Производственные фонды ЖКХ - это прежде всего сам жилой фонд. В настоящее время жилой фонд в Российской Федерации составляет 2,85 млрд кв. м. По официальным оценкам, потребность составляет еще плюс 2,6 млрд кв. м, т. е. нужно построить почти столько же, сколько уже есть, задача вряд ли выполнимая в обозримой перспективе.
Согласно данным статистики в России насчитывается около 56 млн квартир, а число домохозяйств - 53 млн. Получается, что в нашей стране - при прочих равных условиях - есть даже физический излишек жилого фонда. Особенно, если учесть процесс сокращения населения страны, который пока не удалось остановить. Согласно неутешительным демографическим прогнозам к 2016 г. население России составит 134,4 млн человек и уменьшится по сравнению с 2001 г. на 10,4 млн человек, или на 7,2%.
Однако начиная с 2003 г. (впервые за весь период рыночной трансформации) жилищно-коммунальные проблемы уверенно опережают "бессменного лидера" в рейтинге социальных проблем - финансово-материальные вопросы. Согласно данным ряда социологических опросов свыше 60% населения (более 80 млн человек) не удовлетворены своими жилищными условиями. Проведенный Фондом "Общественное мнение" опрос показал, что нехватка и дороговизна жилья волнуют в среднем 17% опрошенных. Причем эту проблему отметили 25% респондентов в возрасте 18-35 лет. Неравенство в жилищных условиях постепенно становится все более значимым по сравнению с доходным и имущественным расслоением.
Для определения масштабов жилищной проблемы и возможных способов ее решения необходимо четко выделить такие категории, как спрос и потребность. В России, например, за мерило потребности можно принять так называемый социальный стандарт в 18 кв. м площади на человека. За официальные масштабы потребности в жилье можно принять граждан, стоящих на учете на улучшение жилищных условий, - сейчас это около 4,4 млн семей, или 9% от их общего числа.
Однако сам по себе размер жилой площади еще не отражает полностью потребности в жилье. Специалисты во всем мире сходятся в том, что потребность в жилье очень сложно определить, так как она формируется под воздействием многих факторов.
По данным Института международных экономических и политических исследований РАН, существует базовая потребность иметь крышу над головой, но на нее накладываются и другие факторы, которые отражают предпочтения каждого отдельного домохозяйства. Это, например:
Если все это принять во внимание, то просто обеспечение каждого домохозяйства отдельным жилым помещением не снимет жилищную проблему.
В настоящее время в России оценить потребность населения в жилье достаточно трудно. Демографическая ситуация серьезно влияет на потребность в жилье. С одной стороны, идет сокращение населения, причем миграция уже не обеспечивает прирост. С другой стороны, потребность в жилье имеет более сложную связь с численностью населения, а также зависит от числа семей и домохозяйств. В отличие от семьи домохозяйство может включать и не родственников и состоять из одного человека. Переписью 2002 г. было учтено 52,7 млн частных домохозяйств, в которых проживает 142,8 млн человек, или 98% всего населения России. По размеру частные домохозяйства распределяются следующим образом (табл. 2.1).
| Все населенные пункты | В том числе | В % к итогу | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|
| городские | сельские | все населенные пункты | городские | сельские | ||
| Всего домохозяйств, тысяч | 52 711 | 39 236 | 13 475 | 1000 домохозяйств | 1000 домохозяйств | 1000 домохозяйств |
| В том числе домохозяйства, состоящие: | ||||||
| из 1 человека | 11 741 | 8768 | 2973 | 223 | 223 | 221 |
| из 2 человек | 14 535 | 10 871 | 3664 | 276 | 277 | 272 |
| из 3 человек | 12 537 | 9803 | 2734 | 238 | 250 | 203 |
| из 4 человек | 8 944 | 6 615 | 2 329 | 170 | 169 | 173 |
| из 5 человек | 3 032 | 2 035 | 997 | 58 | 52 | 74 |
| из 6 человек | 1 166 | 722 | 444 | 22 | 18 | 33 |
| из 7 человек и более | 756 | 422 | 334 | 14 | 11 | 25 |
| Средний размер домохозяйства, человек | 2,7 | 2,7 | 2,8 | |||
Источник: Основные итоги всероссийской переписи населения. М., 2003. С. 2.
Невысокий средний размер домохозяйства обусловлен наличием большого числа домохозяйств, состоящих не более чем из трех человек, такие домохозяйства составляют почти три четверти всех частных домохозяйств в России.
Таким образом, несмотря на сокращение населения, потребность в жилье растет по мере роста числа домохозяйств, по мере того, как молодые хотят жить отдельно, престарелые живут дольше, увеличивается число разведенных. Для того чтобы обеспечить эту потребность, нужно строить новые дома. Но в то же время уже построенные приходят в упадок, становятся непригодными для проживания, включая отсутствие благоустройства в старых домах. Их нужно реставрировать или заменять новыми.
Площадь, приходящаяся в среднем на одного жителя в России, составила в 2003 г. 20,2 кв. м и выросла с 18,8 кв. м в 1998 г. - т. е. больше социальной нормы. Однако следует учитывать парадоксы средних чисел, и этот показатель следует корректировать с учетом размера домохозяйства и наличия детей, которые, как показывают данные, существенно влияет на размер имеющегося жилья (табл. 2.2). В наилучшем положении оказываются домохозяйства, состоящие из одного или двух человек, они имеют площадь больше средней на душу. По мере роста домохозяйств площадь жилищ уменьшается.
| Год | Домашние хозяйства, состоящие из: | Домашние хозяйства, имеющие детей в возрасте до 16 лет | |||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 1человека | 2человека | 3человека | 4человека | 5и более человек | 1ребенок | 2детей | 3детей | 4и более детей | |
| Все домашние хозяйства | |||||||||
| 1998 | 41,3 | 47,7 | 51,9 | 55,6 | 62,0 | 52,7 | 55,1 | 60,0 | 60,9 |
| 1999 | 41,4 | 48,6 | 51,7 | 56,9 | 63,1 | 52,4 | 57,3 | 63,2 | 63,1 |
| 2000 | 41,6 | 49,5 | 52,0 | 56,7 | 63,7 | 53,1 | 55,5 | 63,1 | 63,0 |
| 2001 | 43,0 | 49,4 | 52,8 | 56,8 | 63,4 | 53,3 | 55,2 | 60,2 | 65,0 |
| 2002 | 43,7 | 50,1 | 52,7 | 58,0 | 64,6 | 54,1 | 56,8 | 65,3 | 69,8 |
| 2003 | 43,6 | 50,2 | 53,1 | 57,3 | 64,4 | 54,3 | 56,1 | 60,9 | 64,9 |
| Домашние хозяйства в городской местности | |||||||||
| 1998 | 39,8 | 45,9 | 50,8 | 53,9 | 59,2 | 51,2 | 52,7 | 55,8 | 56,2 |
| 1999 | 39,9 | 46,8 | 50,1 | 55,4 | 60,1 | 50,7 | 55,3 | 59,1 | 59,4 |
| 2000 | 39,7 | 47,9 | 50,6 | 55,2 | 60,7 | 51,5 | 52,9 | 61,2 | 49,9 |
| 2001 | 41,4 | 47,5 | 51,4 | 55,4 | 60,2 | 51,6 | 52,7 | 56,0 | 67,0 |
| 2002 | 41,8 | 47,5 | 51,1 | 56,4 | 60,0 | 52,0 | 53,6 | 63,7 | 71,0 |
| 2003 | 41,6 | 48,0 | 51,4 | 55,4 | 59,8 | 52,1 | 52,8 | 56,5 | 52,2 |
| Домашние хозяйства в сельской местности | |||||||||
| 1998 | 44,7 | 52,4 | 56,3 | 60,5 | 42,8 | 58,0 | 60,4 | 63,9 | 64,8 |
| 1999 | 44,9 | 53,2 | 57,4 | 61,1 | 69,4 | 58,4 | 61,5 | 67,3 | 66,8 |
| 2000 | 45,9 | 53,6 | 56,7 | 61,2 | 70,0 | 58,6 | 60,8 | 65,0 | 72,7 |
| 2001 | 46,6 | 54,5 | 57,9 | 60,6 | 70,4 | 58,9 | 60,3 | 64,0 | 62,5 |
| 2002 | 48,0 | 57,1 | 58,8 | 62,4 | 74,2 | 61,0 | 62,9 | 66,6 | 68,0 |
| 2003 | 48,1 | 56,4 | 59,3 | 62,6 | 74,3 | 61,8 | 61,5 | 65,4 | 78,3 |
Источник: Российский статистический ежегодник. 2004. М.: Росстат, 2004. С. 325.
Если рассматривать распределение домашних хозяйств по числу комнат, то в среднем на одну комнату в России приходится 1,2, т. е. значительная часть населения не имеет отдельной комнаты. В 5,4% домохозяйств на душу приходится менее 9 кв. м, а это около 2,9 млн домохозяйств (табл. 2.3-2.6).
| 1998 г. | 1999 г. | 2000 г. | 2001 г. | 2002 г. | 2003 г. | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Все домашние хозяйства, из них занимающие | ||||||
| 1 комнату | 17,3 | 17,2 | 17,1 | 16,9 | 15,9 | 16,1 |
| 2 комнаты | 42,9 | 41,2 | 40,5 | 42,0 | 41,8 | 41,6 |
| 3 комнаты и более | 39,8 | 41,6 | 42,4 | 41,1 | 42,3 | 42,3 |
| Распределение домашних хозяйств по площади жилья, приходящейся в среднем на проживающего, м | ||||||
| до 9 | 5,8 | 5,6 | 5,5 | 5,7 | 5,6 | 5,4 |
| от 9,1 до 11,0 | 7,8 | 7,9 | 7,5 | 7,6 | 7,2 | 7,8 |
| от 11,1 до 13,0 | 10,0 | 9,7 | 9,4 | 9,5 | 9,1 | 9,0 |
| от 13,1 до 15,0 | 11,7 | 11,2 | 11,3 | 11,7 | 11,6 | 11,7 |
| от 15,1 до 20,0 | 21,7 | 21,3 | 22,0 | 21,3 | 20,6 | 20,0 |
| от 20,1 до 25,0 | 14,5 | 15,2 | 15,4 | 14,1 | 15,3 | 15,4 |
| от 25,1 до 30,0 | 9,1 | 8,9 | 8,9 | 9,3 | 9,4 | 8,7 |
| от 30,1 до 40,0 | 9,6 | 10,5 | 10,2 | 9,7 | 10,2 | 10,2 |
| от 40,1 и более | 9,8 | 9,7 | 9,8 | 11,1 | 11,0 | 11,8 |
| среднее число жильцов на 1 комнату, всего человек | 1,2 | 1,2 | 1,2 | 1,2 | 1,2 | 1,2 |
| в том числе: | ||||||
| в городской местности | 1,3 | 1,3 | 1,3 | 1,3 | 1,3 | 1,3 |
| в сельской местности | 1,1 | 1,1 | 1,1 | 1,1 | 1,1 | 1,1 |
Источник: Социальное положение и уровень жизни населения России. М.: Росстат. С. 325.
