Доходы местных бюджетов

34.1. Источники доходов местных бюджетов

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (статьи 41-46), доходные статьи бюджета по видам классифицируются:

В мировой практике используются разные методы формирования собственных доходов в каждом бюджете - это закрепление конкретных видов доходов за тем или иным бюджетом, разделение налоговых ставок между уровнями бюджетной системы; квотирование поступлений по отдельным видам налогов, использование метода налоговых надбавок к существующим федеральным налогам и др.

В доходы местных бюджетов зачисляются:

Так, в доходы районных бюджетов, городских бюджетов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) в случаях и на условиях, установленных законами Российской Федерации, должны зачисляться:

Зарубежный опыт свидетельствует, что, как правило, финансовые средства муниципалитетов складываются из собственных средств и государственных субсидий. Так, в Италии местные поступления составляют меньшую часть бюджета. Они образуются за счет налогов на рекламу и пошлин на общественную информацию, налогов на собак, платы за пользование общественной территорией и др. Центральное правительство предоставляет свою помощь в виде дотаций и целевых субсидий.

У местных органов власти в Швеции имеются три источника доходов:

В регионах нашей страны, и в частности в Ставропольском крае, основной формой передачи бюджетных доходов являются процентные отчисления от регулирующих доходов. До 2005 г. в Ставропольском крае при установлении нормативов отчислений в местные бюджеты от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных и региональных регулирующих налогов руководствовались основными принципами, установленными статьей 6 Закона Ставропольского края от 2 декабря 1994 г. № 12-кз "О бюджетном процессе в Ставропольском крае".

В соответствии с этими принципами законами края о бюджете на очередной финансовый год устанавливались нормативы бюджетного регулирования по налогу на доходы физических лиц, налогу на прибыль организаций, акцизам, налогу на имущество предприятий, налогу с продаж, т.е. ежегодно с целью обеспечения вертикальной сбалансированности бюджетов для всех муниципальных образований определялись дифференцированные нормативы по 6-7 налогам. В Ставропольском крае имеет место тенденция увеличения финансовой помощи и снижения доли налоговых доходов в местных бюджетах за счет увеличивающейся централизации НДС, акцизов, лицензионных и регистрационных налогов и сборов (на федеральном уровне), а также налога на доходы физических лиц, земельного налога, платежей за пользование недрами, налога с продаж (на региональном уровне). И лишь по налогу на прибыль организаций и по государственной пошлине доля отчислений в местные бюджеты увеличилась, в результате эти налоги составили 1/5 всех налоговых поступлений.

Величина средневзвешенных нормативов отчислений от регулирующих доходов для всех муниципальных образований утверждалась не ниже средних минимальных размеров в целом по субъекту. Эти размеры определены в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Однако в Ставропольском крае наблюдается невыполнение принципа постоянства утвержденных нормативов, поскольку в период с 2002 по 2005 гг. имели место пересмотры нормативов отчислений, в том числе по налогу на доходы физических лиц - 392 случая на 304 муниципальных образования, т.е. в среднем более одного раза для одного муниципального образования.

34.2. Структура доходной части местного бюджета

По основным источникам формирования средства, поступающие в местный бюджет, можно сгруппировать следующим образом:

Данный вид структуры доходной части местных бюджетов определяет самостоятельность муниципального образования, поскольку доминирование первой или третьей группы резко повышает его зависимость от государства или кредитных учреждений. Поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе.

По отношению к плану (предсказуемости) доходные статьи бюджета подразделяются на запланированные и незапланированные (сверхплановые), по периодичности поступления - на ежемесячные, ежегодные, ежедневные, ежедекадные, разовые.

34.3. Налоги как основной источник доходов муниципального бюджета

Для большинства стран мира налоги - основной источник дохода. По своей природе налоги - это платежи, обладающие следующими свойствами:

Традиционно выделяются следующие виды налогов:

Налоги как инструмент реализации хозяйственной политики играют двоякую роль, выступая, с одной стороны, как источник дохода, а с другой - как мощный регулятор хозяйственных и общественных отношений. Другими словами, изменение ставки налогообложения может стимулировать или, наоборот, тормозить процессы, происходящие в обществе. Налоги позволяют также систематизировать и регламентировать определенные виды деятельности. Поэтому принципиально важно не только то, какие объемы доходов обеспечивают налоговые поступления, но и то, насколько органы местного самоуправления способны влиять на формирование налоговой базы. В связи с этим необходимо проанализировать существующие системы налогообложения с точки зрения разграничения доходов между уровнями власти в государстве.

