Межбюджетные отношения

8.3. Принципы и механизмы взаимодействия федерального, региональных и местных бюджетов. Пути совершенствования межбюджетных отношений

Структурная перестройка бюджетной системы в Российской Федерации, связанная с переходом от единого государственного бюджета к бюджетной системе федеративного типа, завершилась ликвидацией административной бюджетной вертикали. Формирующиеся новые экономико-правовые отношения в бюджетно-налоговой сфере привели к возникновению новой категории, определяемой как взаимодействие бюджетов. Сущность нового типа межбюджетных отношений - взаимодействия бюджетов - состоит в самостоятельности, обособленности, взаимозависимости бюджетных фондов и субъектов межбюджетных отношений и их объективной ориентированности на реализацию как интересов каждого уровня бюджетной системы, так и бюджетных интересов государства в целом.

Взаимодействие бюджетов - это не только отношения, но и процессы возникновения денежных потоков, финансовых ресурсов, их регулирования и использования по конечному адресному назначению в соответствии с бюджетной классификацией и росписью бюджетных расходов, определенных ежегодно принимаемыми законами о федеральном, региональных и местных бюджетах. В процессе взаимодействия бюджетов сначала разделяются финансовые ресурсы (налоговые потоки), и они направляются по соответствующим каналам на формирование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а потом регулируется их поток юридическим и физическим лицам. В ходе взаимодействия бюджетов осуществляется вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетов и обеспечивается реализация целей социально-экономической, в том числе бюджетно-налоговой, политики.

В системе взаимодействия бюджетов сохраняется определенная детерминированная связь, иерархия, которая исходит из направленности бюджетных потоков в системе бюджетного федерализма преимущественно "сверху вниз", поскольку финансовые трансферты идут в основном из федерального бюджета.

Содержательная сторона взаимодействия бюджетов как финансовой категории выражается системой следующих принципов:

• самостоятельность бюджетов в образовании и распределении доходов в соответствии с действующим законодательством;
• необходимая согласованность между бюджетами в процессе их формирования, распределения и использования;
• солидарная ответственность бюджетов в выполнении бюджетных функций и обеспечении целей бюджетного финансирования, прежде всего в отношении гарантированных социальных норм и нормативов;
• приоритетность федерального бюджета в формировании бюджетной базы и бюджетно-налоговой поддержки;
• достижение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как результат взаимодействия бюджетов;
• подконтрольность и ответственность бюджетов нижестоящего уровня перед бюджетом вышестоящего уровня в части целевого и адресного использования финансовой помощи;
• прозрачность бюджетных потоков между уровнями бюджетной системы.

Самостоятельность и обособленность бюджетов разных уровней означает:

• право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
• наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня, определяемых законодательством Российской Федерации;
• законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и налоговым законодательством России;
• право самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов, источники финансирования их дефицитов, недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения закона о бюджете или сумм экономии;
• недопустимость компенсации потерь в доходах и дополнительных расходов за счет бюджетов других уровней, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Нарушение принципов взаимодействия бюджетов ослабляет всю систему бюджетного федерализма и может служить причиной нежелательных тенденций к унитаризации или излишней децентрализации межбюджетных связей. На практике нарушение принципов взаимодействия бюджетов ведет к росту противоречий в межбюджетных отношениях, столкновению интересов Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Принципы и цели взаимодействия бюджетов могут быть реализованы только посредством эффективно действующих бюджетно-налоговых механизмов и соответствующих финансовых технологий. В системе бюджетного федерализма должны функционировать три финансовых механизма:

1. Механизм распределения расходных полномочий бюджетов содержится в Бюджетном кодексе Российской Федерации и в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете, бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах, а также в бюджетной классификации Российской Федерации. Бюджетная классификация в части функциональной и экономической классификации расходов бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов является единой для бюджетов всех уровней. Бюджетный кодекс РФ делит расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания на текущие расходы и капитальные расходы, обеспечивающие инновационную и инвестиционную деятельность органов власти. Законодательство устанавливает расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета; расходы, совместно финансируемые на основе делегирования полномочий на компенсационной основе; расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации; расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.
2. Механизм распределения налоговых полномочий и налоговой базы определяется Налоговым кодексом Российской Федерации, законами о конкретных видах налогов и законами о бюджетах на очередной финансовый год, а с 2005 г. Бюджетным кодексом РФ. Предусматривается введение федеральных, региональных и местных налогов и сборов; разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по нормативам федеральных налогов по уровням бюджетной системы. Желательно, чтобы при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации должны составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. Федеральное законодательство ввело ограничение на полномочия других уровней: не могут устанавливаться региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации.
3. Механизм бюджетных трансфертов, обеспечивающий итоговую сбалансированность всех уровней бюджетной системы, формируется законами о бюджетах на предстоящий финансовый год и Бюджетным кодексом РФ. Система федеральных трансфертов субъектам Российской Федерации включает: а) трансферты из пяти федеральных фондов финансовой помощи регионов; б) целевые субвенции на оказание дополни тельной финансовой помощи высокодотационным регионам; в) дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям, отдельным городам; г) финансирование программ по развитию регионов; д) трансферты в форме зачета встречных требований; е) бюджетные кредиты; ж) финансовые гарантии за счет средств федерального бюджета; з) средства федерального бюджета, переданные в управление субъектам Российской Федерации, бюджетные компенсации.

