Значение жилищно-коммунального хозяйства в экономике страны

1.1. Количественные и качественные тенденции жилищно-коммунального хозяйства

Система жилищно-коммунального хозяйства включает следующие группы предприятий и хозяйств городов:

Одним из основных факторов, определяющих уровень жизни населения, является состояние жилищного фонда. В настоящее время 60% населения страны это городские жители, проживающие в муниципальном и ведомственном жилищном фонде, качество жизни которых, как утверждают социологи, непосредственно зависит от уровня предоставления им жилищно-коммунальных услуг. Жилищное хозяйство Российской Федерации характеризуется следующими показателями (по данным Госкомстата России на 1 января 2000 г.) (табл. 1.1).

Социальное и политическое значение вопросов жилищно-коммунальной сферы невозможно переоценить. С этими вопросами каждый горожанин сталкивается ежедневно. От них зависит: качество жизни; уровень жизни; степень реальной свободы.

Не надо быть специалистом, чтобы понять, что состояние жилья, в том числе подъездов, дворов и улиц, температуры батарей отопления и чистоты водопроводной воды, является одним из основных показателей качества жизни, отношение платы за эти услуги к собственным доходам уровня жизни, а возможность воздействия и изменения на сложившуюся ситуацию в ЖКХ степени реальной свободы. Эти вопросы, вместе с наличием и стоимостью основных товаров, уровнем доходов и занятости, характеризуют состояние экономики применительно к конкретному гражданину.

Следующим аспектом жилищно-коммунальных вопросов является большая постоянная востребованность в жилищно-коммунальной сфере работоспособного населения.

За счет большой концентрации предприятий ЖКХ в муниципальной и государственной собственности, наличия оплаты из бюджета и государственного нормирования тарифов оплаты труда работники жилищно-коммунальных предприятий являются социальной группой, не менее значимой группой, чем работники здравоохранения и образования.

Социальная значимость проблем ЖКХ обусловлена тем, что практически все участники взаимоотношений в жилищно-коммунальной сфере могут предъявить претензии, вызванные недовольством существующим положением вещей. Качество коммунальных услуг (формы, объемы, периодичность, соответствие потребностям) как по субъективным (неудовлетворенность жителей, потребителей услуг), так и по объективным (сроки амортизации) признакам ниже их современных возможностей. Постоянное недовольство населения вызывает повышение тарифов и, главным образом, их несоответствие качеству предоставляемых услуг, которые остаются на прежнем уровне. При этом, как постоянно отмечают СМИ, работники жилищно-коммунальных предприятий недовольны уровнем оплаты труда и регулярностью выплат, руководители предприятий и служб заказчика тарифами, отсутствием материалов для работы, недоплатами из бюджета и связанными с этими причинами трудностями эффективного руководства. Отсутствие средств не позволяет органам исполнительной власти реализовать программы, способные изменить ситуацию, которая постоянно ухудшается, а постоянное положение должника заставляет идти на поводу у подрядчиков и поставщиков. Причем главную роль в этом играют и объективно сложившиеся условия.

Объем финансовых потоков, циркулирующих в сфере ЖКХ, весьма велик. Согласно существующим нормативам уровень стоимости всего комплекса жилищно-коммунальных услуг в расчете на 1 кв. м в месяц составляет 12 руб., норма площади на одного жителя 18 кв. м, что близко к реальным показателям в масштабе страны. В объемах государства общий порядок стоимости жилищно-коммунальных услуг составляет не менее 260 млрд руб. Объем платежей населения, согласно федеральному нормативу существующего уровня оплаты населением в 60%, должен составлять порядка 150 млрд руб. Реальные оплаты населения, с учетом льготных категорий и оплачиваемости населением на уровне около 90%, несколько ниже, но общий объем реальных финансов за счет фактических дотационных выплат бюджетов разных уровней (хотя на практике и существенно отличающихся от запланированных 40% в меньшую сторону) составляет не ниже названной цифры.

Чтобы представить себе масштаб явления, достаточно сказать, что в регионах жилищно-коммунальные платежи населения и предприятий вместе с дотационными бюджетными выплатами составляют цифру, сопоставимую с соответствующим бюджетом, а в регионах, где наблюдаются спад промышленного производства и недоразвитость финансовой инфраструктуры, способной обеспечить налоговые поступления, даже превышает объем бюджета. Причем поступление платежей населения носит регулярный характер, а объем платежей имеет устойчивую тенденцию к повышению за счет государственного регулирования тарифов.

Общий объем реально циркулирующих в ЖКХ финансовых ресурсов вполне сопоставим с бюджетом государства и, согласно утвержденной концепции реформирования ЖКХ, обусловливающей ежегодное повышение доли оплаты населения в затратах на ЖКХ и объеме собственных доходов, будет ежегодно повышаться. Это соответствует положению в развитых странах, где до 30% доходов населения уходит на оплату жилищно-коммунальных услуг.

Изменения отношения к коммунальным услугам, как к товару, который граждане покупают, не произошло, так как нет механизмов, позволяющих гражданам количественно оценить объем и качество этого товара, отсутствуют свобода выбора продавца и возможность отказаться от покупки или каким-либо образом финансово воздействовать на продавца. Постоянное недовольство качеством содержания жилищного фонда и коммунальных услуг выливается в жалобы и заявления граждан в адрес органов власти, а хотя бы частичное устранение причин жалоб рассматривается как благо.

В последнее время стало очевидным, что разъяснение гражданам их прав, обязанностей коммунальных предприятий вместе с показом реального положения дел в ЖКХ, резервов повышения его эффективности и возможностей для граждан получить больше услуг и жить в лучших условиях, возможности реально воздействовать на поставщиков услуг делает граждан мощным рычагом воздействия на пропитание органами власти решения об участии региона в реализации региональных проектов Фонда.

Платежи граждан за жилье и коммунальные услуги существовали и в централизованных условиях хозяйствования. Поэтому и традиционное отношение к ним как к обязанности государства сохранилось и в новых рыночных условиях. Это выражается в высокой собираемости коммунальных платежей и в том, что граждане вынуждены их регулярно платить даже при сокращении расходов на другие группы товаров. Повышение тарифов, хотя и вызывает определенные недовольства населения, не ведет к снижению собираемости. Практика добровольного сбора средств на улучшение условий жизни (например, установка защитных дверей и домофонов, ремонт подъездов, дежурство консьержек) подтверждает возможность мобилизации средств граждан на реализацию конкретных проектов.

Существующая система определения тарифов оплаты жилищно-коммунальных услуг, по мнению руководителей предприятий, на основании затрат на их производство заставляет руководителей предприятий ЖКХ увеличивать затратность производства и объективно не способствует ресурсосбережению. Перечисление всех платежей, независимо от объема реально предоставленных услуг и произведенных работ, рассматривается как обязательное условие отношений в ЖКХ. В ситуации, когда фактическая бюджетная составляющая платежей значительно ниже декларативно определенной, складывается положение, когда предприятиям постоянно должны, и в первую очередь бюджет. При этом услуги и работы, в оплату за которые и возникает эта задолженность, как правило, в полном объеме не производятся, а все финансирование идет на выплату заработной платы и содержание аппарата. При этом происходит постоянная неоплата потребителями коммунальных услуг, финансируемыми за счет бюджета и предприятиями различных форм собственности с неудовлетворительным финансовым положением. Результатом становится износ и старение материально-технической базы коммунальных предприятий.

Причины упадка предприятий ЖКХ их руководители видят прежде всего в недофинансировании, а включение в предполагаемые при определении тарифов затраты всего объема нормативных работ и услуг исходя из полного финансирования приводит к невозможности расширять производство за счет дополнительных платных работ и услуг.

При этом структурные преобразования и изменения отношений, происходящие в результате реализации реформы ЖКХ, оцениваются специалистами как наносящие вред и являющиеся причиной упадка. В то же время было бы неправильно видеть решение проблем лишь в увеличении финансирования и вложении дополнительных средств в развитие материально-технической базы, не уделяя должного внимания экономии затрат, разумеется, с сохранением или увеличением уровня качества производства продукции или услуг.

Признается, что причиной негативных тенденций в системе ЖКХ явились организационно-экономические мероприятия.

Объективный анализ, проведенный экономистами в последние годы, показывает, что себестоимость фактически выполненных работ даже по отношению к реально существующему объему финансирования крайне высока, а различия в объемах необходимых затрат на эксплуатацию единицы площади по различным муниципальным образованиям со сходными природными и экономическими условиями составляет до семи раз, что говорит не о реально необходимых затратах, а о несовершенстве механизма управления.

Руководители предприятий ЖКХ признают неэффективность служб заказчика в том виде взаимоотношений, которые существуют, а также нерациональность дробления крупных комплексов ЖКХ.

По мнению специалистов, приемлемым для руководителей предприятий ЖКХ можно считать путь, при котором на основании имеющихся фактических объемов финансирования определяется муниципальный объем заказа работ и услуг, который и закрепляется в договорных отношениях. Гарантированная оплата этого заказа осуществляется при выполнении предусмотренных им работ и услуг, а предприятиям предоставляется возможность расширять производство за счет выполнения не предусмотренных заказом работ и услуг.

Отношение руководителей подразделений жилищно-коммунального направления администраций муниципальных образований и субъектов Федерации во многом сходно с мнением руководителей предприятий ЖКХ, так как те и другие имеют общие исторические корни, а разделились лишь в недавнее время. Отличием является желание иметь полную управляемость и контроль над ЖКХ. В существующих условиях контроль затруднен из-за системы тарифного регулирования, данные для которого предоставляют сами предприятия, а управляемость ослабла из-за ликвидности директивных рычагов партийного воздействия и отсутствия действенных механизмов экономического воздействия, а также из-за постоянной задолженности бюджета перед предприятиями. При этом основная масса жалоб населения ложится на администрации, а вышестоящие отраслевые органы требуют проведения политики реформ в их интерпретации и постоянно растущего объема отчетности.

Положение администраций усугубляется тем, что как основные собственники жилищного фонда они обязаны его содержать и выражать интересы жителей по отношению к предприятиям ЖКХ, в соответствии с концепцией реформы ЖКХ обязаны выплачивать свою долю (на сегодня 40-50%) в оплате коммунальных услуг, а как учредители и владельцы муниципальных предприятий ЖКХ должны блюсти и их интересы.

В условиях ненаполненности бюджетов вексельные и зачетные схемы финансирования ЖКХ еще более снижают наполнение бюджета и в итоге опосредованно переносят через налоги бремя финансирования ЖКХ на основных налогоплательщиков население региона. При этом за счет потерь при зачетных и вексельных схемах это бремя усиливается.

1.2. Актуальные проблемы функционирования жилищно-коммунального хозяйства

Кризисное состояние коммунального хозяйства характеризуется:

В начале периода экономических реформ большая часть государственной собственности в жилищной сфере (жилищный фонд и объекты коммунальной инфраструктуры) была передана в муниципальную собственность. Муниципализация жилищно-коммунальной сферы произошла в тот период, когда эта сфера во все большей степени становилась дотационной, поскольку тарифы на жилищно-коммунальные услуги не были затронуты в процессе либерализации цен. Ошибочно предполагалось, что в течение достаточно короткого периода будет завершен переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунальной сферы, вследствие чего не создавались механизмы, гарантирующие достаточность ресурсов муниципальных бюджетов по выполнению своих обязательств по дотированию предприятий жилищно-коммунального хозяйства в части, не покрываемой платежами потребителей. Однако социально-экономическая ситуация объективно не позволила завершить быстрый переход к покрытию стоимости жилищно-коммунальных услуг за счет средств потребителей, включая население. К настоящему времени население оплачивает около 60% стоимости жилищно-коммунальных услуг исходя из установленных ставок и тарифов, а фактически, с учетом начисления льгот и субсидий - около 40%.

Потребности региональных и муниципальных бюджетов частично учитывались в рамках межбюджетных отношений (выравнивание бюджетной обеспеченности через механизм трансфертов из фонда финансовой поддержки регионов), однако в условиях острого бюджетного кризиса это не могло существенным образом повлиять на достаточность и устойчивость бюджетного финансирования. Если в немногочисленных регионах-донорах сохраняется относительно благополучное положение с финансированием отрасли, то в регионах-получателях финансовой помощи объем бюджетных дотаций снизился, в ряде случаев - до одной трети от расчетной потребности в бюджетных дотациях.

Попытки выхода на бездефицитные бюджеты на местном уровне привели к снижению финансирования жилищно-коммунального хозяйства, непризнанию и нефинансированию необходимых затрат. В результате произошло резкое увеличение уровня износа основных фондов.

Задолженности в коммунальном хозяйстве являются источником цепочки неплатежей, которая охватывает практически все отрасли экономики.

Выступив на начальном этапе экономических реформ в роли амортизатора социальных последствий, жилищно-коммунальная сфера Российской Федерации к настоящему времени сама превращается в источник угроз для социального и экономического развития страны.

Износ коммунальной инфраструктуры составляет более 60%, около четверти основных фондов полностью отслужили свой срок. Количество аварий выросло за 10 лет примерно в пять раз и составило в 2000 г. 70 аварий на 100 км сетей водоснабжения и 200 аварий на 100 км сетей теплоснабжения. Ветхий и аварийный жилищный фонд составляет 49,6 млн кв. м общей площади, или 1,8% (в городских поселениях - 38,9 млн кв. м, или 1,9%); в нем проживает 2,3 млн человек (в городских поселениях - 1,8 млн человек) (рис 1.1). Удельный вес ветхого и аварийного жилья составляет около 2% от всего жилищного фонда, в нем проживает более 2 млн человек.

Физическое выбытие фонда, по данным статистики, составляет от 15 до 20% от объемов нового жилищного строительства (рис 1.2).

При ежегодной нормативной потребности в капитальном ремонте жилищного фонда - 4-5% фактически ремонтируется 0,3% (рис 1.3).

Потери тепла при эксплуатации существующих тепловых сетей значительно превышают нормативы. Потери, связанные с утечками из-за внутренней и внешней коррозии труб, составляют также 10-15%, а срок службы теплотрасс по этой причине в настоящее время в 4-6 раз ниже нормативного. Суммарные потери в тепловых сетях достигают 30% от произведенной тепловой энергии, что эквивалентно 65-80 млн тонн условного топлива в год.

Перерасход топлива в котельных малой мощности из-за плохой водоподготовки и неотлаженного процесса горения составляет 12,5% и выше. КПД таких котельных колеблется в пределах 20-40%.

Планово-предупредительный ремонт сетей и оборудования систем водоснабжения, коммунальной энергетики полностью уступил место аварийно-восстановительным работам, единичные затраты на проведение которых в 2,5-3 раза выше, чем затраты на плановый ремонт таких же объектов. Это еще более усугубляет нехватку ресурсов, ведет к лавинообразному накапливанию недоремонта и падению надежности. Одним из следствий такого положения стало обострение проблемы обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества и в достаточном количестве. Без ее кардинального решения невозможно сохранение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, решение многих социальных проблем, связанных с повышением уровня жизни людей.

Из-за повышенного загрязнения водоисточников традиционно применяемые технологии обработки воды стали в большинстве случаев недостаточно эффективными и не всегда обеспечивают подачу населению питьевой воды, соответствующей по качеству санитарным нормам. Более 40% подаваемой в сеть воды не соответствует требованиям СанПиН.

Срочной модернизации требуют около 30% мощностей водопровода - 27,0 млн куб. м и 16% водопроводных сетей - 73,6 тыс. км.

Мощность очистных сооружений канализации составляет 56,1 млн куб. м в сутки. Протяженность канализационных сетей населенных пунктов достигла 1 15,9 тыс. км, из которых 19,7 тыс. км (17%) нуждаются в срочной замене.

Из эксплуатирующихся канализационных очистных сооружений 60% перегружены, 38% сооружений эксплуатируются 25-30 и более лет и требуют срочной реконструкции. Дефицит мощностей канализационных сооружений в настоящее время достигает около 9 млн куб. м в сутки.

Утечка и неучтенный расход воды в системах водоснабжения составляют в среднем по России 15% (3339,2 млн куб. м воды) от всей подачи воды в год, а в ряде городов утечки достигают 30%.

В 2000 г. из общего количества аварий на водопроводно-канализационных сетях 53% произошли по причинам их ветхости, поэтому дальнейшее увеличение износа сетей и сооружений приведет к резкому возрастанию аварий, ущерб от которых может значительно превысить затраты на их предотвращение.

Более 50 млн кв. м жилья находятся в ветхом жилищном фонде, что составляет около 2% жилья в стране, в этом фонде проживает около 2 млн человек. Количество ветхого жилищного фонда за последние 10 лет возросло почти в два раза. В структуре расходов на жилищно-коммунальное хозяйство удельный вес капитального ремонта составляет 0,4% при нормативной потребности - 4-5%. В результате ежегодные объемы капитального ремонта снизились с 20-25 млн кв. м. в начале 90-х гг. до менее 5 млн кв. м в конце десятилетия.

В этих условиях жилищно-коммунальные предприятия не имеют серьезных экономических стимулов оптимизации структуры тарифов, снижения нерациональных затрат материально-технических ресурсов. В итоге затраты, например, электроэнергии на производство и реализацию 1 куб. м воды на 30% выше среднеевропейского уровня. Численность персонала в расчете на 1000 обслуживаемых жителей в 1,5-2 раза выше, чем в аналогичных европейских предприятиях. Удельное потребление воды на одного жителя в 1,5-2 раза выше, чем в западноевропейских странах.

Данные аудиторских проверок показывают, с одной стороны, занижение тарифов от экономически обоснованного уровня (чаще всего при невыполнении необходимого регламента работ), а с другой стороны, - наличие неиспользованных резервов (15-20%) даже при самых низких тарифах.

Закладываемые в тарифах, пусть и на недостаточном уровне, амортизационные отчисления и отчисления на капитальный ремонт по факту расходуются на покрытие текущих потребностей предприятий. Это ведет к "проеданию" ограниченных финансовых ресурсов.

Анализ большинства инвестиционных проектов по развитию систем коммунального обслуживания при этом показывает, что большинство из них направлено на экстенсивное наращивание мощностей и в значительно меньшей степени предполагает меры по сокращению затрат, потерь и утечек.

В жилищной сфере не удалось в полной мере воспользоваться преимуществами развития конкурентных рынков управления и эксплуатации жилья, поскольку в условиях нестабильного и недостаточного финансирования оказалось невозможным добиться полноценных договорных отношений. Неспособность органов местного самоуправления выполнять свои договорные обязательства привела к повсеместному рецидиву административного принуждения подрядчиков.

Невыполнение бюджетом своих обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обусловливают непривлекательность отрасли для частных инвестиций. Между тем большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально являются коммерчески привлекательными, имеют относительно короткие сроки окупаемости. Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли в долгосрочной перспективе.

Все это свидетельствует о наличии системного кризиса в отрасли и межотраслевом характере возникших проблем, для преодоления которых требуется взаимосвязанная по направлениям и уровням программа действий.

Необходимость ускоренного перехода к устойчивой модели функционирования жилищно-коммунального комплекса определяет целесообразность использования программно-целевого метода для решения перечисленных выше проблем, поскольку эти проблемы:

Основная цель Программы "Реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" в составе Федеральной целевой программы "Жилище" - повышение устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, улучшение качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат, адресная социальная защита населения в оплате жилищно-коммунальных услуг.

Основными задачами Программы являются:

Проблема ликвидации ветхого и аварийного жилищного фонда будет решаться в рамках подпрограммы "Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда" Федеральной целевой программы "Жилище".