Системы налогообложения в различных странах складывались исторически, поэтому все они имеют свои особенности. Независимо от способов разграничения налоговых поступлений между уровнями власти существуют общие принципы построения указанных систем. На их основании можно говорить о трех основных системах налогообложения:

Следует помнить, что ни одна из этих систем в чистом виде, как правило, не применяется, а лишь берется за основу.

Первая система предполагает установление единых для всего государства видов налогов и долевое распределение их между различными уровнями власти. Подобная система применяется сегодня в нашей стране и обладает рядом существенных недостатков:

Попытки совершенствования данной системы с помощью использования региональных и местных надбавок не приводят к позитивным изменениям, поскольку все вышеперечисленные недостатки при этом сохраняются. Некоторая модификация системы имеет место при разграничении доходов между органами власти через различную конструкцию налогов. В данном случае и государство, и местное самоуправление вводят одни и те же виды налогов, но принципы их начисления и сбора могут быть различными.

В странах с развитым местным самоуправлением наиболее распространена система, предполагающая разграничение источников доходов.

Основная масса налогов в рамках данной системы закрепляется за органами местного самоуправления по видовому признаку и на достаточно длительный срок. При подобном подходе недостатки предыдущей системы устраняются, однако возникает другая проблема: механизм разграничения источников доходов по видовому признаку оказывается достаточно сложным, и эффективность работы данной системы налогообложения напрямую зависит от того, какие виды налогов будут закреплены за определенными уровнями власти.

Структура налоговых поступлений консолидированного бюджета в Российской Федерации меняется из года в год, однако наибольшая часть доходов постоянно формируется за счет федеральных налогов. Так, например, доля последних в налоговых доходах консолидированного бюджета Ставропольского края ежегодно составляет 60-80%. Региональные налоги участвуют в формировании бюджета на 15-22%, а местные - на 5-15%.

Помимо того, что доля федеральных налогов самая весомая, она ежегодно увеличивается за счет сокращения доли региональных и местных налогов (рис 34.1). В последние годы в результате осуществляемой в стране налоговой реформы число местных и региональных налогов сократилось. В частности, с 2004 г. отменен региональный налог с продаж, а с 2005 г. - местный налог на рекламу. Например, отмена налога с продаж повлекла за собой сокращение объема доходной части консолидированного бюджета Ставропольского края в сумме 711,9 млн руб., в том числе местных бюджетов - на 427,1 млн руб., а упразднение налога на рекламу уменьшило доходы местных бюджетов на 30 млн руб.

По данным Государственного комитета по статистике Российской Федерации, в 1992-1998 гг. доля доходов муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации сократилась с 27 до 21%. Одновременно расходы муниципальных бюджетов увеличились с 28 до 31%.

Следует подчеркнуть, что местные финансы имеют некоторые важные особенности, сформировавшиеся в процессе осуществления в нашей стране рыночных преобразований. Развитие финансовой базы муниципальных образований в Российской Федерации связано с целым рядом объективных и субъективных противоречий. Некоторые из них носят скорее политический, нежели экономический характер. На протяжении последних лет решение проблемы по формированию эффективной экономической основы муниципальных финансов не обеспечивается законодательно. Существующая финансовая база муниципальных образований не может полноценно функционировать как система, создающая экономическую основу источников дохода, провозглашенных в Конституции Российской Федерации.

Например, доходы бюджетов всех муниципальных образований Ставропольского края на 2005 г. сформированы в соответствии с требованиями глав 6-9 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В результате в доходной части местных бюджетов возросла сумма налогов, закрепленных за ними на долгосрочной основе. Так, в бюджетах поселений их доля увеличилась на 3% и составила 51,3% общих доходов. По городским округам доля закрепленных доходов возросла с 36 до 67%, а по муниципальным районам она составляет 38%. Но при этом обострилась проблема дотационности муниципальных поселений. Количество поселений - доноров краевого бюджета в 2005 г. сократилось с 19 до 8, а сумма средств, переданных из краевого бюджета в виде дотаций, возросла в 4,2 раза.

По результатам расчетов в бюджеты городских округов, муниципальных районов и муниципальных поселений следует передать доходы от федеральных и региональных налогов, зачисляемых в бюджет региона, по единым нормативам в размерах, указанных в табл. 34.1.

Если принять предлагаемую специалистом Министерства финансов Ставропольского края Т. А. Гридиной величину передачи с краевого уровня на местный единых дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, сократится количество дефицитных местных бюджетов и суммарная величина дефицита (в 1,54 раза), среднедушевая бюджетная обеспеченность городских округов и муниципальных районов увеличится в 1,4 раза, а муниципальных поселений - в 1,2 раза. Очевидно, что после передачи нормативов сократятся и потоки денежных средств, централизуемых на уровне краевого бюджета, а затем направляемых обратно в местные бюджеты в качестве финансовой помощи.

