Казначейский контроль за исполнением федерального бюджета

9.1. Организация работы по контролю за исполнением федерального бюджета в органах Федерального казначейства

Начиная с 1992 г. задачи исполнения федерального бюджета, обеспечения предварительного и текущего его контроля, подготовки отчета об исполнении федерального бюджета были возложены на вновь созданные органы Федерального казначейства.

В условиях, когда через федеральный уровень перераспределяется около трети ВВП, неэффективные методы исполнения бюджета могут стать генератором дестабилизирующих экономику факторов, в то же время оперативный учет состояния бюджета позволяет в значительной мере смягчить или устранить негативные явления в экономике.

Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 "О Федеральном казначействе" в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств в Российской Федерации была образована единая централизованная система органов Федерального казначейства, включающая ГУФК Минфина России и территориальные органы по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, городам, районам и районам в городах. Этим Указом органам Федерального казначейства были предоставлены значительные права по контролю за движением и использованием средств федерального бюджета. Данный контроль позволяет гарантировать эффективное управление государственными федеральными финансами.

Дальнейшие изменения в работе органов Федерального казначейства в области контроля за исполнением федерального бюджета нашли отражение в нормативных документах, постановлениях Правительства РФ. В соответствии с п. 13 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Федеральное казначейство получило статус федеральной службы с правоприменительными функциями Министерства финансов Российской Федерации по обеспечению исполнения федерального бюджета. При этом иерархия органов Федерального казначейства представлена следующим образом: Федеральное казначейство (Казначейство России) в Москве, Управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации, отделения Управления Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации.

Полномочия, организация деятельности Федерального казначейства (Казначейства России) закреплены в Положении о Федеральном казначействе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 "О Федеральном казначействе". В соответствии с этим Положением Федеральное казначейство (казначейство России) находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации и является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Анализ нормативных документов, изменений в Бюджетном кодексе Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что в работе органов Федерального казначейства произошел определенный сдвиг с последующего контроля в сторону предварительного и текущего. Это обусловлено прежде всего изменением концепции государственного финансового контроля и переходом от фискального подхода к процессу управления финансовыми потоками. В связи с этим значительно смягчились санкции за нарушения бюджетного законодательства и сделан упор на предупредительные (профилактические) меры.

Система реализации контрольных функций основывается на линейно-функциональной структуре организации органов федерального казначейства.

Горизонтальная структура управления базируется на функциональном разделении осуществляемой деятельности. В состав Управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации включены следующие структурные подразделения, осуществляющие контрольные функции: отдел доходов, отдел расходов, отдел внутреннего контроля.

Каждое подразделение проводит контрольную работу по своему направлению специализации. Например, контрольные функции отдела доходов заключаются в следующем:

Для обеспечения контроля за поступлением доходов в Управлении Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации ведется большая работа по внесению в базу данных изменений по классификации доходов бюджетов Российской Федерации в соответствии с изменениями в бюджетном законодательстве. Например, в 2004 г. (согласно со ст. 7 Закона о федеральном бюджете на 2004 год) появились новые источники формирования доходов федерального бюджета:

С 1 января 2005 г. в соответствии с этими дополнениями были внесены изменения в Бюджетную классификацию доходов.

Отдел расходов организует контрольно-экономическую работу по вопросам, входящим в компетенцию отделов:

Контрольные функции отдела внутреннего контроля:

В начале года территориальные органы Федерального казначейства разрабатывают план основных вопросов экономической и контрольной работы, в котором предусмотрены следующие основные направления:

На базе годового плана, в котором отражены основные вопросы экономической и контрольной работы, каждый отдел Управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации (УФК) формирует индивидуальный план работы отдела по вопросам, входящим в его компетенцию. Каждым отделом УФК составляется отчет о выполнении плана экономической и контрольной работы за I квартал, полугодие, девять месяцев и год. Работа отделов строится на взаимодействии с другими подразделениями (проведение совместных контрольных мероприятий, анализ проводимой работы, составление отчетов). В целом контрольная деятельность отделов УФК составляет единую систему, направленную на реализацию стоящих перед органами казначейства задач по выполнению контрольных функций.

Вертикальная или линейная структура органов казначейства предполагает несколько уровней руководства и представляет собой систему "Федеральное казначейство - управление - отделение", где каждый элемент выполняет свои контрольные функции.

Основные контрольные функции управления - организационно-методическая работа, проведение комплексных контрольных мероприятий, анализ результатов проводимой контрольной работы, а также подготовка отчетов, информации, предложений для передачи в Федеральное казначейство.

Отделения Федерального казначейства участвуют непосредственно в контрольных мероприятиях, подготавливают отчеты о своей работе. В условиях финансирования бюджетополучателей через казначейские лицевые счета перед отделениями встает задача организации эффективного предварительного и текущего контроля за целевым использованием средств федерального бюджета.

