Научные основы муниципального планирования

24.1. Необходимость и сущность планирования в деятельности местной власти

В Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ) содержатся четкие положения о необходимости проведения в регионах исследований прогнозно-аналитического характера, о формировании концепций и программ развития территорий, налаживания систем социально-экономического мониторинга. В соответствии с этим и другими законами местные органы власти, и в частности администрация города, несут ответственность за разработку планов развития муниципального образования, баланса его финансовых ресурсов, составление проектов предплановых документов концептуального и прогнозного характера.

Таким образом, главная задача муниципальных органов управления в области планового регулирования развития территории состоит в разработке и реализации местной социально-экономической политики, учитывающей специфику муниципального образования и текущего этапа политического и экономического реформирования общественного устройства в Российской Федерации. Оставаясь разработчиком прогнозов, программ и планов социально-экономического развития территории, органы местного самоуправления отвечают и за решение социальных проблем муниципального образования.

Муниципальное планирование связано, в частности, с составлением прогнозов, формированием и реализацией перспективных концепций, программ и планов развития муниципальных образований. Муниципальная администрация должна создать научно обоснованную систему долгосрочного и текущего планирования социально-экономического развития данной территории. При построении такой системы следует отказаться от преимущественно отраслевого принципа планирования в пользу "проблемно-ориентированного". Для выполнения указанной задачи потребуется создать соответствующее организационное, методическое, информационное и кадровое обеспечение. Речь идет о создании комплекса необходимых методических материалов, уточнении функций отдельных участников разработки концепций, программ и планов, проведении работ по созданию и пополнению информационно-технической базы планирования, реализации системы мер по подготовке кадров аппарата управления, способных решать проблемы планового регулирования в условиях действия нового механизма территориального хозяйствования.

Муниципальное планирование - важнейшая составляющая деятельности муниципальных представительных и исполнительных органов по реализации централизованного начала управления. Цель этой деятельности - обеспечить баланс государственных, местных и частных интересов в решении совокупности проблем данного муниципального образования, связанных в первую очередь с необходимостью существенно повысить качество жизни местного населения. Планирование - важнейшая функция органов муниципальной власти, заключающаяся в конкретизации целевых установок в области развития местного сообщества, представлении этих целей в виде совокупности стратегических и тактических планов, концепций и программ.

Субъектом процесса планового развития муниципального образования являются муниципальные властные структуры.

Объект планирования можно рассматривать в широком и узком смысле. В узком смысле - это объекты муниципальной собственности и мероприятия, финансируемые из бюджета. Именно они входят в круг директивно регулируемых, поэтому за результаты их деятельности и реализации муниципальная власть в первую очередь, несет ответственность.

В широком смысле объектом муниципального планирования является вся социально-экономическая сфера муниципального образования, пусть формирование многоукладной экономики и привело в ряде случаев к тому, что муниципальные органы снимают с себя ответственность за решение проблем в тех сферах, где они не имеют всех необходимых полномочий. Между тем муниципальные органы должны отвечать за все, что происходит на подведомственной им территории, хотя, конечно, методы воздействия на те или иные процессы и субъекты хозяйствования зависят от характера этих процессов и субъектов, форм собственности, ведомственной подчиненности. Поэтому объектом муниципального планирования в широком смысле слова выступает вся социально-экономическая сфера жизнедеятельности муниципального образования, экономические и социальные процессы, протекающие в рамках его территории. Следует отметить схожесть разных подходов к объекту муниципального планирования и определению муниципального хозяйства, поэтому можно считать, что объектом муниципального планирования является муниципальное хозяйство.

24.2. Стратегическое планирование социально-экономического развития муниципального образования

Одно из центральных мест в обеспечении социально-экономического развития муниципального образования занимает организация стратегического планирования, разработка и реализация собственной стратегии развития.

На региональном уровне местную экономическую стратегию можно рассматривать как комплекс мер регулирующего воздействия на экономику, осуществляемый органами местной власти или при их участии в интересах местного населения и реализуемый в рамках определенной концепции, которая направлена на расширение экономического потенциала территории, повышение эффективности его использования, усиление конкурентоспособности местных предприятий посредством создания лучших условий производства, благоприятного хозяйственного климата.

Таким образом, местную экономическую стратегию можно считать формой регулирования местной экономики со стороны местных властей.

Определяющими признаками местной экономической стратегии являются:

Возможности для существования местной экономической стратегии как формы организации хозяйства территории возникают при наличии:

Необходимость местной экономической стратегии обусловлена потребностью общества в регулировании рыночной экономики, в территориальной организации хозяйственной деятельности, заинтересованностью самих субъектов хозяйствования в организующей деятельности по улучшению местной среды производства.

Местная экономическая стратегия является органической частью более общей местной социально-экономической стратегии, которая должна согласовываться и сочетаться с соответствующей региональной, хотя может проводиться и независимо. Профессор А. Е. Когут считает, что местная социально-экономическая стратегия - "это взаимосогласованная совокупность социальных, экологических, экономических целей и установок (ориентиров), а также способов их достижения, разработка и практическая реализация которых осуществляется самим местным обществом и его органами самоуправления".

Необходимо разделять этапы формирования (обоснования, выбора) стратегии и ее реализации. На этапе формирования обосновываются и выбираются приоритетные направления развития экономики города и сферы деятельности местных властей. На этапе реализации местные власти и созданные при их участии общественно-частные организации осуществляют намеченный комплекс мер по стимулированию развития отраслей экономики города.

В условиях переходной экономики и экономических реформ особое место в содержании местной экономической стратегии занимают процессы, связанные с институциональными изменениями в экономике - приватизацией, формированием местного хозяйственного регулирования, созданием систем регистрации недвижимости, образованием рыночной инфраструктуры. Там, где эти процессы идут устойчивее, быстрее создается благоприятная рыночная среда для развития старых и новых видов деятельности, успешнее проходит структурная перестройка экономики.

Организующая и регулирующая роль местных властей в экономическом развитии велика. Умелое влияние на создание привлекательной и разнообразной среды производства содействует возникновению очагов экономического роста. Пассивность или неверная экономическая стратегия на местах чреваты утратой динамики, консервацией устаревшей структуры хозяйства, низкой деловой активностью и в итоге падением качества жизни города.

Конечной целью местной экономической стратегии служит рост качества жизни за счет обеспечения эффективной занятости и создания надежной налоговой базы для местного бюджета, позволяющей реализовывать необходимые социальные программы.

Основная задача местной экономической стратегии - создание благоприятных условий для развития экономики путем совершенствования "мягких" и "жестких" факторов среды производства. К "мягким" факторам относятся хозяйственный климат и его составляющие (хозяйственное регулирование, доступность финансовых и консультационных услуг, наличие программ финансовой поддержки бизнеса, открытая позиция местных властей, консенсус политических сил, качество среды жизнедеятельности и др.), к "жестким" - хозяйственная инфраструктура: транспорт, связь, земельные участки, производственные помещения и т.п.

Основным документом, содержащим изложение стратегии социально-экономического развития муниципального образования, принято считать концепцию, под которой понимается система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.

В структуре концепции социально-экономического развития муниципального образования можно выделить следующие основные разделы:

Уточнение и конкретизацию основных положений концепции развития муниципального образования можно считать специфической формой стратегического плана развития муниципального образования.

Основные принципы и условия формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования предусматривают:

Процесс формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования представляет собой совокупность последовательно выполняемых этапов:

Важным вопросом является обоснование структуры указанной программы, которая зависит от многих факторов. В самом общем виде структура программы выглядит следующим образом: