Конституционно-правовые основы местного самоуправления

3.1. Правовая основа местного самоуправления

Правовая основа местного самоуправления - это система законодательных и иных нормативных актов, определяющих его функционирование.

Правовую основу местного самоуправления в нашей стране составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры и правовая база Российской Федерации, включающая в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации и др.), конституции (уставы) и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан, и другие муниципальные правовые акты.

Основным международно-правовым актом, регулирующим муниципально-правовые отношения, является Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г., подписанная Российской Федерацией в 1996 г. и ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления". Для Российской Федерации хартия официально вступила в силу 1 сентября 1998 г.

Европейская хартия о местном самоуправлении - конечный результат ряда инициатив и многолетней законотворческой работы в рамках Совета Европы. В этот документ включены международно-правовые нормы, которые отражают общие тенденции развития муниципально-правовых отношений в большинстве развитых государств мира.

Цель Европейской хартии о местном самоуправлении - создать отсутствовавшие ранее общеевропейские нормативы определения и защиты прав местных органов власти, ведь именно эти органы находятся ближе всего к гражданам и предоставляют им возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повседневную жизнь.

Хартия состоит из трех частей.

В первой части хартии закреплены принципы местного самоуправления, обосновывается необходимость конституционных и правовых основ местного самоуправления, формируется концепция и устанавливаются принципы, регламентирующие характер и объем полномочий местных органов власти. Последующие статьи касаются защиты границ самоуправляющихся территорий, обеспечения автономии местных властей (в отношении их административных структур и найма компетентного персонала), определения условий для замещения выборных должностей в местных органах власти.

Во второй части хартии содержатся положения, регламентирующие объем обязательств, которые участники могут взять на себя. В связи с намерением обеспечить реальное равновесие между защитой основных принципов и гибкостью, необходимой для учета правовых и организационных особенностей государств - членов Совета Европы, допускается исключение определенных положений хартии, но это касается только положений, признанных необязательными к исполнению. Таким образом, в хартии содержится компромисс: с одной стороны, признается факт, что местное самоуправление затрагивает структуру и организацию всего государства, управление которым составляет главную задачу центрального правительства, а с другой - утверждается минимальный набор основных принципов, соблюдаемых при функционировании любой демократической системы местного самоуправления. Обязательства участников хартии могут быть расширены после устранения соответствующих преград.

Закрепленные в хартии принципы местного самоуправления распространяются на все уровни или категории местного самоуправления в каждом из государств - членов Совета Европы, а также с соответствующими изменениями - на органы управления на региональном уровне. В особых случаях участники вправе исключать определенные категории органов власти из сферы действия хартии.

В третьей части текста хартии содержатся положения, традиционные для разрабатываемых под эгидой Совета Европы конвенций (порядок подписания, ратификации, вступления в силу, денонсации указанного документа и т.п.).

Европейская хартия о местном самоуправлении установила, что органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к важнейшим демократическим принципам современного правового государства.

Правовые нормы хартии, сформулированные в общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение - обязательное условие для присоединения к ней любого государства Европы. Оценивая реализацию требований хартии, можно выделить несколько групп основополагающих положений, относящихся к конституционным основам местного самоуправления, сфере его компетенции, территориальным, организационным и финансовым основам, правовым гарантиям и контролю над деятельностью муниципальных образований.

Некоторые теоретические положения Европейской хартии о местном самоуправлении следует считать теоретическим обоснованием современной концепции муниципальной реформы в России. В федеральных и региональных актах Российской Федерации реализованы требования хартии по содержанию местного самоуправления, включая такие положения, как выборность местных органов, сочетание форм прямой и представительной демократии (пункт 1 статьи 3); самостоятельное принятие решений, свободный выбор средств и способов осуществления собственных инициатив в пределах установленной компетенции (пункт 2 статьи 4); полные и исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления, гарантии невмешательства в их деятельность, если этого не требует закон (пункт 4 статьи 4); расширение компетенции путем делегирования дополнительных государственных полномочий с передачей соответствующих ресурсов (пункт 5 статьи 4); согласованное принятие государственными органами решений, связанных с регулированием отдельных отношений в сфере местного самоуправления (пункт 6 статьи 4).