Связь в системе двусторонняя. При прямой связи "управление - отделение" направляются задания на проведение контрольных мероприятий, методические рекомендации по проведению проверок и оформлению их результатов, различные запросы. При обратной связи "отделение - управление" направляются материалы контрольных мероприятий, ежемесячные отчеты по их итогам, сведения о приостановлении операций по лицевым счетам распорядителей и получателей средств федерального бюджета в случаях нарушений законодательства Российской Федерации.

9.2. Сущность казначейского контроля на различных этапах его проведения

Бюджетный контроль, как и финансовый контроль в целом, по времени проведения подразделяется на предварительный, текущий и последующий.

Предварительный контроль - это контроль, проводимый до совершения финансовых операций на стадии составления, рассмотрения и утверждения смет доходов и расходов, договорных соглашений и других документов и направленный на предупреждение неэффективного и нецелевого расходования средств федерального бюджета.

Примером такого контроля на макроуровне является процесс составления и утверждения бюджетов всех уровней и финансовых планов внебюджетных фондов на основе оценки обоснованности распределения ВВП и разработки макроэкономических показателей развития экономики. На микроуровне это процесс разработки финансовых планов и смет, кассовых и кредитных заявок, финансовых разделов бизнес-планов, составление учредительных договоров, договоров о совместной деятельности. Так, при выделении средств федерального бюджета на содержание бюджетной организации до утверждения сметы доходов и расходов проверяется обоснованность представляемых расчетов о предстоящих расходах и ожидаемых доходах. Аналогичные проверки проводятся при выделении на возвратной основе средств на выполнение федеральных целевых программ.

Формы и методы казначейского контроля представлены на рис. 9.1.

Для осуществления предварительного и текущего контроля по исполнению расходной части федерального бюджета в органах казначейства открываются и ведутся лицевые счета учета операций по исполнению расходов федерального бюджета.

Лицевой счет - регистр аналитического учета органа казначейства, предназначенный для отражения в учете лимитов бюджетных обязательств, принятых денежных обязательств, объемов финансирования и кассовых расходов, осуществляемых в процессе исполнения бюджета главными распорядителями и получателями.

Основанием для открытия лицевого счета клиенту в органе федерального казначейства является включение его в Сводный реестр участников бюджетного процесса.

Сводный реестр - это структурированный перечень сведений об участниках бюджетного процесса.

Приказом Минфина России от 15 августа 2008 г. № 80н утвержден "Порядок ведения Сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета". Кроме сведений об участниках бюджетного процесса с 1 января 2009 г. в Сводном реестре фиксируются бюджетные полномочия участников бюджетного процесса. Порядок открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами утвержден приказом Федерального казначейства от 7 октября 2008 г. № 7н. Данным приказом определены виды лицевых счетов, открываемых для учета операций по исполнению бюджетов.

Лимит бюджетных обязательств - предельный объем прав получателя на принятие им денежных обязательств, оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета.

Предварительный контроль включает в несколько этапов.

Этап 1. Главным распорядителям и получателям средств федерального бюджета через территориальные органы Федерального казначейства доводятся бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств расходными расписаниями. После проверки расходных расписаний на соответствие требованиям бюджетного законодательства бюджетные данные учитываются на лицевых счетах участников бюджетного процесса и являются основанием для санкционирования их расходов.

Этап 2. В соответствии с Приказом Минфина России от 19 сентября 2008 г. № 98н "О Порядке учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета" органы Федерального казначейства ведут работу по учету принятых бюджетных обязательств бюджетополучателями, финансируемыми за счет средств федерального бюджета. В органах Федерального казначейства подлежат учету бюджетные обязательства, принимаемые в соответствии с государственными контрактами, иными договорами, заключенными с физическими, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями или в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами. Бюджетные обязательства учитываются на лицевом счете получателя бюджетных средств отдельно на текущий финансовый год, на первый и второй год планового периода.

Таким образом, на этапе предварительного контроля органы Федерального казначейства учитывают на лицевых счетах бюджетополучателей утвержденные бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств, а также принимают к учету договоры, определяющие размеры долговременных бюджетных обязательств на определенный период.

Текущий контроль осуществляют территориальные органы федерального казначейства на стадии финансирования расходов с лицевых счетов бюджетополучателей по платежным документам после проверки соответствующих документов, подтверждающих правомерность расхода в пределах сметных назначений. Это контроль за оперативной, текущей деятельностью. Он состоит в регулярной проверке соблюдения финансовой дисциплины субъектами хозяйствования, распорядителями бюджетных ассигнований, т. е. соблюдения бюджетных норм и нормативов, целевого использования средств бюджета.

Текущий контроль проводит отдел расходов, где открываются лицевые счета бюджетополучателей. Такой контроль предусматривает проверку:

В случае нарушения какого-либо из перечисленных пунктов проверки платежный документ к исполнению не принимается и возвращается бюджетополучателю с указанием причин отказа.