34.4. Распределение налоговых полномочий по уровням власти

Существует довольно много аргументов как в пользу централизации доходов (существует не так много доходных источников, равномерно распределенных и привязанных к местам проживания граждан, а закрепление за нижними уровнями бюджетной системы неравномерно распределенных доходных источников усиливает дифференциацию территорий по уровню бюджетных доходов), так и децентрализации доходов (позволяет более полно учесть специфику местной налоговой базы, обеспечить более полный контроль над правильностью уплаты налогов налогоплательщиками).

На протяжении последних лет сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации достигается за счет централизации значительной части средств, а затем передачи их в региональные и местные бюджеты в качестве межбюджетных трансфертов. При этом органы власти не стремились к закреплению за муниципалитетами максимально возможного объема регулирующих налогов, а затем, лишь в случае их нехватки, к оказанию финансовой помощи.

С одной стороны, изучение международного опыта построения вертикальной структуры налоговых полномочий показывает, что не существует доминирующей стратегии их закрепления за определенными уровнями государственной власти. Однако, с другой стороны, теоретические исследования в этой области позволяют сделать вывод о том, что некоторые формы распределения налоговых полномочий могут привести к нарушению принципов справедливости и эффективности.

Термин "распределение налоговых полномочий" относится к уровням государственной власти, ответственным за установление ставок и структуры распределения доходов от тех или иных налогов по уровням бюджетной системы, независимо от того, направляются или нет указанные налоговые доходы в бюджет этого уровня государственной власти.

В общих чертах при осуществлении межбюджетных отношений существует три варианта закрепления налоговых полномочий за субнациональными органами власти.

Авторы исследований приходят к заключению о том, что, с одной стороны, существует определенный набор правил, предписывающих порядок распределения налоговых полномочий между уровнями государственной власти. С другой стороны, из анализа налоговых полномочий вытекает вывод о необходимости строгого соответствия расходных и налоговых полномочий на всех уровнях бюджетной системы. В результате невозможно создать универсальную оптимальную систему, которая была бы применима ко всем государствам с многоуровневым бюджетным устройством.

В нашей стране разграничение налоговых полномочий различных уровней власти регулируется положениями Конституции, Бюджетного, Налогового кодексов Российской Федерации. Доходными источниками местных бюджетов считаются налоги, имеющие стабильный характер поступлений, сравнительно равномерно распределенную и немобильную налоговую базу (налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на доходы физических лиц).

На региональном уровне концентрируются налоги, имеющие более неравномерно распределенную базу налогообложения, циклический характер поступлений (транспортный налог, налог на имущество организаций). Доходы от таких налогов получены благодаря усилиям региональных властей.

На федеральный уровень бюджетной системы направлены доходы от налогов с высокой мобильностью и неравномерностью базы, переносящих налоговое бремя в другие регионы (платежи за пользование природными ресурсами, акцизы на подакцизные товары).

Вместе с тем, вероятно, закрепление НДС в полном объеме за федеральным бюджетом не вполне обосновано, поскольку с точки зрения критериев экономической эффективности, социальной справедливости и равномерности размещения базы целесообразно частично передать этот налог на региональный и местный уровни. Как считают специалисты, необходимо изменить и статус транспортного налога. Учитывая особенности его администрирования, равномерность распределения базы налогообложения, экономическую целесообразность, его следовало бы определить как местный налог, устанавливаемый городскими округами и районами с равным зачислением в бюджеты районов и городских округов.

По отдельным положениям распределения налоговых полномочий в перечисленных выше основополагающих нормативных документах имеются противоречия. Так, в статье 132 Конституции Российской Федерации закреплено право органов местного самоуправлени устанавливать свои налоги и сборы. В то же время анализ статей 53, 59, 64 Бюджетного кодекса и статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации, регламентирующих доходные полномочия всех уровней власти в стране, позволяет сделать вывод о жесткой централизации налоговых полномочий на федеральном уровне.

Существовавшая система закрепления доходов за бюджетами всех уровней не обеспечивала стабильности и предсказуемости в налогово-бюджетной политике федерального центра, субъектов Федерации и муниципальных образований. Ежегодное изменение нормативов отчислений приводит к невозможности местных органов власти прогнозировать не только свою бюджетную политику, но и в целом - социально-экономическое развитие муниципального образования. Более того, становится очевидным, что "муниципальные образования, не предпринимающие усилий по развитию своей экономической базы, живут за счет перераспределения финансовых ресурсов от более сильных муниципалитетов, что порождает иждивенчество. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации проще заниматься перераспределением финансовых ресурсов между поселениями, чем осуществлять региональную политику по их развитию и повышению инвестиционной привлекательности. Подтверждением является то, что ни в одном субъекте Российской Федерации не работают региональные программы по социально-экономическому развитию муниципальных образований".

