Расходы местных бюджетов

35.1. Виды бюджетных расходов

Классификация видов бюджетных расходов исходит, прежде всего, из того, на какие цели будут направлены бюджетные средства. В соответствии с этим фактором расходная часть местных бюджетов делится:

В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов. Их средства расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления. В местных бюджетах в качестве составной части могут быть предусмотрены сметы расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

Используются также следующие классификации расходных статей местного бюджета.

Несмотря на все различия в рамках бюджетных классификаций, использующихся в различных странах, обычно выделяются две основные группы расходов:

Не менее важным представляется деление расходов на текущие расходы и расходы на развитие, так как данная классификация позволяет увидеть динамику развития муниципального образования.

Спектр классификаций, применяемых в различных странах, достаточно широк. Это происходит потому, что сами расходы напрямую зависят от роли и места органов местного самоуправления в государственной системе, от того, какая часть общественных дел закреплена за ними. И все же при всем многообразии можно выделить общие черты этих классификаций. Это необходимо сделать, так как каждый из видов расходов раскрывает различные стороны бюджетного процесса.

На основании общих принципов отнесения различных видов расходов к той или иной группе выделяют политическую, административную, специфическую, функциональную и юридическую классификации расходов.

Политическая классификация предполагает разделение расходов как по вертикали (между различными уровнями власти), так и по горизонтали (между отраслями муниципального хозяйства). Основной принцип данной классификации - принцип дополнительности - предусматривает, что задание, которое может быть удовлетворительно выполнено малой единицей или учреждением, не должно поручаться структуре более высокого уровня или располагающей большим потенциалом. Данный принцип позволяет равномерно распределить нагрузки по различным уровням бюджетов и рационализировать расходы каждого из этих уровней.

Административная классификация касается разделения расходов между структурами администрации. Происходит своеобразное разделение нагрузок внутри органа местного самоуправления. Данная классификация необходима, чтобы понять, насколько эффективно действует каждая из служб муниципального образования.

Специфическая классификация разделяет расходы по предназначению (оплата труда, товаров и услуг, строительство, предоставление субсидий и др.). На основании данной классификации можно достаточно четко дифференцировать бюджетные приоритеты.

Приведенные выше классификации считаются традиционными для большинства стран мира и отражают различные стороны финансового планирования расходов. Их значение состоит прежде всего в том, что они позволяют осуществлять общественный и финансовый контроль над рациональным использованием средств в органах власти и управления.

Однако сегодня применение только указанных классификаций недостаточно, так как необходимость более долгосрочного планирования привела к тому, что в ходе подготовки финансового плана требуется взглянуть на предполагаемые расходы с точки зрения приоритетов развития. Именно это помогает сделать функциональная (комплексная) классификация. Ее основная особенность состоит в том, что за основной признак, по которому происходит разграничение средств, принимаются предметы ведения или функции органов местного самоуправления, переданные этим органам гражданами и законодательством. В данном случае происходит своеобразная оценка стоимости каждой из функций. Функциональная классификация может применяться при различного рода аналитических работах (бюджетный анализ, определение пропорциональности в финансировании и др.).

Юридическая классификация отражает юридическую природу бюджетных отношений и исходит из прав на расходование бюджетных средств, предоставленных данным органам местного самоуправления. Данная классификация предполагает достаточно четкое расписание ролей среди органов местного самоуправления. Она включает в себя деление на расходы по временным операциям (компетенция исполнительной власти) и по окончательным операциям (компетенция представительной власти).

35.2. Планирование расходов местного бюджета

Составление любого бюджета начинается с планирования расходов, потому что именно они отражают цель органа власти.

Муниципальные образования крайне разнообразны, а спектр расходов местных бюджетов чрезвычайно широк. В связи с этим при определении приоритетности и первоочередности тех или иных расходов местных бюджетов от муниципальных работников требуется особое искусство. В процессе планирования расходов составляется своеобразная "пирамида потребностей" муниципального образования, изображенная на рис 35.1.

Применение данной пирамиды позволяет распределить расходы местного бюджета на три группы и при последующем планировании доходной части бюджета подобрать доходные источники по степени их надежности.

К первой группе будут отнесены расходы, исполнение которых закреплено за каждым конкретным муниципальным образованием законом, и соответственно в обеспечение данной группы расходов должны быть закреплены наиболее надежные источники доходов - прежде всего те, которые переданы государством под исполнение полномочий, вызывающих эти расходы. Так как объем задач первой группы устанавливается законодательством, виды расходов, относящиеся к этой группе, в значительной степени унифицированы и в федеральном, и в региональном законодательствах.

Более подвижны вторая и третья группы расходов, первоочередность которых определяется населением и органами местного самоуправления; виды таких расходов, естественно, неодинаковы для различных муниципальных образований. Так, для одного наиболее значимо строительство школы, для другого - канализационного коллектора. За второй группой также закрепляются доходные источники, и она финансируется из бюджета.

Третья группа представляет собой своеобразный резерв, который отражается в планах и финансируется по возможности или при наличии средств, хотя может также финансироваться и за счет различных форм привлечения внебюджетных средств.

Подобный подход к планированию расходной части бюджета позволяет расположить потребности муниципального образования по степени их значимости, ввести различный режим финансирования и контроля над использованием средств, предоставить инициативу органам местного самоуправления при выборе приоритетов финансирования статей бюджета.

Доходы и расходы местных бюджетов должны быть сбалансированы между собой, однако большинство муниципальных образований вынуждено принимать бюджеты с дефицитом. Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает пределы возможного дефицита местного бюджета при его утверждении. При этом должны быть указаны источники покрытия дефицита.

35.3. Влияние реформы местного самоуправления на структуру бюджетных расходов муниципальных образований

Как уже отмечалось, принятие Федеральных законов от 4 июля 2003 г. № 95-Ф3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" имело своей целью устранить существенные недостатки в разграничении, правовом регулировании и финансовом обеспечении полномочий органов власти разных уровней.

Указанные Федеральные законы вступили в силу на территории Ставропольского края с 1 января 2005 г., поэтому на примере бюджета этого края можно проследить изменения, которые произойдут в бюджетной системе регионов.

При составлении расчетов к бюджету края на 2005 г. расходные обязательства на местном и краевом уровне были изменены в соответствии с требованиями федерального законодательства. Их перераспределение и изменение сумм затрат на содержание отдельных статей показано в табл. 35.1.

Изменение сумм расходов бюджетов (по Ставропольскому краю) на финансирование отдельных статей в связи с изменением расходных обязательств, млн руб.

Если сравнить расходные обязательства местных бюджетов в 2004 и 2005 гг., становится очевидным, что они перераспределены в пользу субъекта Российской Федерации и федерального центра. Особенно сократились полномочия на районном уровне и в городских округах. Удельный вес расходов на этих уровнях власти сократился соответственно с 18,1 до 8% и с 26,3 до 15,1%. Следовательно, часть функций местных уровней власти переместилась на уровень региона, а региональные - отошли к федеральным властям.

Министерством финансов Российской Федерации был произведен обсчет отдельных изменений состава вопросов местного значения и полномочий в масштабах всей страны. В соответствии с этими оценками расходы местных бюджетов в 2006 г. в целом должны сократиться на 268 млрд руб. В основном такое перераспределение происходит за счет региональных бюджетов: на них перелагаются расходы в сумме 261,7 млрд руб.