Существенным фактором, влияющим на распределение жилья, являются доходы. Так, среди группы с наименьшими доходами до 9 кв. м площади на душу населения имеют 11,7%, а среди группы с наибольшими доходами - только 1,5%. Жилую площадь 40 и более кв. м имеют 20% домохозяйств с наибольшими и только 3,9% - с наименьшими доходами.
| Группы населения по уровню доходов | |||||
|---|---|---|---|---|---|
| первая (с наименьшими доходами) | вторая | третья | четвертая | пятая (с наибольшими доходами) | |
| Распределение домашних хозяйств по площади, приходящейся в среднем на одного члена семьи, кв.м | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| до 9,0 | 11,7 | 5,8 | 5,3 | 4,9 | 1,5 |
| от 9,1 до 13,0 | 26,0 | 19,9 | 17,9 | 16,4 | 8,0 |
| от 13,1 до 15,0 | 14,4 | 12,9 | 11,4 | 13,4 | 8,1 |
| от 15,1 до 20,0 | 21,1 | 22,0 | 20,6 | 21,5 | 15,8 |
| от 20,1 до 25,0 | 12,2 | 14,2 | 14,3 | 14,9 | 19,7 |
| от 25,1 до 30,0 | 5,5 | 8,7 | 9,4 | 7,9 | 10,7 |
| от 30,1 до 40,0 | 5,2 | 8,6 | 10,1 | 9,4 | 15,4 |
| от 40,1 и более | 3,9 | 7,9 | 11,0 | 11,6 | 20,8 |
Источник: Российский статистический ежегодник. 2004. С. 221.
Таким образом, по данным ИМЭПИ РАН (рассматривается проблема обеспечения доступного жилья как политическая), значительное неравенство в распределении жилья и сложности в определении потребности в нем требует введения определенных критериев "нуждаемости в жилье". В них исследователи ИМЭПИ РАН включают следующее.
Перенаселенность - в одном жилом помещении проживает более одного домохозяйства.
Достаточно трудно оценить число людей, проживающих в таких условиях, так как есть две формы перенаселения. Во-первых, семьи, живущие в одной квартире, могут не иметь родственных связей - это так называемая коммуналка. По официальным данным, в России 2, 2% домохозяйств проживало в коммунальных квартирах, в Москве этот показатель выше - около 3% домохозяйств живут в коммуналках. Сюда же можно отнести и общежития. Хотя их доля в занимаемом жилье и уменьшается, в настоящее время 1,4% домохозяйств живут в общежитии. Во-вторых, перенаселенность определяется как добровольное желание жить отдельно, поэтому, так как семьи могут иметь родственные связи, она может быть определена, если они стоят на очереди на получение жилья.
| Годы | 1998 г. | 1999 г. | 2000 г. | 2001 г. | 2002 г. | 2003 г. |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Все домашние хозяйства, | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| в том числе занимающие: | ||||||
| отдельную квартиру | 72,2 | 73,5 | 73,7 | 73,0 | 73,9 | 74,3 |
| жилую площадь в коммунальной квартире | 2,5 | 2,4 | 2,4 | 2,2 | 1,9 | 2,2 |
| жилую площадь в общежитии | 2,0 | 1,8 | 1,9 | 2,1 | 1,5 | 1,4 |
| отдельный дом | 18,1 | 18,0 | 17,7 | 17,2 | 18,0 | 17,5 |
| часть дома и другое жилье | 4,7 | 4,3 | 4,3 | 5,5 | 4,7 | 4,6 |
| Все домашние хозяйства | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| из них кроме постоянного места жительства имеют: | ||||||
| дом или часть дома в сельской местности | 3 | 3 | 3 | 2 | 2 | 2 |
| дачу, дом для сезонного проживания | 17 | 20 | 19 | 18 | 19 | 17 |
Источник: Социальное положение и уровень жизни населения России. М.: Росстат. С. 326.
Картина усложняется, если ввести финансовый показатель. Данные за 2003 г. показывают, что с ростом доходов увеличивается доля семей, проживающих в отдельных квартирах, и снижается доля тех, кто проживает в отдельных домах. Причем это характерно и для городской, и для сельской местности. Но следует иметь в виду, что в сельской местности доля домохозяйств, занимающих часть дома, гораздо больше, чем в городской. Здесь также значительна доля проживающих в отдельных квартирах - очевидно, что более состоятельные переезжают из ветхих домов в квартиры. Существенное различие по видам занимаемого жилья между городом и селом носит естественный характер.
| Группы населения в зависимости от уровня доходов | |||||
|---|---|---|---|---|---|
| первая (с наименьшими доходами) | вторая | третья | четвертая | пятая (с наибольшими доходами) | |
| Всего | |||||
| Отдельная квартира | 69,6 | 73,3 | 74,3 | 76,0 | 76,5 |
| Площадь в коммунальной квартире | 2,6 | 2,2 | 1,8 | 1,6 | 2,7 |
| Площадь в общежитии | 2,1 | 1,6 | 1,4 | 1,3 | 1,0 |
| Отдельный дом | 20,2 | 18,0 | 17,9 | 16,6 | 15,8 |
| Часть дома и другое жилье | 5,5 | 4,9 | 4,6 | 4,5 | 4,0 |
| В городской местности | |||||
| Отдельная квартира | 81,4 | 86,1 | 86,6 | 91,1 | 92,0 |
| Площадь в коммунальной квартире | 3,3 | 2,7 | 2,3 | 2,0 | 3,5 |
| Площадь в общежитии | 2,6 | 1,9 | 1,6 | 1,3 | 1,2 |
| Отдельный дом | 9,4 | 6,8 | 5,4 | 3,8 | 2,4 |
| Часть дома и другое жилье | 3,3 | 2,5 | 2,1 | 1,8 | 0,9 |
| В сельской местности | |||||
| Отдельную квартиру | 34,9 | 34,5 | 34,4 | 36,6 | 38,1 |
| Площадь в коммунальной квартире | 0,6 | 0,5 | 0,3 | 0,5 | 0,6 |
| Площадь в общежитии | 0,6 | 0,6 | 0,8 | 1,2 | 0,3 |
| Отдельный дом | 51,8 | 51,8 | 53,0 | 50,0 | 49,5 |
| Часть дома и другое жилье | 12,1 | 12,6 | 11,5 | 11,7 | 11,5 |
Источник: Российский статистический ежегодник. 2004. С. 221.
Таким образом, устранение перенаселенности связано не только с общим размером жилого помещения, но и с его структурой. Современные стандарты предусматривают возможность применения двух критериев - отдельную комнату для каждого члена семьи, или комнату для каждого члена семьи плюс одну или две общие комнаты.
Низкое качество жилого фонда включает два параметра - ветхое и аварийное жилье (старые здания, непригодные для проживания) и неблагоустроенное жилье (отсутствие горячей воды, газа, электричества, лифтов и т. д.).
| Удельный вес жилищного фонда в России (на конец года, в процентах) | |||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Годы | водопроводом | канализацией | центральным отоплением | ванной | газом | горячим водоснабжением | напольными электроплитами |
| Весь жилищный фонд | |||||||
| 1998 | 73 | 68 | 71 | 63 | 70 | 58 | 16 |
| 2000 | 73 | 69 | 73 | 64 | 70 | 59 | 16 |
| 2003 | 75 | 70 | 75 | 65 | 70 | 61 | 17 |
| Городской жилищный фонд | |||||||
| 1998 | 86 | 84 | 87 | 79 | 68 | 74 | 21 |
| 2000 | 86 | 84 | 87 | 79 | 69 | 75 | 21 |
| 2003 | 87 | 85 | 88 | 80 | 69 | 77 | 22 |
| Сельский жилищный фонд | |||||||
| 1998 | 38 | 26 | 28 | 22 | 74 | 14 | 2 |
| 2000 | 39 | 30 | 37 | 24 | 77 | 17 | 3 |
| 2003 | 41 | 32 | 41 | 25 | 75 | 20 | 3 |
Источник: Социальное положение и уровень жизни населения России. М.: Росстат. 2004. С. 327.
Причем уровень благоустройства жилого фонда по регионам существенно варьируется и по регионам, и между городской и сельской местностью. Так, водопроводом оборудованы только 23% жилой площади в Республике Алтай, 44,6% - в Калмыкии, 45,7% - в Дагестане, 52,1% - в Псковской области, при этом почти катастрофическая ситуация в Ненецком и Бурятском автономных округах. Проблемы с горячей водой существуют во многих российских регионах - в Республике Дагестан 72% жилой площади не имеют горячего водоснабжения, Республике Мордовия - 59,1, в Новгородская области - 37,9%.
Однако наиболее существенные различия в плане благоустройства следует отметить между городским и сельским жилищным фондом. Так, в сельской местности водопроводом и центральным отоплением оборудован 41% жилого фонда, канализацией - 32, ванной или душем - 25, горячим водоснабжением - 20%. Сопоставимыми являются только уровни газификации, он в сельской местности даже несколько выше среднего.
Учет фактора доходов позволяет выявить интересный факт - достаточно большая доля состоятельных людей проживает в малоблагоустроенном жилье, особенно в сельской местности (табл. 2.8).
| Группы населения с уровнем доходов | |||||
|---|---|---|---|---|---|
| первая | вторая | третья | четвертая | пятая | |
| Всего | |||||
| С водопроводом | 81,3 | 85,1 | 86,3 | 88,3 | 88,6 |
| С канализацией | 75,3 | 80,1 | 82,0 | 83,1 | 84,7 |
| С центральным отоплением | 68,4 | 73,3 | 74,2 | 76,0 | 76,8 |
| С горячим водоснабжением | 61,9 | 67,6 | 70,6 | 73,1 | 75,2 |
| С ванной, душем | 70,3 | 76,2 | 78,5 | 80,6 | 81,8 |
| С газом | 64,2 | 67,4 | 67,5 | 65,4 | 64,8 |
| С телефоном | 48,3 | 58,2 | 63,9 | 71,1 | 74,9 |
| В городской местности | |||||
| С водопроводом | 91,5 | 94,4 | 95,8 | 97,3 | 98,4 |
| С канализацией | 88,1 | 92,3 | 94,3 | 96,2 | 98,0 |
| С центральным отоплением | 84,5 | 89,1 | 91,3 | 93,3 | 95,7 |
| С горячим водоснабжением | 76,2 | 82,2 | 85,7 | 88,6 | 92,4 |
| С ванной, душем | 84,1 | 89,5 | 92,3 | 94,1 | 96,6 |
| С газом | 68,9 | 70,7 | 71,0 | 68,9 | 69,6 |
| С телефоном | 56,0 | 66,2 | 72,0 | 79,5 | 83,8 |
| В сельской местности | |||||
| С водопроводом | 51,2 | 56,9 | 59,5 | 64,8 | 64,0 |
| С канализацией | 37,4 | 43,5 | 47,5 | 48,8 | 51,4 |
| С центральным отоплением | 21,0 | 25,4 | 26,4 | 30,5 | 29,4 |
| С горячим водоснабжением | 20,0 | 23,3 | 28,2 | 32,3 | 31,9 |
| С ванной, душем | 29,6 | 35,9 | 40,0 | 45,3 | 44,5 |
| С газом | 50,5 | 57,5 | 58,0 | 56,2 | 52,9 |
| С телефоном | 25,8 | 33,7 | 41,4 | 48,8 | 52,6 |
Источник: Российский статистический ежегодник. 2004. С. 221.