Основные потоки финансовых ресурсов из федерального бюджета на финансовую помощь субъектам Российской Федерации идут из специальных целевых фондов, которыми управляет Правительство России. Объемы финансирования и их распределение по регионам устанавливаются в ежегодных законах о федеральном бюджете по методикам, утвержденным Правительством.

В совокупности фондов финансовой помощи регионам основным является Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, который образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и распределяется между регионами в соответствии с методикой, утвержденной Правительством Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670 "О распределении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации". В соответствии с действующим бюджетным законодательством объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее ФФПР), подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем увеличения объема указанного фонда, утвержденного на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Вместе с тем, в целях оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации в условиях перехода на реализацию Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2006 г. предусматривается увеличить объем ФФПР на 20%, что на 13 процентных пункта выше прогнозируемого уровня инфляции. Размер повышения определен исходя из разницы между фактическими темпами инфляции за последние три года и ее плановыми показателями, учитываемыми еже годно при индексации Фонда.

Общий размер ФФРП в 2006 г. составит 228,2 млрд руб. Увеличение ФФРП позволит выровнить бюджетную обеспеченность низкообеспеченных регионов до 64% от среднероссийского уровня.

Особенностью расчетов межбюджетных трансфертов из ФФПР является вступление в силу с 2006 г. нового порядка определения финансовой помощи для сложносоставных субъектов Российской Федерации. Так, в случае, если решение об объединении в новый субъект Российской Федерации принято референдумом до 1 января 2006 г., средства ФФРП на 2006 г. рассчитываются отдельно для каждого автономного округа, входящего в состав края или области, а зачисление указанных средств будет производиться в бюджет края (области), в состав которых входят автономные округа. В отношении остальных сложносоставных субъектов Российской Федерации - расчет дотаций из ФФРП производится по совокупности бюджетов, входящих в край (область). Перечисление средств дотаций из ФФРП в этом случае также производится в бюджет края (области), в состав которого входят автономные округа.

Как и в предшествующие годы, распределение ФФРП осуществлено на основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъектам Российской Федерации.

Применяемый механизм распределения средств ФФРП на 2006 г. позволяет повысить доходы наименее обеспеченных субъектов РФ, сохранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов.

Федеральный фонд софинансирования социальных расходов образуется в целях оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации по финансированию их приоритетных расходных обязательств. В составе Фонда на 2006 г. предусматриваются субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации:

• на предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг;
• на обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;
• на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда;
• на осуществление мер социальной поддержки тружеников тыла;
• на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей.

Как и в 2005 г. распределение средств Федерального фонда софинансирования социальных расходов на оказание мер социальной поддержки ветеранов труда и выплату детских пособий произведено, исходя из численности соответствующих категорий граждан с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В 2005 г. в составе федерального бюджета образован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, являющийся преемником действовавшего в 2002-2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 2005 г. № 2 "Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов" субсидии из Фонда предоставляются субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, двумя частями в течение двух финансовых лет по итогам выполнения этапов реализации программ реформирования региональных и муниципальных финансов.

На 2006 год намечено увеличение объема Фонда по сравнению с 2005 г. в 2,4 раза, или до 1412,4 млн руб. Указанное увеличение связано с выделением средств субъектам Российской Федерации в рамках двух конкурсных отборов из расчета 642 млн руб. на каждый конкурс. Кроме того, учтены средства в сумме 128,4 млн руб. для 8 муниципальных образований, отбор которых произведен в 2005 г.

Использование средств Фонда направлено на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов. В 2006 г. с целью повышения уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, в том числе путем улучшения обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой, в составе федерального бюджета образован Федеральный фонд регионального развития в сумме 2679,3 млн руб. Начиная с 2006 г. формирование и распределение средств Фонда предполагается осуществлять на формализованной основе в рамках единой системы межбюджетных трансфертов.

Федеральный фонд компенсаций образуется в составе расходов федерального бюджета в целях финансового обеспечения полномочий Российской Федерации, делегируемых для исполнения органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. В Фонде компенсаций предусмотрены субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан в соответствии с федеральным законодательством; на реализацию федеральных законов о донорстве крови, на тушение лесных пожаров, осуществление полномочий по лесному хозяйству и охране и воспроизводству лесов и др. В 2006 г. Федеральный фонд компенсаций сформирован в сумме 72,8 млрд руб. или выше уровня 2005 г. в 2,2 раза.

В связи с возросшим значением обеспечения бездефицитности региональных бюджетов формируется Фонд дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, в котором предусмотрены в составе расходов федерального бюджета средства с целью оказания финансовой поддержки территориальным бюджетам в связи с изменением объема их расходных обязательств. Применение механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов за счет федерального бюджета усиливает общую устойчивость бюджетной системы и гибкость во взаимоотношениях ее звеньев.

В механизме финансовых трансфертов предусмотрены дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям в связи с особым режимом их функционирования; финансирование расходов по передаче в ведение органов местного самоуправления объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы; дополнительные расходы наукоградов; ассигнования на субсидирование процентных ставок по кредитованию сельскохозяйственных товаропроизводителей, что позволяет привлечь в агропромышленный комплекс дополнительные кредитные ресурсы на пополнение оборотных средств. Существенное значение имеет Финансирование Федеральных целевых программ регионального развития, на которые предусмотрено в 2006 г. 77,0 млрд руб. Общий объем финансовой помощи регионам в 2006 г. составит 520,5 млрд руб. или 12,2% расходов федерального бюджета.

Особую социальную функцию выполняют трансферты из федерального бюджета внебюджетным фондам за счет части единого социального налога, поступающего в федеральный бюджет на финансирование базовой части трудовой пенсии, а также на покрытие дефицита внебюджетных фондов.

Размер средств, перечисляемых из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, уменьшается на сумму стоимости имущества, передаваемого на договорной основе в соответствии с действующим законодательством из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации, а также на сумму стоимости находящихся в федеральной собственности акций, переданных на договорной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации субъектам Российской Федерации для последующей продажи.

Возникает необходимость определить новое положение, содержание и роль федерального бюджета в экономической политике, бюджетной системе и принципиальные особенности его отношений с бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. Имеются два подхода к данному процессу: становление бюджетной системы с сильным федеральным бюджетом или же децентрализация бюджетных взаимосвязей и сжатие федерального бюджета до минимально необходимых расходов на содержание федерального центра. Интересы государства и необходимость единства в реализации рыночной политики требуют проведения линии на формирование федеративной бюджетной системы рыночного типа с сильным федеральным бюджетом. Тенденции децентрализации бюджетной системы, налогов, собственности и финансовых ресурсов не могут отменить того, что экономические и социальные процессы, связанные с рыночным развитием, требуют усиления и централизации многих функций государства, в том числе регулирующей и социальной. Поэтому наряду с укреплением и развитием доходной базы субъектов Федерации и местных бюджетов и решением ими проблем бюджетной самодостаточности в России есть потребность в сильном федеральном бюджете, в централизации существенной доли ВВП. Федеральный бюджет должен быть одним из главных рычагов в системе государственного регулирования рыночных процессов, проведения региональной политики, обеспечивать стратегию экономического развития, выравнивание финансовой обеспеченности регионов, сохранение единого социального пространства.

Позиции сильного федерального бюджета должны подкрепляться сильной бюджетной политикой. Федеральный бюджет не нужно использовать как инструмент оплаты внешних долгов, взятых не на решение экономических задач, а на содержание политического режима и проведение курса реформ, не отвечающих интересам России. Принципами бюджетной политики являются:

• активная роль бюджетной системы в создании условий экономического роста и формировании источников накопления;
• использование бюджета как фактора стимулирования и поддержки отечественного капитала;
• создание условий для реализации общенациональной политики социальной безопасности;
• обеспечение посредством бюджетной системы и бюджетной политики финансовой и общегосударственной безопасности государства.

Повышение роли федерального бюджета должно проявиться в усилении его координирующей и стабилизирующей функций, формировании нового механизма взаимодействия с бюджетами субъектов Федерации, местными бюджетами в условиях их самостоятельности и взаимозависимости, создании условий для эффективного функционирования государственной власти.

Укрепление федерального бюджета как основы устойчивости всего здания бюджетного федерализма должно проявиться в развитии функций консолидированного бюджета Российской Федерации и соответственно консолидированных бюджетов республик, краев, областей.

Дестабилизирующие факторы, порожденные негативными тенденциями в сфере бюджетного федерализма, могут быть существенно смягчены лишь совместными усилиями по наращиванию бюджетного потенциала консолидированного бюджета страны, который должен отражать начавшийся экономический рост в стране. Отсюда и значительные возможности социальной защиты населения, финансовой поддержки регионов, инвестиционных вложений в производство.

Резюме

1. Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти на различных уровнях, органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса. Межбюджетные отношения проявляются как функционирование многоуровневой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Основные проблемы совершенствования межбюджетных отношений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюджетных полномочий органов власти (правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий. Следовательно, ключевым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма является механизм реализации бюджетных и налоговых полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем.
2. Бюджетный федерализм выступает как форма организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. В российской экономической системе бюджетный федерализм является адекватной формой осуществления межбюджетных отношений. Он прежде всего является формой финансовых отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов денежных ресурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов с целью предоставления населению общественных благ.
3. Взаимодействие бюджетов - это отношения, складывающиеся в процессе возникновения денежных потоков и финансовых ресурсов, их регулирование и использование по конечному адресному назначению в соответствии с бюджетной классификацией и росписью бюджетных расходов, определяемых ежегодно принимаемыми законами о федеральном, региональных и местных бюджетах. В процессе взаимодействия бюджетов сначала разделяются финансовые ресурсы (налоговые потоки), которые направляются по соответствующим каналам на формирование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, затем регулируется их поток юридическим и физическим лицам. В ходе взаимодействия бюджетов осуществляется вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетов и обеспечивается реализация целей социально-экономической, в том числе бюджетно-налоговой, политики.