации. Государственные и муниципальные органы общей компетенции ведают вопросами охраны природной среды наряду с множеством других направлений работы.

К государственным органам специальной компетенции относятся те, которые соответствующими правительственными актами уполномочены выполнять природоохранные функции. Органы специальной компетенции подразделяются на три вида: комплексные, отраслевые и функциональные. Комплексные природоохранные органы выполняют все экологические задачи или отдельные блоки задач, отраслевые занимаются своей отраслью (например, лесным хозяйством), функциональные отвечают за отдельные функции (например, мониторинг состояния окружающей природной среды).

К охране природной среды имеют отношение многие министерства и ведомства. Например, Министерство экономики Российской Федерации (в 2002 г. - Министерство экономического развития и торговли РФ), формируя стратегию социально-экономического развития, обязано учитывать и экологические интересы общественного развития. Государственный комитет по стандартизации и метрологии (Госстандарт России) осуществляет надзор за соблюдением государственных стандартов и в том числе за выполнением зафиксированных в них экологических требований. Государственный Комитет Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике разрабатывает экологические требования при капитальном строительстве, и т.п.

Компетенция органов местного самоуправления по охране окружающей среды отражена в их уставах. Их роль напоминает роль государственных органов общей компетенции, только на гораздо более узком пространстве, относящемся к ведению соответствующего органа местного самоуправления - на уровне района или города.

Объектами управления являются все природопользователи, как юридические, так и физические лица, независимо от характера и направлений их деятельности. Поскольку все организации и предприятия, все жители городов и деревень находятся и действуют в природной среде, то объектами управления являются все юридические и физические лица на территории нашей страны. Связи и отношения между субъектами и объектами управления в процессе природопользования и охраны природной среды строятся двумя способами: на основе правил и процедур, зафиксированных в действующих Законах и других нормативно-правовых актах, и на основе договоров между конкретными субъектами и объектами управления.

Основные принципы управления природопользованием и экологической безопасностью

Принципы управления экологической безопасностью, прежде всего принципы построения организационно-экономического механизма использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов - это исходные начала, определяющие рассматриваемую деятельность. Как уже отмечалось, практика выработала такие принципы экономического механизма управления природопользованием и экологической безопасностью, как платность, научная обоснованность, экономическая ответственность. В нашей стране пробивают себе дорогу и такие принципы, как комплексность и хозяйственный расчет.

Принцип платности пользования природными ресурсами. Основным принципом экономического механизма природопользования и экологической безопасности является платность. Он означает использование природных ресурсов в процессе производства исключительно за плату. Ни один природный ресурс - недра, земля, леса, реки - не может предоставляться кому бы то ни было в пользование бесплатно.

Принцип платности пользования природными ресурсами применялся не всегда. Как известно, в 1917 г Декретом о земле в России была отменена частная собственность на землю и другие природные ресурсы. В стране законодательно был закреплен принцип бесплатного использования природных ресурсов. Он означал, что колхозам, государственным, кооперативным, общественным предприятиям, организациям, учреждениям и гражданам земля и другие природные ресурсы предоставлялась государством в бесплатное и бессрочное пользование. Это решение в дальнейшем явилось одной из причин возникновения экологических и экономических проблем.

Бесплатность пользования природными ресурсами способствовала развитию отношения к ним как к даровому благу. Ущерб, причиняемый земле, не учитывался при технико-экономических обоснованиях экологических проектов. Например, при строительстве каскада равнинных гидроэлектростанций на Волге было создано множество водохранилищ. При их строительстве затопили, т. е. вывели из сельскохозяйственного оборота, миллионы гектаров ценных сельскохозяйственных угодий, в том числе и пойменных земель, наиболее плодородных. Эти потери земель сельскохозяйственного назначения не имели экономической оценки (в денежных единицах) и фактически не учитывались при принятии решении о строительстве каскада ГЭС.

Сказанное не означает, что экономически обоснованное оценивание стоимости затопляемых земель обязательно привело бы к выводу об экономической неэффективности каскада ГЭС. Учитывая недостаток источников электроэнергии в Волжском бассейне, следует признать правильным принятое в свое время решение о строительстве каскада ГЭС.

Бесплатность пользования ресурсами не воспитывала бережного отношения к природе. Она надолго задержала проведение экономических исследований по определению стоимостной оценки природных ресурсов. Разумеется, она не привела и к улучшению экологической ситуации в стране.