Положение несколько меняется с вступлением в силу Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", который определяет источники доходов для федерального, региональных и местных бюджетов на постоянной основе. Так, за местными бюджетами закрепляются местные налоги (земельный налог и налог на имущество физических лиц) и минимально гарантированные, единые для всех муниципальных образований определенного типа нормативы отчислений от федеральных налогов, специальных налоговых режимов и неналоговых доходов. Эти положения являются нормами прямого действия и не требуют дополнительного регулирования со стороны субъектов Федерации.

В настоящее время в Российской Федерации складывается следующее распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы (табл. 34.2).

Проанализировав нововведения указанного закона, можно прийти к выводу, что в основе построения межбюджетных взаимоотношений, как и прежде, лежит принцип "разделения" налоговых доходов, а не налоговых полномочий. И это несмотря на то, что в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. была признана необходимость расширить налоговые полномочия органов власти субъектов федерации и местного самоуправления. На наш взгляд, это не позволяет реализовать принципы децентрализации бюджетной системы и ограничивает бюджетную самостоятельность и ответственность региональных и местных властей.

34.5. Механизм выравнивания доходов муниципальных бюджетов

Чрезвычайно важная проблема поиска механизмов выравнивания бюджетных доходов обострилась в нашей стране после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", потому что, с одной стороны, резко выросло число субъектов бюджетного регулирования, а с другой стороны, все муниципальные образования стали равноправными в области формирования бюджета. В Российской Федерации с ее огромной территорией и различиями в условиях и уровнях жизни населения эта проблема представляется особенно сложной.

В федеральном законе предусматривается два механизма выравнивания.

Как уже отмечалось, налоги составляют основу большинства бюджетов в сфере местного самоуправления, однако немалую роль в формировании местных бюджетов играют и неналоговые поступления, т.е. все поступления, которые органы местного самоуправления получают из иных источников. Вопрос об отнесении тех или иных групп доходов к налогам и неналоговым поступлениям весьма спорный, но, как правило, неналоговые поступления обладают некоторыми характерными признаками, отличающими их от налогов. В большинстве случаев эти поступления устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и носят локальный характер по конструкции и содержанию.

Применение санкционных мер в деятельности органов местного самоуправления крайне необходимо: это не только источник дохода, но и механизм реализации властных полномочий. Особенно велика роль санкций для обеспечения обязательности исполнения решений, принимаемых органами местного самоуправления. Так, сколь бы суровым и продуманным ни было решение о введении различных общеобязательных правил, одобренных органами местного самоуправления, эти правила не будут действовать без механизма принуждения - в виде санкций за их невыполнение.

34.6. Муниципальный кредит

Использование кредитных ресурсов для развития муниципальных образований - вопрос достаточно новый и пока еще слабо изученный. Характеризуя природу и происхождение муниципального кредита, прежде всего необходимо отметить, что кредитные ресурсы всегда носят возвратный характер и, следовательно, должны использоваться лишь для развития муниципального образования. Это правило не всегда соблюдается в муниципалитетах Российской Федерации, тем более что использование кредита весьма ограничено, так же как и само развитие муниципальных образований. Оно не носит коммерческого характера, поэтому не может принести местной власти доход, нужный для обеспечения кредита.

Источниками муниципального кредита могут выступать:

Сравнительная характеристика особенностей кредитования из первых трех источников представлена в табл. 34.3.

Важной формой муниципального кредита является Взаимный кредит, который подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач. Исследователь Л. А. Велихов выделяет четыре формы взаимного кредитования:

Применение той или иной формы взаимного кредита зависит от ряда условий и, прежде всего, от величины самого муниципального образования и его финансово-экономической мощности. Так, для городских органов местного самоуправления кредитная кооперация может осуществляться в рамках одного муниципального образования и выступать как взаимное кредитование производственной деятельности муниципальных предприятий через организацию муниципальных банков. Причем в ряде муниципальных образований уже сегодня формируются финансово-промышленные группы, в деятельности которых очень гибко учитываются все четыре формы взаимного кредитования. В данном случае орган местного самоуправления лишь участвует в организации кредитной кооперации, оставляя осуществление самих операций и ответственность по ним за муниципальными предприятиями.

Для экономически слабых муниципальных образований способ взаимного кредита перемещается на уровень отношений между муниципальными образованиями и выступает как форма объединения гарантий для получения наиболее дешевого и крупного займа, под который требуются солидные гарантии. В этом случае субъектами кредитной кооперации могут выступать органы местного самоуправления.