3.2. Конституционная основа местного самоуправления

Конституция Российской Федерации определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом. При этом экономическая основа самоуправления - муниципальная собственность - признается и защищается наравне с государственной, частной и иными формами собственности.

Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели, и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, который, в свою очередь, гарантируется судебной защитой. Общие принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции Российской Федерации, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской хартии о местном самоуправлении. В частности, признается право населения, местных сообществ на самоуправление, декларируются его экономические, юридические, организационные гарантии со стороны всех государственных органов власти: как федеральных, так и органов субъектов Федерации. Экономические гарантии означают, что реализация полномочий местного самоуправления должна основываться на достаточных финансовых ресурсах, наличии муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии состоят в установлении федеральными законами и законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, создании условия для обязательного исполнения законных решений органов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают в себя подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.

Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, наделяются собственной компетенцией, свободой действий по осуществлению этой компетенции и несут ответственность за указанные действия.

Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. В сводном виде основные положения Конституции Российской Федерации по вопросам местного самоуправления представлены в табл. 3.1.

После принятия новой Конституции Российской Федерации в 1993 г. закрепленные в ней принципы организации местного самоуправления получили дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, в конституциях и уставах субъектов Федерации и их законодательстве. Цель этого развития - обеспечить постепенное реформирование системы государственного устройства Российской Федерации на основе принципов демократии и народовластия.

3.3. Федеральное законодательство, определяющее функционирование местного самоуправления

Важнейшим законом, определяющим общие принципы деятельности местного самоуправления, в системе федерального законодательства является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который первоначально был принят 28 августа 1995 г., а затем 6 октября 2003 г. В этом законе раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль последнего в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Федерального закона от 2003 г. представлена в табл. 3.2.

В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дано такое определение: "Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций".

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорится: "Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций".

Представляется, что более верной нужно признать формулировку нового закона, поскольку местное самоуправление - это все-таки не деятельность населения как таковая, а форма осуществления народом своей власти.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ нацелен на то, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой - сделать их ответственными перед государством, улучшить правовые условия для организации местного самоуправления. В отличие от Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (вступил в силу согласно постановлению Верховного Совета СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-I), Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" и упомянутого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, Федеральный закон № 131-ФЗ обобщил практику применения ныне действующих конституционных норм, которые определяют основные принципы организации местного самоуправления. В нем более детально решены вопросы организации местного самоуправления на всей территории нашей страны: установлен исчерпывающий перечень видов муниципальных образований (статья 10), устанавливаются критерии для определения их границ (статьи 11-13). Если ранее территориальная организация местного самоуправления регулировалась законодательством субъектов Федерации, то теперь на них возлагается определение границ конкретных муниципальных образований по унифицированной законодателем схеме. В основе последней лежит двухуровневая модель организации муниципальных образований, позволяющая обеспечить решение вопросов местного значения, исходя из наличия необходимых для этого ресурсов, кадрового и организационного потенциала.

В указанном Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ более четко разграничены полномочия каждого уровня местного самоуправления, более детально определены подходы к структуре органов местного самоуправления, в состав которой входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (статья 34 пункт 1). При этом наличие представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации в структуре органов местного самоуправления является обязательным (статья 34 пункт 2).

К важным федеральным законам, регулирующим деятельность местного самоуправления, относятся Законы от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (в редакции Федерального закона от 22 июня 1998 г. № 85-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"), от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 9 июля 1999 г.; прекратил действие с 1 января 2006 г.), от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (в редакции от 13 апреля 1999 г.), от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления". Особое значение имеют также Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы Российской Федерации, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления.

Нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов. В период реформы местного самоуправления законотворческая деятельность в этой сфере существенно возросла. В частности, на федеральном уровне продолжает развиваться и совершенствоваться правовая база местного самоуправления: в ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в него по мере необходимости вносятся изменения и дополнения.

Однако прописать все до мельчайшей детали федеральное законодательство не в состоянии, да оно и не должно этим заниматься, ведь Конституция Российской Федерации предусматривает, что установление общих принципов организации местного самоуправления, развивающих конституционные положения о местном самоуправлении, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Ряд наиболее крупных "блоков" проблем регулируется федеральным законодательством, но основная масса организационных вопросов должна решаться в рамках законодательства субъектов Российской Федерации и уставов самих муниципальных образований. При осуществлении местного самоуправления в различных регионах страны особенно велика роль местных условий и традиций, поэтому в этой сфере не должно быть единообразия. Задача законодателя заключается в том, чтобы при необходимом многообразии и учете местных традиций в законодательстве субъектов Российской Федерации не допустить прямого или косвенного ограничения прав населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления - прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

Государственная Дума Ставропольского края 17 февраля 2005 г. приняла Закон Ставропольского края № 12-кз "О местном самоуправлении Ставропольского края". Этот закон конкретизирует положения Федерального закона № 131-ФЗ с целью его реализации на территории данного субъекта Российской Федерации. Кроме того, был принят ряд других нормативных актов по вопросам муниципального управления, в их числе Закон Ставропольского края от 4 апреля 2005 г. № 18-кз "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территории Минераловодского района Ставропольского края" - единственного района, в населенных пунктах которого с апреля 2001 г. не было муниципальных образований (табл. 3.3).

Как видно, в связи с введением Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ деятельность региональной представительной и исполнительной власти усложняется, хотя при этом сама система нормативных актов стала несколько более упорядоченной: вместо утративших силу 156 нормативных актов принято 110.

3.4. Система муниципальных правовых актов

Население муниципальных образований непосредственно, а также органы и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты по вопросам местного значения.

Нормативные правовые акты, сформулированные представительным органом, регулируют важнейшие процессы жизнедеятельности муниципального образования. К типичным правовым актам этой категории относятся:

Система муниципальных правовых актов представлена в табл. 3.4.

Устав муниципального образования (города, муниципального района или сельского поселения) и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают на территории этого муниципального образования высшей юридической силой.

Устав - это основной нормативный акт муниципального образования (города, муниципального района или сельского поселения). Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в уставе отражаются следующие положения:

Устав муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации регулирует и иные вопросы организации местного самоуправления.

На практике уставы городов разработаны достаточно хорошо, а вот для сельских поселений и муниципальных районов необходимы методические рекомендации по созданию устава. Для оказания помощи таким муниципальным образованиям разработаны типовые уставы, могущие послужить в качестве образца. Это поможет реализовать положения нового Федерального закона о местном самоуправлении, ведь каждое муниципальное образование разрабатывает свой устав самостоятельно.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ устав муниципального образования принимается соответствующим представительным органом. Однако, чтобы привлечь население к обсуждению столь важного документа, следует в обязательном порядке проводить публичные слушания по проекту устава и по включению в него изменений. Возможно также предварительное вынесение некоторых основных положений устава на местный референдум. После того как население вынесет то или иное решение по данным вопросам, остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом.

Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием. За принятие устава или внесение в него изменений и дополнений должно проголосовать не менее 2/3 установленного числа депутатов. В населенных пунктах с численностью избирателей менее 100 человек устав должен получить одобрение большинства населения непосредственно на сходе граждан.

Устав муниципального образования, внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации. Порядок регистрации определен специальным Федеральным законом.

Наряду с правовыми актами нормативного характера органы и должностные лица местного самоуправления принимают акты индивидуального назначения. Необходимость принятия этих актов связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (например, приказ о назначении лица на муниципальную должность, о проведении проверки и т.п.).