Земля, являясь основным средством производства в сельском хозяйстве, до сих пор зачастую учитывается на балансах сельскохозяйственных предприятий только в гектарах, без стоимостной оценки. Следовательно, имеет место неполный учет основных средств, участвующих в производстве, а поэтому, например, недостоверно исчисляется показатель рентабельности. Нет возможности производить амортизационные отчисления, предназначенные для восстановления плодородия земли как части основных фондов сельскохозяйственных предприятий. Бухгалтерская отчетность и управленческий учет не отслеживают динамику значительной части основных фондов, что лишает менеджера информации, необходимой для эффективного управления сельскохозяйственным предприятием.

В основе принципа платности лежит экономическая (стоимостная) оценка природных ресурсов. Более пятнадцати лет назад появились предложения оценивать земельные угодия в денежной (стоимостной) форме. Природные земельные фонды участвуют в процессе производства наряду с другими средствами производства - материально-техническими и трудовыми. Денежная оценка земли позволяет сопоставить ее роль в производстве с ролью других видов ресурсов. Как следствие, удается препятствовать необоснованному отводу ценных земель для несельскохозяйственных целей, а также более точно определять ущерб, причиняемый земельным угодьям при их нерациональном использовании.

Установление платы за пользование землей и другими природными ресурсами, т.е. утверждение принципа платности, последовало за отменой исключительной государственной собственности на землю. Земля стала рассматриваться как один из видов имущества. Некоторые ее категории были превращена в объект аренды, купли-продажи и других гражданско-правовых сделок. В частности, с 1 января 1992 г. введен в действие Закон "О плате за землю". Очередной шаг сделан в новом варианте Земельного кодекса, принятом в 2001 г., и других нормативно-правовых актах последнего времени.

Из документов Конференции ООН по окружающей среде и развитию, проведенной в Рио-де-Жанейро в 1992 г., видно, что мировое сообщество, как и наша страна, идет к введению системы цен за право пользования всеми видами природных ресурсов с учетом ущерба, наносимого окружающей природной среде с учетом интересов будущих поколений.

Установление платности пользования природными ресурсами направлено на решение важных социальных, экономических и экологических задач повышения заинтересованности в эффективном использовании природных ресурсов, формирования дополнительных финансовых источников для воспроизводства ограниченных ресурсов окружающей природной среды.

Некоторые другие принципы управления экологической безопасностью. Принцип научной обоснованности управления экологической безопасностью и охраны окружающей среды означает разумное, основанное на научных исследованиях сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду. Строгая научная обоснованность требуется при совместном использовании различных составляющих экономического механизма. Остро стоят проблемы научности экономической оценки природных ресурсов и ценообразования, а также расчетов экономического ущерба, причиняемого среде. Необходимы научные рекомендации при определении оптимального сочетания затрат на обеспечение экологической безопасности и охрану природной среды из различных источников - бюджетных, собственных средств предприятий, средств экологических фондов, других каналов.

Законодательное установление принципа научной обоснованности природопользования, к сожалению, недостаточно для его реального воплощения в жизнь. Оно во многом зависит как от исполнительской дисциплины аппарата государственного и муниципального управления, так и от степени развития экологической науки, а также и от экономической стабильности в стране.

Принцип экономической ответственности находит свое выражение в обязанности природопользователей возмещать ущерб, причиняемый природной среде, здоровью людей и имуществу физических и юридических лиц в результате совершения экологических правонарушений.

Принцип комплексности (другими словами, системности, всестороннего охвата ситуации) означает, в частности, стремление к многоцелевому использованию ресурсов, развитию малоотходных и безотходных производств, глубокой переработке сырья. Этому принципу должны соответствовать все элементы механизма управления экологической безопасностью. Именно отсутствие комплексности является одной из причин несовершенства такого механизма в реальных ситуациях.

Принцип хозяйственного расчета требует увязки экологизации производства на каждом конкретном предприятии с его экономической эффективностью, прибыльностью. Этот принцип должен стать основополагающим при формировании системы управления всей производственной сферы, так как он отвечает интересам хозяйствующих объектов и общества в целом. Нет проблем с выполнением экологических требований тогда, когда их выполнять выгодно.