В настоящее время в России значительное количество жилья относится к ветхому и аварийному, которое достигло в 2003 г. 91 млн 255 тыс. кв. м общей площади. Причем его удельный вес в жилищном фонде возрастает. Если в 1995 г. его доля составила 1,4%, то к 2003 г. она достигла 3,2% жилищного фонда. Есть регионы, где доля ветхого и аварийного жилья значительно выше средней, - Коми-Пермяцкий автономный округ - 24,4%; Республика Ингушетия - 16,3; Республика Тыва - 12,7; Астраханская область - 11,9%.
Согласно официальным данным жилые дома старше 30 лет составляют 62% всего жилого фонда, степень износа трети жилого фонда превышает 60%.
Проблемы с оплатой за квартиру и коммунальные услуги - домохозяйства тратят на оплату жилья и коммунальных услуг больше определенного процента своего дохода. В настоящее время в среднем квартирная плата составляет около 19% общего дохода российской семьи. Этот показатель варьируется по регионам - от 12% в Ленинградской области до 22% в Воронежской области и 33% в ряде других регионов.
Отсутствие жилья (бездомность) - ситуация, в которой человек вообще не имеет жилья. В российский лексикон прочно вошла аббревиатура БОМЖ - лицо без постоянного места жительства. Однако здесь следует иметь в виду, что во многих западных странах, например, США, понятие "бездомность" включает не только отсутствие жилья как такового, но и проживание в плохих условиях. В России же бездомность - это физическое отсутствие крыши над головой.
Социальные показания - есть категории граждан, которым по объективным показаниям нужно по крайней мере отдельное помещение. Это, прежде всего, люди, страдающие отдельными видами заболеваний и имеющие инвалидность. Причем в последнем случае человеку может быть необходимо специально оборудованное жилье (например, наличие пандусов). В настоящее время, например, в России насчитывается 10 979 инвалидов, или 76,2 человека на 1000 населения, причем их число постоянно увеличивается. При этом следует отличать так называемые объективные социальные показания от системы льгот, которые государство предоставляет отдельным категориям граждан, например государственным служащим, в основном тем, которые имеют заслуги перед государством.
Следует отметить, что предлагаемые критерии нуждаемости в общем соответствуют тем, которые используются для определения граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, приведенных в Жилищном кодексе РФ (табл. 2.9).
| Жилищный кодекс 1983 г. | Жилищный кодекс 2005 г. |
|---|---|
| Статья 65 | Статья 52 |
|
|
|
Существенную роль в решении жилищной проблемы играет местоположение жилья по отношению к объектам социальной инфраструктуры, а также экологические параметры окружающей среды обитания. При оценке жилой недвижимости - это зачастую решающие факторы. Жилье все больше рассматривается не как обособленный объект, а как часть общей системы развития городов. В западных странах в связи с этим даже появился специальный термин - "social marking" (социальное маркирование территории). В настоящее время все чаще принято считать, что продается не просто жилье, а образ жизни. Здесь следует различать понятие "жилья" как крыши над головой и "дома" как места, где человек может выразить себя, проявить свою личность в частной обстановке, в общении с близкими людьми. В рекламе все чаще подчеркивается в качестве удорожающего фактора "вид из окна".
При формировании жилой среды следует учитывать и экологические вопросы - в настоящее время в России сложилась сложная экологическая обстановка. Так, например, около трети населения страны используют в питьевых целях воду из нецентрализованных источников водоснабжения, наиболее подверженных загрязнению.
Наличие возможности обеспечить население жильем является важным фактором социально-экономического развития территории. Отсутствие достаточного количества жилья в данной местности снижает мобильность рабочей силы и развитие экономики. При этом важное значение имеет и качество жилого фонда. С одной стороны, отсутствие жилья, привлекательного для высокодоходных групп населения, усиливает проблемы с развитием данной территории. Это, кстати, означает, что местные власти не могут обеспечить занятость на уровне среднего класса. С другой стороны, отсутствие разнообразного жилья, наоборот, снижает возможности более низкооплачиваемых работников, так как им придется жить за пределами местности, где они работают, но не могут найти себе жилье. Следовательно, повышаются расходы на транспорт - общественный или личный. Кроме того, могут возникать социальные проблемы.
Важное значение приобретают и вопросы использования земли, так как возникает проблема свободных территорий. В результате жилищное строительство выходит в пригороды, встает вопрос транспортного обеспечения и благоустройства. С другой стороны, местные жители могут быть недовольны дальнейшим развитием своей уже сложившейся территории.
Следует также иметь в виду, что потребность может формироваться на основе разрешения противоречий: с одной стороны, по отношению к официально признанному в данном обществе стандарту достойного жилья (потребность существует, когда жилищные условия населения не отвечают этим стандартам). С другой стороны, она формируется по отношению к предпочтениям населения.
Вопрос о необходимости проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства приобрел особую актуальность в начале 1990-х гг. Так, проблемы жилищно-коммунальной реформы - тенденции развития и проблемы реализации на муниципальном уровне - подробно рассматривались в материалах аналитической записки, разработанной Управлением Президента РФ по вопросам местного самоуправления, Комиссией по социально-экономическим проблемам муниципальных образований Совета по местному самоуправлению в РФ. Одобренная Указом Президента РФ "Концепция реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" определила цели, задачи, основные принципы и параметры преобразований в этом секторе экономики. Основная нагрузка по практической реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства ложилась на органы местного самоуправления.
Подавляющее господство государственной собственности, высокая централизация управления, искусственная монополизация и значительная дотационность этой сферы сформировали искаженную мотивацию поведения всех субъектов взаимоотношений и обусловили общую неэффективность функционирования жилищно-коммунальной сферы.
Так называемый "затратный механизм", доминировавший в этой сфере, являлся характерной чертой всей экономики страны того периода, что объективно должно было предполагать использование для реформирования жилищно-коммунального хозяйства тех же механизмов, что и в любом другом секторе экономики. Однако подходы к реформированию этой сферы оказались принципиально иными, что во многом определило характер проблем и процессов, свойственных современному этапу реформы ЖКХ.
Принятие Верховным Советом РФ в 1991 г. постановления № 3010 создало условия для осуществления процесса передачи в муниципальную собственность государственного и ведомственного жилого фонда, объектов инженерной инфраструктуры, жилищно-эксплуатационных и ремонтно-строительных организаций, находившихся ранее в ведении местных Советов и приватизируемых предприятий. Таким образом, создавалась материально-техническая основа для управления жилым фондом на муниципальном уровне. Взамен существовавшей ранее ведомственной управленческой вертикали формировалась децентрализованная муниципальная система управления жилищно-коммунальным хозяйством, характеризующаяся многообразием вариантов в зависимости от специфики территорий и местных условий.
Характер дальнейших процессов в преобразовании системы отношений в жилищно-коммунальной сфере во многом определился принятым в то время порядком приватизации жилья. За первые пять лет реформы ЖКХ в результате политики приватизации гражданами жилого фонда сформировался вторичный рынок жилья. По данным Госстроя России, доля частного жилого фонда увеличилась с 30% в 1991 г. до 52% в 1996 г. В собственность граждан было передано 36,8% всего государственного и муниципального жилого фонда России, подлежащего приватизации.
Сегодня очевидно, что принцип добровольной, бесплатной и неограниченной во времени приватизации жилья не привел к формированию в России класса собственников-домовладельцев, способных стать движущей силой реформы ЖКХ. Собственники приватизированных квартир не обязаны были брать на себя какие-либо обязательства по управлению жилыми зданиями. В результате процесс преобразования отношений собственности в жилищной сфере сдерживался отсутствием у жителей стимулов для приватизации собственных квартир (кроме случаев, связанных с необходимостью продажи, обмена или наследования жилья), а также нежеланием владельцев приватизированных квартир (при отсутствии у многих из них реальных возможностей для выполнения этих функций) брать на себя ответственность по содержанию мест общего пользования своих домов. Подавляющее большинство зданий до сих пор находится в муниципальной собственности, даже если значительная часть квартир в них приватизирована.
В итоге избранная модель приватизации жилья сформировала лишь вторичный рынок квартир, но совершенно не затронула проблему формирования рынка жилищно-коммунальных услуг и не повлияла на совершенствование механизмов управления и обслуживания жилого фонда.
В начале 1990-х гг. тарифы на жилищно-коммунальные услуги поддерживались на чрезвычайно низком уровне и дотировались государством на 90%. Квартирная плата, включающая платежи граждан за коммунальные услуги, составляла всего лишь около 2,5% среднего дохода семьи рабочего и служащего, что рассматривалось государством и обществом как одно из важнейших социальных завоеваний. При проведении масштабной либерализации цен в 1992 г. было принято решение не затрагивать уровень тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения. Впоследствии это дало основание некоторым экспертам считать, что был упущен весьма благоприятный момент для формирования механизмов финансирования ЖКХ за счет потребителей и появления мотивации для быстрых и эффективных институциональных изменений с этой сфере. Однако тогда было принято по-своему обоснованное решение о приспособлении уровня тарифов для частных лиц к динамике роста доходов населения, призванное смягчить резко возросшую нагрузку на семейные бюджеты, вызванную либерализацией цен.
Со вступлением в силу в конце 1992 г. Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" и принятием в 1993 г. ряда нормативно-правовых актов Президента и Правительства РФ сложились основные концептуальные подходы к реформированию жилищно-коммунального хозяйства, сохранившиеся практически без изменений вплоть до сегодняшнего дня.
В области оплаты жилья и коммунальных услуг была принята стратегия ее постепенного повышения. К 1998 г. предполагалось довести до 100% уровень покрытия затрат на содержание ЖКХ за счет жителей, развивая одновременно систему социальной поддержки малообеспеченных слоев населения путем предоставления им бюджетных субсидий адресного характера на основе добровольно-заявительного механизма их назначения. В качестве критерия должны были использоваться нормативно установленная доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в семейном бюджете и социальная норма площади жилья, установленная для каждого региона.
В области институциональных преобразований концепция реформ предполагала децентрализацию и упрощение структуры управления ЖКХ в основном путем разделения функций заказчика и подрядчика. В условиях медленного преобразования реальных отношений собственности в этой сфере службы заказчика должны были представлять интересы жильцов муниципального жилого фонда во взаимоотношениях с подрядчиками. Главной целью подобных преобразований являлось снижение затрат при одновременном повышении качества предоставления жилищно-коммунальных услуг, чему должен был способствовать принцип конкурсного отбора подрядчиков в тех сферах, где объективно возможна демонополизация (прежде всего, в обслуживании жилого фонда). Вопросы регулирования деятельности локальных естественных монополий на первом этапе развития не получили, в том числе по причине отсутствия необходимой нормативно-правовой основы для решения данной задачи.
Опыт преобразования жилищно-коммунальной сферы (1994-1996 гг.) позволил аналитикам оценить исходные позиции, с которых начиналось движение на втором этапе реформы (с 1997 г.), а также определить круг проблем на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, осложняющих решение задачи повышения эффективности функционирования жилищно-коммунальной сферы.
В оценке итогов первого этапа реформы рабочая группа Комиссии по социально-экономическим проблемам муниципальных образований пришла к следующим принципиальным выводам:
Среди российских городов к настоящему времени существует значительная дифференциация по темпам, направлениям и масштабу жилищно-коммунальной реформы. В разных городах сформировались совершенно различные принципы и структуры управления жилищно-коммунальным хозяйством.
Значительную роль в этом процессе сыграл субъективный фактор - уровень понимания важности проблемы главами муниципальных образований, а также наличие с их стороны "доброй воли" или определенных политических интересов.
Опыт последних лет реализации реформы ЖКХ на региональном и муниципальном уровнях свидетельствует, что, несмотря на определенные успехи "городов-лидеров", в целом по России ожидаемого эффекта реализация реформы пока не принесла. Внедрение запланированных ранее мероприятий по реализации реформы, сводимых в основном к институциональным преобразованиям, не дало ожидаемого финансового эффекта. По-прежнему велика бюджетная нагрузка на содержание ЖКХ, эффективность механизмов управления сохраняется на низком уровне, практика ценообразования по-прежнему исходит из затратного принципа формирования себестоимости продукции и услуг, качество предоставляемых услуг оставляет желать лучшего, а состояние жилого фонда и инженерных коммуникаций ухудшается год от года.
Ситуация усугубляется тем, что в настоящее время из-за развития бюджетного кризиса ощущается острая нехватка средств, необходимых для поддержания финансирования ЖКХ на прежнем уровне. Таким образом, ресурс относительной устойчивости системы, позволявший осуществлять стратегию ее постепенного преобразования, неуклонно снижается. Чрезвычайно актуальной становится задача интенсификации хода реформы и повышения ее результативности.
Из вопроса "местного значения" реформа ЖКХ превратилась в ключевой вопрос государственной социально-экономической политики, требующей комплексного системного подхода при ее реализации и управления процессом реформы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
В качестве основного инструмента реформы ЖКХ Концепция предполагает разработку региональных и муниципальных программ, планов конкретных действий с учетом национальных, финансовых, географических, климатических и других особенностей территорий. Указом Президента РФ от 27 мая 1997 г. № 528 органам государственной власти субъектов Федерации было предложено до 1 августа 1997 г. завершить разработку таких программ.
Проведенный независимыми экспертами предварительный анализ ряда региональных программ, оцененных Госстроем как наиболее проработанные, позволил сделать следующие замечания.
Сам факт начала работы над региональными программами проведения жилищно-коммунальной реформы сыграл чрезвычайно важную и положительную роль. Была проведена необходимая работа по упорядочению представлений региональных администраций о жилищно-коммунальной сфере и во многих случаях - достаточно полный количественный анализ ее состояния (например, в программах республик Карелии, Якутии, Архангельской, Нижегородской областей и ряде других).
При этом, по мнению экспертов, практически все из проанализированных ими программ содержат ряд характерных недостатков.
Задача реформирования жилищно-коммунальной сферы объективно должна иметь комплексный характер, в то время как в предъявленных региональных программах, как правило, присутствует отраслевой подход. Это существенно сужает набор средств, которые могли бы применяться при реализации реформы на местах.
Недостаточное внимание уделяется изменению отношений в процессе реализации реформы между уровнями власти, а также между производителями и потребителями коммунальных услуг.
Предлагаемые в программах изменения нормативно-правовой базы не покрывают всего спектра проблем, требующих законодательного решения на уровне субъектов РФ.
Проведение реформы невозможно без ее ресурсного и в том числе финансового обеспечения. Это ясно осознают авторы всех проанализированных экспертами программ. Однако в качестве средств реализации этой задачи предусматривается в основном лишь усиление контрольной и отчетной функций при расходовании финансовых средств, а также совершенствование механизмов поступления и рационального использования бюджетных средств - трансфертов и субсидий. В некоторых регионах (например, в Саратовской области) рассматривается возможность включения в тарифы инвестиционной составляющей. По мнению экспертов, необходим более тщательный анализ всех имеющихся ресурсов, а также проработка возможных путей привлечения инвестиций в жилищно-коммунальную сферу из различных источников. Наиболее перспективным направлением при разработке региональных и муниципальных программ является использование комплексного межотраслевого подхода, а также рассмотрение инженерной инфраструктуры как самостоятельного ресурса развития территории.
Недостаточное внимание в рассмотренных программах уделяется разработке методического обеспечения реформы ЖКХ на региональном уровне с учетом адаптации основных ее направлений применительно к местным условиям.
Таким образом, к концу 1997 г. далеко не все регионы оказались готовы к проведению нового этапа реформы жилищно-коммунального хозяйства, хотя новые критерии предоставления дотаций из федерального бюджета начали действовать уже с середины 1997 г. Это означает, что различия в степени реализации реформы ЖКХ между вырвавшимися вперед и только еще приступающими к реформированию этой сферы городами и регионами будут сохраняться какое-то время.
К тому же не все регионы и города в силу объективных причин способны предоставить населению минимальные социальные гарантии по обеспечению качества жилой среды (включающей в себя условия проживания, качество, количество и структуру предоставляемых жилищно-коммунальных услуг), а также гарантии по обеспечению жилищными субсидиями всех нуждающихся хотя бы в пределах соответствующего федерального стандарта.
До сих пор не разработаны государственные минимальные социальные стандарты, что значительно осложняет процесс планирования бюджетных средств, предназначенных для дотирования ЖКХ. Очевидно, что в этой ситуации следует идти по пути утверждения в субъектах РФ собственных региональных минимальных социальных стандартов (что уже сделано в ряде субъектов РФ) либо использовать для расчетов потребностей муниципальных образований финансовые нормативы.
Отчасти выравниванию регионов и муниципальных образований по показателям результативности может способствовать интенсификация организационно-методической работы на уровне субъектов РФ (в том числе активный обмен опытом между городами) при обеспечении необходимой координации этой деятельности из "центра".
При разработке региональных и муниципальных программ выявился ряд проблем, связанных с принципиальной возможностью, а также целесообразностью реализации некоторых положений Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в конкретных регионах и городах России. Анализ показывает, что в условиях конкретного региона или города реализация обязательных федеральных стандартов не всегда приводит к требуемому результату. Отказ же от исполнения стандартов неминуемо влечет за собой санкции, которые в ряде случаев вряд ли можно считать справедливыми.
Так, по оценке экспертов, введение дифференцированных федеральных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг по регионам не учитывает внутрирегиональные различия, определяемые особенностями жилищного хозяйства и связанного с ним типичного набора услуг в конкретных городах. Также не принимаются в расчет технологические различия в системах тепло- и водоснабжения, которые могут привести к существенной разнице в издержках. Существующая система бухгалтерской отчетности не унифицирована, тарифы в различных городах включают в себя разный состав затрат. Расходы на управление жилищным фондом везде финансируются по-разному: либо за счет тарифов, либо напрямую из местного бюджета. На величину тарифов существенно влияет и различие среднего уровня оплаты труда, сложившегося в различных городах.
В результате может оказаться, что внутрирегиональные различия будут более существенными, чем межрегиональные, а это уже ставит под сомнение целесообразность и возможность использования классификации по регионам как основы для дифференциации федеральных стандартов стоимости услуг.
Еще одна проблема связана с введением единой универсальной шкалы повышения доли оплаты жилья и услуг за счет населения. При этом реальные возможности для экономии бюджетных затрат в конкретном городе или регионе не учитываются, хотя введение соответствующего федерального стандарта преследует именно эту цель. Реальная экономия бюджетных средств может возникнуть только в том случае, когда сэкономленные на повышении тарифов бюджетные средства превышают дополнительные бюджетные расходы на выплату жилищных субсидий и прирост объема так называемых "безнадежных" неплатежей, неизбежно возникающих вслед за каждым повышением тарифов для населения. В противном случае ничего, кроме усиления бюджетной нагрузки и создания социальной напряженности, исполнение этого стандарта не принесет.
Очевидно, что оптимальный предел повышения доли платежей населения различается по городам и регионам и зависит от уровня и структуры доходов населения, уровня тарифов в жилищно-коммунальном хозяйстве, которые в свою очередь зависят от ряда объективных факторов (климатических условий, удаленности от мест добычи топлива, технологического цикла в производстве продукции коммунального назначения и др.). Существуют города, которые уже сейчас могут безболезненно перейти на 100%-е покрытие затрат за счет населения. Другие же - особенно малые города - не смогут реализовать заданные Концепцией параметры перехода без ущерба для местных бюджетов и поэтому вряд ли пойдут на это. Но с точки зрения федерального стандарта, который, как правило, почти без изменений воспроизводится на местном уровне в виде регионального стандарта и также не учитывает долю семей, получающих субсидии, оба эти города будут оцениваться одинаково.
Таким образом, внимание акцентируется по меньшей мере на двух основных вопросах, поставленных перед Советом по местному самоуправлению в Российской Федерации:
Данная позиция основывается на мнении многих руководителей муниципальных образований - членов Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации.
Серьезное беспокойство у глав местного самоуправления вызывает сам механизм бюджетного финансирования жилищно-коммунальной сферы, действующий в настоящее время. В настоящее время бюджеты 19 регионов более чем на 40% формируются за счет безвозмездных перечислений из федерального бюджета, при этом более 50% от общих сумм дотаций поступает в конечном итоге на нужды жилищно-коммунального хозяйства.
Перечисления на нужды ЖКХ из федерального бюджета в настоящее время поступают в виде трансфертов и "размываясь" в региональном бюджете подчас идут на цели, весьма далекие от ЖКХ. Поступление средств из федерального бюджета, осуществляемое в форме трансфертов регионам, не дает гарантий того, что даже в случае выполнения субъектом РФ всех необходимых стандартов эти средства поступят в полном объеме и будут использованы по назначению. Очевидно, что в этом случае существенно снижаются возможности контроля получателя за правильностью и обоснованностью формирования Министерством финансов РФ бюджетной дотации на содержание ЖКХ.
С другой стороны, нецелевой характер трансфертов и отсутствие механизма ответственности получателя (субъекта РФ) за использование средств по назначению не позволяют федеральным структурам проконтролировать весь путь их продвижения, а органам местного самоуправления учитывать поступление этих денег при планировании процесса реформы ЖКХ в своих муниципальных образованиях.
Учитывая общегосударственный масштаб и политическое значение реформы жилищно-коммунального хозяйства, механизм поддержки этой сферы из федерального бюджета должен носить целевой характер, быть абсолютно "прозрачным" и предусматривать ответственность получателей за использование средств по прямому назначению. Эта задача может быть решена путем отказа от использования трансфертов и замены их целевыми субвенциями, направляемыми субъектам РФ на нужды ЖКХ через систему территориальных органов Федерального казначейства.
Поскольку бюджетные средства в течение ближайших лет будут оставаться одним из основных финансовых ресурсов обеспечения реформы ЖКХ, их максимально эффективное использование является важной государственной задачей.
Опыт преобразований жилищно-коммунального хозяйства показывает, насколько велики финансовые резервы в этом секторе экономики. Последовательное осуществление на местах организационно-технических и экономических мероприятий, направленных на совершенствование структуры управления хозяйством, демонополизацию и создание конкурентной среды, снижение издержек на производство коммунальной продукции и услуг, приводит к ощутимым результатам по оздоровлению муниципальных бюджетов и повышению качества жилищно-коммунального обслуживания населения. Положительный опыт на этом направлении имеют города Новгород, Новочеркасск, Череповец, Петрозаводск, Нижний Новгород и др.
В то же время, как показала практика, достигнутые муниципальными образованиями положительные результаты по эффективному использованию финансовых ресурсов в жилищно-коммунальной сфере не всегда адекватно оцениваются субъектами РФ. Как правило, на новый отчетный период доходная база муниципальных образований, формируемая за счет отчислений от регулируемых налогов, корректируется в сторону уменьшения на величину экономии, достигнутой в результате проводимой властями муниципальных образований реформы ЖКХ. По существу, такие города оказываются наказанными за активное проведение преобразований в этом секторе экономики, что, по мнению аналитиков, совершенно недопустимо.
Нерешенной остается проблема компенсации муниципальным образованиям дополнительных расходов на содержание жилищно-коммунальной сферы в связи с существованием льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, установленных федеральными законами для отдельных категорий граждан. Правительству РФ необходимо разработать механизм компенсации расходов местных бюджетов по оплате этих льгот, обеспечивающий гарантированное поступление средств на эти цели из федерального бюджета.
Укреплению доходной базы местных бюджетов способствовало бы более оптимальное распределение налоговых поступлений между уровнями власти, а также создание возможностей для получения дополнительных доходов от находящихся на территории муниципальных образований объектов недвижимого имущества. Правительству РФ следует рассмотреть вопрос об отнесении к местным налогам налогов на имущество физических и юридических лиц, налога на землю, налога на недвижимое имущество и подготовить соответствующие поправки в проекты Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ. Значительное увеличение налоговых поступлений в местные бюджеты может дать налогообложение объектов недвижимости, числящихся незавершенными. Поскольку в соответствии с действующими правилами регистрация недостроенных объектов для целей налогообложения не производится, необходимо принятие нормативного правового акта федерального уровня, регламентирующего порядок кадастрового учета, регистрации и налогообложения незавершенных объектов недвижимости.
Возможность и целесообразность повышения доли платежей населения в общей массе затрат на ЖКХ определяется уровнем доходов основной массы населения (табл. 2.10).
| 2001 г. | 2002 г. | 2003 г. | III квартал 2004 г. | |
|---|---|---|---|---|
| Доход, использованный на потребление, в среднем на душу, рублей | 86 525 | 81 485 | 95 191 | 25 746 |
| денежный доход | 67 544 | 66 621 | 77 278 | 22 230 |
| стоимость потребления продукции, произведенной в личном хозяйстве | 18 981 | 14 864 | 17 913 | 3516 |
| Денежные расходы в среднем на душу, рублей | 67 544 | 66 621 | 77 278 | 22 230 |
| потребительские расходы: | 63 423 | 62 256 | 72 555 | 20 899 |
| продовольственные товары | 30 972 | 30 007 | 33 972 | 8368 |
| продукты питания и безалкогольные напитки | 26 318 | 29 401 | 25 935 | 7263 |
| питание вне дома | 1 015 | 1 237 | 979 | 397 |
| алкогольные напитки | 1 895 | 1 654 | 1 491 | 281 |
| табачные изделия | 1 650 | 1 635 | 1 556 | 407 |
| непродовольственные товары | 17 550 | 16 439 | 20 463 | 6 160 |
| платные услуги | 14 901 | 15 810 | 18 120 | 6 371 |
| материальная помощь родственникам, знакомым, алименты | 2 487 | 2 725 | 3 118 | 703 |
| налоги, платежи и другие выплаты | 304 | 218 | 276 | 108 |
| погашение кредита и долга | 1330 | 1422 | 1329 | 520 |
| Доля населения, имеющего доходы (использованные на потребление) ниже величины прожиточного минимума, % | 10,0 | 14,3 | 11,9 | 9,2 |
| в городской местности | 4,8 | 4,3 | 3,8 | 3,9 |
| в сельской местности | 13,3 | 20,7 | 17,0 | 12,4 |
| Доля населения, имеющего доходы (использованные на потребление) ниже стоимости продовольственной корзины, % | 2,8 | 4,1 | 3,3 | 2,5 |
| в городской местности | 2,3 | 0,7 | 1,3 | 1,5 |
| в сельской местности | 3,2 | 6,3 | 4,6 | 3,1 |
Анализ динамики доходов граждан России и структуры семейных бюджетов за последние годы, проведенный специалистами Министерства экономики и развития РФ, а также сделанный ими прогноз изменения этих показателей на ближайшие годы показывает, что реальные возможности для увеличения доли платежей населения за жилье и коммунальные услуги не соответствуют ожиданиям разработчиков программы реформы ЖКХ и запланированному в Концепции графику повышения соответствующего федерального стандарта.
Этот вывод сделан специалистами Минэкономики на основе анализа данных официальной статистики и учитывает средние по России показатели, которые, как известно, не совсем точно отражают реальную ситуацию, поскольку учитывают лишь официально зарегистрированные доходы граждан. Вместе с тем имеются основания полагать, что реальные доходы населения на самом деле выше официальных (по некоторым оценкам - примерно на треть). Поэтому основанием для принятия решения о назначении субсидий должна являться не справка с места работы, а декларация о совокупном доходе семьи. Это единственный способ реализации главной идеи субсидирования граждан - адресности социальной поддержки.
Существуют, однако, две проблемы, связанные, во-первых, с трудностью прогнозирования объема необходимых средств, выплачиваемых из конкретного бюджета, и, во-вторых, с необходимостью проверки достоверности содержащихся в декларации сведений.
Первая проблема со временем потеряет свою актуальность, так как появится практический опыт. Но на первом этапе в региональных бюджетах целесообразно заранее предусмотреть резервные фонды для направления их в те муниципальные образования, которые окажутся в наиболее тяжелой ситуации.
Вторая проблема, в принципе, может быть решена путем привлечения к программе субсидирования органов налоговой инспекции. Но поскольку это потребует укрепления территориальных отделений налоговых служб и решения на федеральном уровне вопроса об участии налогового ведомства в реализации реформы ЖКХ, возможность использования подобной схемы в ближайшее время маловероятно. Значительно проще осуществлять проверку достоверности декларируемых сведений силами муниципальных служб, предусмотрев в бланке заявления на предоставление субсидии положение о согласии заявителя на осуществление такой проверки.
Правильная оценка платежеспособности граждан важна не только для реализации программы субсидирования, но и для предотвращения обвального роста неплатежей. Увеличение уровня неплатежей представляет серьезную опасность для реализации реформы, поскольку в условиях постепенного сокращения бюджетного финансирования может свести "на нет" все усилия по совершенствованию механизма управления и развитию конкуренции в сфере предоставления жилищных услуг. Как показывает опыт, до тех пор, пока сохраняется гарантированное бюджетное финансирование, частные фирмы с удовольствием берут подряды на обслуживание жилого фонда. С ростом неплатежей и при отсутствии компенсации убытков за счет местного бюджета этот рынок потеряет для частных структур всякую привлекательность. Кроме того, в условиях недиверсифицированности потребления неплатежи снижают объем и качество продукции и услуг, потребляемых дисциплинированными плательщиками, либо приводят к увеличению тарифов.
Значительным источником экономии финансовых ресурсов является снижение издержек на содержание жилищно-коммунальной сферы. Концепция реформы ЖКХ определяет эту задачу как одну из основных. По мнению аналитиков, она является ключевой. Эффективная работа по снижению издержек может одновременно ослабить нагрузку на бюджеты всех уровней и смягчить неизбежное увеличение доли семейных бюджетов, идущих на оплату жилья и коммунальных услуг.
Экспертные оценки, а также результаты проведенных в некоторых городах проверок механизма ценообразования на предприятиях-монополистах свидетельствуют о наличии существенных резервов для снижения затрат при производстве жилищно-коммунальных услуг. По существующим оценкам снижение затрат на 15-20% может быть достигнуто (и достаточно быстро) только лишь за счет проведения чисто технических мероприятий: проверок условий заключения договоров, правильности порядка расчета себестоимости за счет перехода на конкурсное размещение заказов и т. д. Дальнейшее снижение бюджетных затрат на содержание ЖКХ может быть достигнуто за счет модернизации инженерной инфраструктуры, и лишь в самую последнюю очередь за счет повышения доли платежей населения при условии роста благосостояния и платежеспособности граждан.
На первом этапе программа реформ ЖКХ концентрировала основное внимание на рационализации предоставления жилищно-коммунальных услуг, имея в виду в основном сферу обслуживания жилья. Между тем наибольшую долю расходов в ЖКХ составляют затраты на производство и транспортировку продукции коммунального назначения, в первую очередь тепла и горячей воды. На нужды теплоснабжения расходуется от 15 до 30% средств городских и районных бюджетов, во многих городах затраты на эти цели превышают расходы на здравоохранение и образование.
В расчете на 1 кв. м жилой площади в среднем по России потребление энергии в 2-3 раза превышает западноевропейский уровень. Несмотря на наличие в России более сурового климата, потребление тепловой энергии происходит у нас крайне нерационально. Причинами этого являются низкая эффективность процесса производства тепловой энергии, техническое несовершенство российских систем теплоснабжения, большое количество потерь теплоносителя, экономические условия и другие причины.
Решение задачи энерго- и ресурсосбережения способно значительно сократить издержки на содержание жилищно-коммунальной сферы и тем самым привлечь в местные бюджеты дополнительные финансовые ресурсы. Это, в свою очередь, позволит решить задачу повышения надежности электро- и теплоснабжения, что в российских условиях является необходимым фактором обеспечения социальной и политической безопасности.
По оценкам специалистов, срок окупаемости ресурсосберегающих проектов муниципального уровня составляет 3-5 лет. Однако большинство муниципальных образований не располагают необходимыми собственными средствами для реализации этих программ. Отсутствие у предприятий коммунальной энергетики средств на модернизацию ключевых элементов инфраструктуры при высокой степени изношенности основных фондов не позволяет обеспечить требуемые параметры и надежность качества теплоснабжения.
С целью создания благоприятных условий для финансирования внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий специалисты считают целесообразным решение на федеральном уровне следующих вопросов:
Увеличение расходов на содержание ЖКХ в последние годы в значительной степени было связано с недостаточным государственным контролем за тарифообразованием, приведшем к резкому и зачастую необоснованному росту цен и тарифов на энергоснабжение жилищно-коммунального хозяйства при снижении надежности и качества предоставляемых услуг.
Анализ имеющихся данных показал, что стоимость одной и той же жилищно-коммунальной услуги в муниципальных образованиях одного субъекта РФ может отличаться в десять и более раз.
Тарифная политика естественных монополий, производящих продукцию жилищно-коммунального назначения, лишь усилила кризис неплатежей в этой сфере, сформировав безнадежные долги предприятий и учреждений бюджетной сферы, а также городских бюджетов по оплате электроэнергии и тепла. Формированию безнадежных долгов городских бюджетов способствует распространенная в последнее время практика бюджетного планирования дотаций муниципальным образованиям, при которой на уровне субъекта РФ директивным образом на 30-50% занижаются потребности города в дотациях на нужды теплоснабжения.
В соответствии с федеральным законодательством (Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на тепловую и электрическую энергию в Российской Федерации") регулирование тарифов на тепловую и электрическую энергию, отпускаемую коммунальными предприятиями, находящимися в муниципальной собственности, производится органами местного самоуправления. Регулирование тарифов на тепловую и электрическую энергию, отпускаемую энергоснабжающими организациями коммунальным предприятиям, производится региональными энергетическими комиссиями (РЭК), которые в соответствии с законом полностью независимы в своих решениях. Федеральная энергетическая комиссия России (ФЭК) в пределах своих полномочий вправе лишь утверждать методические указания для РЭК о порядке расчета тарифов на электрическую и тепловую энергию на потребительском рынке и рекомендации по установлению тарифов.
Преобразования в области совершенствования тарифной политики в большинстве случаев не могут эффективно осуществляться на муниципальном уровне, поскольку установление тарифов на тепло, поступающее от включенных в единую энергосистему теплоэлектроцентралей, является прерогативой региональных энергетических комиссий, а регулирование розничных цен на газ, отпускаемый населению, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239, осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ. Муниципальные власти не имеют возможности осуществлять контроль за ростом этих компонентов коммунальных затрат, поскольку отсутствуют механизмы регулирования деятельности естественных монополий локального уровня, но самое главное - правовая основа для осуществления такого контроля.
Проблема сводится к следующим моментам:
В качестве первоочередных мер Правительству РФ необходимо принять решение об обязательном проведении экспертизы тарифов предприятий-монополистов, производящих продукцию и услуги жилищно-коммунального назначения.
Для проверки обоснованности затрат, входящих в структуру тарифов на продукцию и услуги жилищно-коммунального назначения, в субъектах РФ целесообразно сформировать специальные комиссии, включив в их состав представителей органов местного самоуправления, территориальных отделений Государственного антимонопольного комитета РФ, работников органов государственной жилищной инспекции.
Органам исполнительной власти субъектов РФ необходимо согласовать процедуру установления региональными энергетическими комиссиями тарифов на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую коммунальным предприятиям, а также отпускных цен на газ для населения, с планами реализации региональных и муниципальных программ реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Принимая во внимание, что энергетическая составляющая доминирует во всех тарифах на коммунальные услуги, формируемые в муниципальных образованиях, органам исполнительной власти субъектов РФ следует пересмотреть состав региональных энергетических комиссий, включив в их состав представителей органов местного самоуправления. Подобная практика имеет место в Республике Карелия, Мурманской, Сахалинской, Челябинской областях и других субъектах Федерации.
В среднесрочной перспективе для решения вопроса совершенствования тарифной политики потребуется, во-первых, принять поправки к Федеральному закону "О естественных монополиях", в том числе определяющие понятие и характеристики локальной монополии, и, во-вторых, на уровне субъектов РФ разработать и принять законодательные акты, позволяющие органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления эффективно контролировать вопросы ценообразования на предприятиях, относящихся к естественным локальным монополиям. В некоторых регионах уже приняты законодательные акты подобного рода, и эти задачи начинают постепенно решаться. Но в целом проблема остается достаточно острой для большинства муниципальных образований.
Что касается вопроса совершенствования управления жилым фондом, а также задачи демонополизации и развития конкурентной среды, то опыт первого этапа реформы показывает, что заметного снижения затрат по этому направлению не наблюдается. Независимыми экспертами выявлена тенденция, при которой экономия бюджетных затрат, полученная при переходе на конкурсную основу обслуживания жилья, практически повсеместно уравновешивается (а кое-где и перекрывается) повышением затрат на управление жилищным фондом. Так, например, на практике создание служб заказчика зачастую рассматривается городскими чиновниками вовсе не как инструмент повышения эффективности работы ЖКХ, а как возможность получить дополнительные ставки. Да и сама идея Концепции, отводящая роль заказчика не потребителю, а муниципальной структуре, приводит к осуществлению контроля за деятельностью подрядчика не "естественным образом" (т. е. потребителем), а путем организации контроля "сверху". Нормальный контроль по этой схеме требует значительного количества людей, что приводит к увеличению затрат на управление жилым фондом. При этом эффективность дорогостоящего контроля "сверху" будет все равно ниже, чем осуществление "бесплатного" контроля со стороны самого потребителя.
Достаточно эффективно решить задачу рационализации затрат и контроля за количеством и качеством потребляемой продукции и услуг могли бы сами жители, объединяясь в товарищества собственников жилья и принимая на баланс жилые здания.
Серьезной причиной, сдерживающей развитие этой формы самоорганизации жителей, является отсутствие у граждан опыта самоуправления, психологическая неготовность и боязнь взять на себя ответственность, а также опасение возможного увеличения коммунальных платежей для членов ТСЖ.
С правовой точки зрения никаких серьезных препятствий для развития ТСЖ нет. Принятый 15 июня 1996 г. Федеральный закон "О товариществах собственников жилья" определяет порядок регистрации товариществ, гарантирует им право на бюджетные дотации, а малообеспеченным членам ТСЖ еще и право на жилищные субсидии. Но на практике процедура регистрации ТСЖ, определяемая подзаконными правовыми актами местного значения, часто оказывается весьма сложной и длительной. Бюджетные дотации не всегда и не в полном объеме доходят до товариществ. Возникают проблемы с передачей на баланс ТСЖ жилых зданий и нежилых помещений, а также с гарантированным законом бесплатным порядком оформления земельных участков, входящих в состав кондоминиумов.
Так, например, по оценке экспертов, занимающихся созданием товариществ собственников жилья, чтобы зарегистрировать ТСЖ в г. Москве, требуется согласовать вопрос в 22 городских комитетах и ведомствах, заполнить около 150 различных форм и документов. В результате вместо определенного законом месячного срока (со дня подачи документов на регистрацию) реальный срок всей процедуры составляет 7-9 месяцев. Обязательным условием при этом является наличие поэтажного плана здания, услуга по составлению которого в БТИ обходится в 10 тысяч (деноминированных) рублей.
Многочисленные проблемы возникают и после регистрации товариществ. На практике получается, что органы санэпидемконтроля, пожарного надзора и другие инспекционные службы, как правило, оставаясь равнодушными к нарушениям в домах муниципального фонда, сразу же начинают проявлять принципиальность в отношении вновь созданных ТСЖ. В результате оснащение бывшего муниципального дома в соответствии с предъявляемыми требованиями обходится членам товариществ в значительную сумму.
Для ограничения возможного произвола и дискриминации со стороны местных властей по отношению к ТСЖ Правительству РФ необходимо утвердить Типовой устав товарищества собственников жилья.
Неучет некоторых объективных факторов может привести к пробуксовке реформы, к превращению ее в "бег на месте". Не менее важно при этом учитывать субъективные факторы, интересы всех участников процесса преобразований, а также реальные, а не идеальные условия, в которых приходится действовать руководителям различного ранга - от министров до глав местного самоуправления.
В числе возможных причин "несрабатывания" заложенной в стратегию реформ и как бы объективно существующей мотивации местных властей к рациональному использованию бюджетных средств на нужды ЖКХ эксперты называют следующие:
Экономические предпосылки совершенствования жилищно-коммунального комплекса непосредственно связаны с развитием экономики страны: с федеральным бюджетом, структурой доходов (рис 2.1) и расходов (рис 2.2), денежных доходов и расходов населения (табл. 2.3-2.4).
| Доходы, млн руб. | Расходы, млн руб. | ВВП, млрд руб. | Инфляция, % (декабрь 2005 г. к декабрю 2004 г.) |
|---|---|---|---|
| 3 326 041,1 | 3 047 929,3 | 18 720 | 7,5-8,5 |
(рис 2.1) Структура доходов федерального бюджета на 2005 г.
(рис 2.2) Структура расходов бюджета в 2005 г.
Последнее десятилетие ХХ в. и начало ХХI в. характеризуются в целом по стране негативными тенденциями в сфере жилищного строительства. На протяжении 1990-х гг. новое строительство было низким по сравнению с предыдущими периодами, в течение десяти лет не проводилось ремонтных работ, и имеет место износ многих существующих квартир. Так, по данным АИЖК, объемы ввода в строй жилья с 61,7 млн кв. м в 1990 г. до 33,8 млн кв. м в 2002 г., т. е. падение объемов жилищного строительства составило 45% (рис 2.3). Если в 2001-2003 гг. стала проявляться тенденция к постепенному росту объемов жилищного строительства, то интенсивное выбытие жилищного фонда продолжается, что отражается на средней обеспеченности населения жильем. По данным Главного контрольного управления (ГКУ) Президента РФ, в 2002 г. выбытие фонда жилья достигло 50% вновь введенного в строй жилья.
Основная, ставшая традиционной, причина сложившейся ситуации - недостаток финансирования. Государство принимает слабое участие в процессе массового жилищного строительства, а ввод жилья за свой счет, несмотря на рост, сдерживается низким уровнем доходов населения.
Рост объемов строительства новых жилых зданий ограничен из-за нефункционирующих земельных рынков, непрозрачных систем выдачи разрешений на строительство и монопольных местных рынков строительства.
(рис 2.3) Динамика ввода жилых домов за 1990-2002 гг.
Объем жилой площади, приходящейся на одного жителя в России, по данным Госкомстата, составил в 2002 г. около 19,8 кв. м (рис 2.4). По сравнению с 1998 г. этот показатель вырос всего на 5%, причем весь жилищный фонд России за этот период увеличился лишь на 4%. По обеспеченности жильем Россия существенно уступает почти всем странам Европы. В России в среднем приходится 0,7 комнаты на человека, в то время как в странах Вышеградской группы (Венгрия, Словакия, Чехия) - 1,3-1,5 комнаты.
(рис 2.4) Динамика показателя обеспеченности населения жильем
Показатель обеспеченности жильем растет в значительной мере за счет уменьшения численности населения (по сравнению с 1998 г. численность населения сократилась на 1,85%). Другим подтверждением данного вывода может служить тот факт, что на фоне роста показателя обеспеченности населения жильем в 2001 г. сократились число и площадь проданных физическим лицам жилых помещений.
Износ жилищного фонда в последние годы составляет 70-75%. В России 40 млн чел. проживают в неблагоустроенных домах, а 4,16 млн чел. - в ветхом и аварийном жилье. При этом ввод нового жилья не перекрывает старение жилищного фонда. Если в 1995 г. ветхий и аварийный фонд составлял 37,7 млн кв. м, то в 2002 г. он насчитывал 87,8 млн кв. м. При этом 20% всего жилищного фонда нуждается в переоборудовании или реконструкции, а в малых городах 50% домов не имеют инженерного обеспечения (рис 2.5). В улучшении жилищных условий в той или иной мере нуждаются более 80% населения страны.
(рис 2.5) Общая жилая площадь вводимых в действие жилых домов (1), объемы ветхого и аварийного жилищного фонда (2) России
Сложившаяся ситуация на рынке жилья свидетельствует прежде всего о существовании значительного потенциального спроса.
Границы ЖКХ очень неопределенны, - даже если сузить определение ЖКХ до поддержания комфорта в жилых помещениях, остается непонятным, чем этот комфорт с содержательной точки зрения его обеспечения в нежилых помещениях отличается от комфорта в жилых помещениях (рис 2.6).
(рис 2.6) Система технической эксплуатации жилищного фонда
По сути, это не одна отрасль, а множество никак не связанных отраслей, многие из которых имеют жилые помещения или вообще помещения как таковые лишь в качестве одного из своих потребителей (строительство и ремонт помещений, электро- и теплоэнергетика, водоподготовка и водопроводное хозяйство, сбор, вывоз и утилизация отходов), - а все отличия связаны лишь со способами контрактации (сторонами контракта и ограничениями на свободу договора) и финансирования таких контрактов на поддержание жилища, искаженными "социальной значимостью" вопросов жилища по сравнению с вопросами обслуживания производственных помещений.
Поэтому под реформой ЖКХ обычно подразумевают реформу собственности на жилище, влияющую в свою очередь на контрактацию (институциональные аспекты допустимых сторон контракта и его свободы) и обеспечение полноты финансирования свободных контрактов:
Кризисное состояние коммунального хозяйства характеризуется:
В начале периода экономических реформ большая часть государственной собственности в жилищной сфере (жилищный фонд и объекты коммунальной инфраструктуры) была передана в муниципальную собственность. Муниципализация жилищно-коммунальной сферы произошла в тот период, когда эта сфера во все большей степени становилась дотационной, поскольку тарифы на жилищно-коммунальные услуги не были затронуты в процессе либерализации цен. Предполагалось, что в течение достаточно короткого периода будет завершен переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунальной сферы, вследствие чего не создавались механизмы, гарантирующие достаточность ресурсов муниципальных бюджетов по выполнению своих обязательств по дотированию предприятий жилищно-коммунального хозяйства в части, не покрываемой платежами потребителей. Однако социально-экономическая ситуация не позволила завершить переход к покрытию стоимости жилищно-коммунальных услуг за счет средств потребителей, включая население.
Потребности региональных и муниципальных бюджетов частично учитывались в рамках межбюджетных отношений (выравнивание бюджетной обеспеченности через механизм трансфертов из фонда финансовой поддержки регионов), однако в условиях острого бюджетного кризиса это не могло существенным образом повлиять на достаточность и устойчивость бюджетного финансирования. Если в немногочисленных регионах-донорах сохраняется относительно благополучное положение с финансированием отрасли, то в регионах - получателях финансовой помощи объем бюджетных дотаций снизился в ряде случаев до одной трети от расчетной потребности в бюджетных дотациях.
Попытки выхода на бездефицитные бюджеты на местном уровне привели к снижению финансирования жилищно-коммунального хозяйства, непризнанию и нефинансированию необходимых затрат. В результате произошло резкое увеличение уровня износа основных фондов.
Выступив на начальном этапе экономических реформ в роли амортизатора социальных последствий, жилищно-коммунальная сфера Российской Федерации к настоящему времени сама превращается в источник угроз для социального и экономического развития страны.
Износ коммунальной инфраструктуры составляет более 60%, около четверти основных фондов полностью отслужили свой срок. Количество аварий выросло за 10 лет примерно в пять раз и составило в 2000 г. 70 аварий на 100 км сетей водоснабжения и 200 аварий на 100 км сетей теплоснабжения. Ветхий и аварийный жилищный фонд составляет 49,6 млн к. м общей площади, или 1,8%) (в городских поселениях 38,9 млн кв. м, или 1,9%); в нем проживают 2,3 млн человек (в городских поселениях 1,8 млн человек) (рис 2.7). Удельный вес ветхого и аварийного жилья составляет около 2% от всего жилищного фонда, в нем проживают более 2 млн человек.
(рис 2.7) Динамика роста объемов ветхого и аварийного жилищного фонда в Российской Федерации (млн кв. м)
Физическое выбытие фонда, по данным статистики, составляет от 15 до 20% от объемов нового жилищного строительства (рис 2.8).
(рис 2.8) Выбытие жилищного фонда в РФ (млн кв. м)
При ежегодной нормативной потребности в капитальном ремонте жилищного фонда - 4-5%, фактически ремонтируется 0,3% (рис 2.9).
(рис 2.9) Капитальный ремонт жилищного фонда в РФ (млн кв. м)
Потери тепла при эксплуатации существующих тепловых сетей значительно превышают нормативы. Потери, связанные с утечками из-за внутренней и внешней коррозии труб, составляют также 10-15%, а срок службы теплотрасс по этой причине в настоящее время в 4-6 раз ниже нормативного. Суммарные потери в тепловых сетях достигают 30% от произведенной тепловой энергии, что эквивалентно 65-80 млн т условного топлива в год.
Перерасход топлива в котельных малой мощности из-за плохой водоподготовки и неотлаженного процесса горения составляет 12,5% - и выше. КПД таких котельных колеблется в пределах 20-40%.
Планово-предупредительный ремонт сетей и оборудования систем водоснабжения, коммунальной энергетики полностью уступил место аварийно-восстановительным работам, единичные затраты на проведение которых в 2,5-3 раза выше, чем затраты на плановый ремонт таких же объектов. Это еще более усугубляет нехватку ресурсов, ведет к лавинообразному накапливанию недоремонта и падению надежности. Одним из следствий такого положения стало обострение проблемы обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества и в достаточном количестве. Без ее кардинального решения невозможно сохранение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, решение многих социальных проблем, связанных с повышением уровня жизни людей.
Из-за повышенного загрязнения водоисточников традиционно применяемые технологии обработки воды стали в большинстве случаев недостаточно эффективными и не всегда обеспечивают подачу населению питьевой воды, соответствующей по качеству санитарным нормам. Более 40% подаваемой в сеть воды не соответствует требованиям СанПиН.
Срочной модернизации требуют около 30% мощностей водопровода - 27,0 млн куб. м и 16% водопроводных сетей - 73,6 тыс. км.
Мощность очистных сооружений канализации составляет 56,1 млн куб. м в сутки. Протяженность канализационных сетей населенных пунктов достигла 1 15,9 тыс. км, из которых 19 тыс. км (17%) нуждаются в срочной замене.
Из эксплуатирующихся канализационных очистных сооружений 60% перегружены, 38% сооружений эксплуатируются 25-30 и более лет и требуют срочной реконструкции. Дефицит мощностей канализационных сооружений в настоящее время достигает около 9 млн куб. м в сутки.
Утечка и неучтенный расход воды в системах водоснабжения составляют в среднем по России 15% (3339,2 млн куб. м воды) от всей подачи воды в год, а в ряде городов утечки достигают 30%.
В 2000 г. из общего количества аварий на водопроводно-канализационных сетях 53% произошли по причинам их ветхости, поэтому дальнейшее увеличение износа сетей и сооружений приведет к резкому возрастанию аварий, ущерб от которых может значительно превысить затраты на их предотвращение.
Более 50 млн кв. м жилья находятся в ветхом жилищном фонде, что составляет около 2% жилья в стране, в этом фонде проживает около 2 млн человек. Количество ветхого жилищного фонда за последние 10 лет возросло почти в два раза. В структуре расходов на жилищно-коммунальное хозяйство удельный вес капитального ремонта составляет 0,4% при нормативной потребности - 4-5%. В результате ежегодные объемы капитального ремонта снизились с 20-25 млн кв. м. в начале 90-х гг. до менее 5 млн кв. м в конце десятилетия.
В этих условиях жилищно-коммунальное предприятие не имеет серьезных экономических стимулов оптимизации структуры тарифов, снижения нерациональных затрат материально-технических ресурсов. В итоге затраты, например, электроэнергии на производство и реализацию 1 куб. м воды на 30% выше среднеевропейского уровня. Численность персонала в расчете на 1000 обслуживаемых жителей в 1,5-2 раза выше, чем в аналогичных европейских предприятиях. Удельное потребление воды на одного жителя в 1,5-2 раза выше, чем в западноевропейских странах.
Данные аудиторских проверок показывают, с одной стороны, занижение тарифов от экономически обоснованного уровня (чаще всего при невыполнении необходимого регламента работ), а с другой стороны, - наличие неиспользованных резервов (15-20%) даже при самых низких тарифах.
Закладываемые в тарифах, пусть и не на достаточном уровне, амортизационные отчисления и отчисления на капитальный ремонт по факту расходуются на покрытие текущих потребностей предприятий. Это ведет к "проеданию" ограниченных финансовых ресурсов.
Анализ большинства инвестиционных проектов по развитию систем коммунального обслуживания при этом показывает, что большинство из них направлено на экстенсивное наращивание мощностей и в значительно меньшей степени предполагает меры по сокращению затрат, потерь и утечек.
В жилищной сфере не удалось в полной мере воспользоваться преимуществами развития конкурентных рынков управления и эксплуатации жилья, поскольку в условиях нестабильного и недостаточного финансирования оказалось невозможным добиться полноценных договорных отношений. Неспособность органов местного самоуправления выполнять свои договорные обязательства привела к повсеместному рецидиву административного принуждения подрядчиков.
Невыполнение бюджетом своих обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обусловливают непривлекательность отрасли для частных инвестиций. Между тем большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально являются коммерчески привлекательными, имеют относительно короткие сроки окупаемости.
Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли в долгосрочной перспективе.
Все это свидетельствует о наличии системного кризиса в отрасли и межотраслевом характере возникших проблем, для преодоления которых требуется взаимосвязанная по направлениям и уровням программа действий.
Необходимость ускоренного перехода к устойчивой модели функционирования жилищно-коммунального комплекса определяет целесообразность использования программно-целевого метода для решения перечисленных выше проблем, поскольку эти проблемы:
Основная цель Программы "Реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" в составе Федеральной целевой программы "Жилище" - повышение устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, улучшение качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат, адресная социальная защита населения в оплате жилищно-коммунальных услуг.
Основными задачами Программы являются:
Проблема ликвидации ветхого и аварийного жилищного фонда будет решаться в рамках подпрограммы "Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда" Федеральной целевой программы "Жилище".
В настоящее время в коммунальном хозяйстве России более 30 видов деятельности, объединенных в несколько подотраслей:
Объем инвестиций в коммунальное хозяйство относительно затрат на жилищное строительство составляет 22-24%, тогда как в 1980-х гг. рациональное соотношение для городов России составляло 33-35%.
В результате более 25% жилищного фонда, в котором проживает около 20 млн человек, - полностью или частично неблагоустроенно.
Почти 19% городов и 40% поселков городского типа до сих пор не имеют всего комплекса коммунальных услуг (вплоть до полного отсутствия).
Сложившиеся подходы к инвестированию, сохранение традиционной оценки уровня развития ЖКХ по валовым показателям объема реализации услуг привели к росту нерационального расхода ресурсов, снижению надежности, устойчивости и экологической безопасности обслуживания.
В настоящее время в ЖКХ России произошли значительные испытания, связанные с реформированием отрасли, переводом ее на рыночные отношения.
Произошел раздел собственности по уровням владения (а следовательно, ответственности), в результате которого жилье и объекты коммунального назначения в основном вошли в муниципальную собственность и собственность субъектов РФ.
Это повлекло за собой кардинальные изменения как в управлении отраслью, так и в механизме финансирования ее предприятий.
В настоящее время концепция решения жилищной проблемы, развития и функционирования всей территориальной инфраструктуры базируются на нормах Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики", в развитие которого в 1993 г. было принято постановление Правительства РФ № 935, основными элементами хозяйствования механизма которого являются:
Тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг утверждаются местными администрациями исходя из нормативных затрат, дифференцированных с учетом объективных природных, градостроительных и демографических условий конкретного населенного пункта.
Анализ перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг практически во всех регионах России свидетельствует, что взвешенный подход администраций территорий к принятию решений по этому вопросу позволил избежать социальной напряженности.
Тем не менее в целом финансовое состояние предприятий ЖКХ пока остается неудовлетворительным. Это связано с общим состоянием финансовой системы страны, нарастанием просроченной задолженности потребителей и бюджетов из-за низкой платежеспособности населения и предприятий.
Возросла также потребность в бюджетных дотациях на покрытие убытков предприятий, обусловленная увеличением затрат на обслуживание жилого фонда и объектов коммунального назначения, переданных в муниципальную собственность ведомственными предприятиями и организациями (основные фонды ЖКХ увеличились на 30%).
Поправить положение в немалой степени может создание условий для преодоления негативных процессов в области финансирования отрасли:
Проблема может быть решена, если при определении прожиточного минимума учитывать средства на оплату жилищно-коммунальных услуг, исходя из норм, которые должны быть не ниже государственных минимальных стандартов.
В 1997 г. (28 апреля) Президент РФ подписал Указ "О реформе жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации", в котором была одобрена правительственная Концепция реформы. Цель проведения реформы заключается в освобождении государства от не свойственной ему функции содержания жилья и коммунального хозяйства и перевода его в безубыточный режим рыночного функционирования с увеличением доли оплаты населением жилья и коммунальных услуг поэтапно до 100%.
На конец 1999 г. уровень платежей населения составил 54,9%, соответственно необходимая компенсация затрат организациям ЖКХ - производителям жилищно-коммунальных услуг бюджетами различного уровня должна составить 45,1%, что составляет около 10% консолидированного бюджета РФ и половину от необходимого.
Таким образом, очевидна недофинансированность отрасли, в результате чего растет количество отказов и аварий, физический и моральный износ и разрушение основных фондов, снижается уровень предоставления населению жилищно-коммунальных услуг.
Увеличение размеров финансирования отрасли возможно лишь за счет увеличения фактического уровня платежей со стороны населения или бюджета. Уровень платежей населения регулируется федеральным нормативом и ограничен 19% от совокупного семейного дохода, увеличение этого норматива невозможно ввиду низкой платежеспособности населения. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что в большинстве регионов страны прожиточный минимум либо равен среднедушевому доходу, либо выше его.
Увеличение финансирования отрасли извне для большинства дефицитных регионов с бюджетами различного уровня представляется крайне затруднительным делом, так как на сегодняшний день расходы на содержание ЖКХ в бюджетах регионов и городов, как правило, превышают расходы по другим отраслям социальной сферы. Увеличение расходов на содержание ЖКХ за счет других отраслей социальной сферы практически неосуществимо, а резкое увеличение доходной части местных бюджетов невозможно без оздоровления экономики страны в целом.
Таким образом, значительное увеличение объемов финансирования отрасли в ближайшие несколько лет представляется маловероятным.
Отставание и сбои в проведении реформ ЖКХ могут подорвать общий курс социально-экономических реформ в России и дестабилизировать социально-политическую ситуацию.
Вместе с тем существуют огромные резервы повышения эффективности деятельности ЖКХ, дающие снижение затрат не на проценты, а в разы, реализация которых позволит вывести отрасль в режим рентабельного функционирования.
Существуют разработки, подтвержденные практическими результатами, показывающие возможность повышения эффективности деятельности ЖКХ за счет внедрения в их деятельность организационно-хозяйственных механизмов и ресурсосберегающих технологий, внедрение которых не требует существенных финансовых затрат и возможно за счет бюджетных средств муниципальных образований и субъектов РФ со сроком окупаемости затрат в пределах одного года. Существуют и другие, более затратные механизмы повышения эффективности ЖКХ, осуществление которых возможно с привлечением инвестиций.
Рынок жилищно-коммунальных услуг привлекателен для потенциальных инвесторов. Объем финансовых средств, оборачивающихся на рынке ЖКХ страны, в целом сопоставим с ее бюджетом, а в муниципальных образованиях и субъектах РФ - с соответствующим бюджетом. Рынок жилищно-коммунальных услуг характеризуется постоянным спросом и стабильным уровнем платежей населения и имеет тенденцию к его повышению. Комплексный подход к выполнению работ по энергоснабжению позволяет, как показывает практика, снижать затраты на производство услуг от 15 до 40%, а услуг по эксплуатации зданий и сооружений - до 70%. В результате этого, как показывают расчеты, возможно функционирование жилищно-коммунального хозяйства в условиях реально существующего бюджетного финансирования и без увеличения уровня платежей населения с высоким (до 40%) уровнем рентабельности.
Таким образом, основным направлением реформирования отрасли должно быть не стремление изыскать финансовые средства и наполнить ими заведомо неэффективный механизм ее функционирования, а внедрение и разработка проектов, направленных на повышение ее эффективности, вывод отрасли на уровень рентабельности, создание условий для постоянного привлечения инвестиций в отрасль с целью обеспечения населения страны качественными жилищно-коммунальными услугами.
Изменить состояние дел в отрасли возможно лишь за счет повышения эффективности ее формирования и деятельности. Пути повышения эффективности определены и подтверждены практическими результатами. Возможность производства жилищно-коммунальных услуг с высоким уровнем рентабельности открывает потенциальным инвесторам огромный рынок, еще не освоенный коммерческими структурами, с оборотом, соизмеримым с бюджетом страны, с постоянным уровнем спроса и огромными возможностями дальнейшего повышения его эффективности.
Эффективность деятельности практически всех отраслей жилищно-коммунального хозяйства чрезвычайно низка. Это вызвано как техническими, так и организационно-экономическими причинами.
Большая энергоемкость отрасли вместе с расточительными техническими средствами переработки и практикой зачетной оплаты энергоресурсов, реально повышающей их стоимость, делают долю затрат на энергоресурсы неоправданно большой. При применении ресурсосберегающих технологий при производстве и доставке способно снизить ресурсопотребление на 50%, а эффективные механизмы оплаты снизить их стоимость.
Другой причиной перерасхода является отсутствие учета практически поставленных потребителю коммунальных услуг, которое может быть преодолено посредством постановки приборов учета.
Крайне низка производительность труда отрасли. Объем фактически произведенных работ и услуг значительно ниже объема платежей, фактически произведенного за них. Это обусловлено существующей практикой нормирования затрат и наличием дотационной бюджетной составляющей в оплате коммунальных услуг, фактический уровень которой значительно ниже запланированного и учтенного при определении тарифов. Это, в свою очередь, приводит к тому, что на основании нормативов штат планируется исходя из всего предполагаемого объема работ согласно существующим техническим нормам. Фактическая оплата только доли населения и небольшой части бюджетных дотаций приводит к тому, что полученных средств с трудом хватает только на выплату заработной платы, куда они и идут, а материалы и ресурсы не закупаются. Без материалов невозможно выполнение работ, и они фактически не ведутся.
Таким образом, оплата населения за коммунальные услуги и содержание жилого фонда, не связанные с фактическим проведением работ и поставкой услуг, превращаются в налог на содержание работников коммунального хозяйства. Внедрение эффективных организационно-экономических механизмов и наличие средств на их внедрение могут быстро решить эту проблему и снизить непроизводительные затраты до 70%.
Дополнительным источником роста фактической стоимости жилищно-коммунальных услуг являются вексельные и зачетные схемы их бюджетной оплаты, ведущие помимо прочего к снижению бюджетных поступлений и скармливанию цепочек посредников.
Таким образом, существуют огромные резервы повышения эффективности деятельности ЖКХ, дающие снижение затрат не на проценты, а в разы, но для их задействования необходимы финансовые средства, которых в бюджете нет и в ближайшее время не предвидится.
Решение задачи технической модернизации жилищно-коммунального комплекса невозможно без коренного оздоровления финансовой ситуации в этой сфере, создания реальной системы экономической мотивации к сокращению затрат ресурсов, повышения эффективности деятельности предприятий комплекса, привлечения части инвестиций в реконструкцию объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры.
В связи с этим программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального комплекса включает не только проведение технических мероприятий по восстановлению основных фондов и по реализации новых инженерно-технических решений, но и создание организационно-управленческих и финансовых механизмов, обеспечивающих стабильную и эффективную работу жилищно-коммунальных предприятий.
Исходя из анализа существующего положения дел в жилищно-коммунальном комплексе программные мероприятия подразделяются:
Обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса может быть осуществлено следующим образом.
Решение проблемы обеспечения финансовой стабильности предприятий жилищно-коммунального комплекса является основной предпосылкой формирования экономических взаимоотношений в этом секторе экономики и предусматривает решение двух задач:
Для получения официальных документов о завершении программы дополнительного профессионального образования (удостоверения о повышении квалификации, дипломов о профессиональной переподготовке и MBA) необходимо предоставить:
Внимание! Вы можете не заказывать доставку бумажной версии официального документы, а скачать его в электронном виде и распечатать самостоятельно. Информация о выданном документе в течение 1 месяца загружается в Федеральную информационную систему «Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении» - ФИС ФРДО.
Доступ на новый сайт осуществляется с использованием адреса электронной почты, который был указан вами при регистрации на "старом". Мы постарались перенести все ваши данные с прежнего ресурса, однако не исключена вероятность потери части информации.
При возникновении проблемы со входом, воспользуйтесь функцией сброса пароля
Если вы обнаружите несоответствия, пожалуйста, сообщите нам.