Последующий контроль за использованием средств федерального бюджета, возложенный на органы Федерального казначейства в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, заключается в составлении и представлении в Министерство финансов РФ отчета об исполнении Федерального бюджета. Одной из задач Федерального казначейства выступает анализ баланса исполнения федерального бюджета.

9.3. Взаимодействие Федерального казначейства с банками и администраторами поступлений в бюджет

Органы Федерального казначейства в процессе исполнения федерального бюджета ведут координационную работу с Федеральной налоговой службой, министерством управления финансами по субъекту РФ, ЦБ РФ. Эта работа направлена:

От ГРКЦ, с которым заключен договор на обслуживание бюджетных счетов, органы Федерального казначейства получают выписки с единого счета по учету доходов с приложением расчетных документов. В свою очередь органы Федерального казначейства направляют в ЦБ РФ платежные документы на перечисление средств со счетов бюджетов.

В настоящее время основные источники доходов федерального бюджета закреплены за федеральными органами государственной власти - администраторами.

Администраторами поступлений в бюджет являются налоговые органы, иные органы государственной власти, органы управления государственных внебюджетных фондов, Банк России, органы местного самоуправления, юридические лица, уполномоченные указанными органами государственной власти, а также созданные этими органами государственные (муниципальные) учреждения, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

Администраторы поступлений в бюджет ведут мониторинг, анализ и прогнозирование поступлений средств из доходных источников и представляют в финансовые органы проектировки поступлений на очередной финансовый год; для обеспечения контроля за своевременным и в полном объеме поступлением налогов в бюджеты разных уровней органы Федерального казначейства получают из налоговых органов списки налогоплательщиков с указанием их реквизитов, сведения о предоставленных льготах, заключения на возврат или зачет налогов.

В свою очередь органы Федерального казначейства представляют в налоговые органы сведения о поступивших и распределенных между уровнями бюджетной системы налогах.

Министерства управления финансов по субъектам Российской Федерации представляют в органы Федерального казначейства необходимые сведения о нормативах отчислений по региональным регулирующим налогам. Кроме того, Управление Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации осуществляет обмен информацией с администраторами неналоговых доходов.

Такая совместная работа органов Федерального казначейства, ЦБ РФ и администраторов поступлений в бюджет служит информационно-аналитической базой для формирования прогнозной оценки ожидаемого поступления налогов и других обязательных платежей в бюджетную систему и позволяет обеспечить контроль за исполнением доходной части федерального бюджета и бюджетов других уровней бюджетной системы.

9.4. Основные направления развития системы ведомственного контроля в Федеральном казначействе

В системе казначейского контроля за исполнением федерального бюджета важное значение приобретают вопросы не только целевого, но и эффективного использования государственных средств. В условиях реформирования бюджетного процесса, предполагающего переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами, перед органами исполнительной власти поставлена задача повысить эффективность управления и использования ресурсов путем кардинального улучшения своей деятельности. Для реализации задач, поставленных Правительством РФ, была разработана Концепция развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2006-2008 гг. Концепция закрепляет основополагающие цели и задачи системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе и определяет основные направления совершенствования в данной сфере деятельности.

Регламентация деятельности. Целью мероприятий этого направления является внедрение административных регламентов и иных документов, определяющих правила, сроки и последовательность действий по исполнению Федеральным казначейством и его территориальными органами государственных действий. Достижение данной цели позволит обеспечить действенный контроль за функциональными и административно-управленческими процессами. В рамках данного направления одной из важнейших задач являются разработка и внедрение административных регламентов в органах Федерального казначейства.

Управление результатом. Целью реализации этого направления является внедрение принципов и механизмов управления, ориентированное на результат. Достижение данной цели позволит получить конкретные результаты на уровне как Федерального казначейства в целом, так и его территориальных органов. Реализация этого направления предполагает разработку и утверждение показателей эффективности деятельности Федерального казначейства, разработку и внедрение методики расчета ресурсного обеспечения поставленных целей и задач, внедрение управленческого учета.

Внутренний контроль. Целью этого направления является обеспечение оперативного контроля за осуществлением функциональных и административно-управленческих процессов в Федеральном казначействе и его территориальных органах. В рамках этого направления необходимо обеспечить постоянный контроль в структурных подразделениях аппарата Федерального казначейства и его территориальных органов за выполнением требований законодательных, нормативных правовых актов и иных документов, регламентирующих осуществление Федеральным казначейством полномочий в установленной сфере деятельности.

Управление казначейскими рисками. Целью мероприятий этого направления является наиболее раннее выявление возможных нарушений, недостатков и неэффективного использования ресурсов при осуществлении Федеральным казначейством своей деятельности. Внедрение механизма управления казначейскими рисками позволит:

Для реализации данного направления необходимо разработать и утвердить нормативно-методическую базу управления рисками в деятельности Федерального казначейства.

Внутренний аудит. Целью создания системы внутреннего аудита в органах Федерального казначейства является обеспечение объективной информации о законности, эффективности осуществляемых процессов, использовании казначейством государственных финансовых и нефинансовых ресурсов.

Совершенствование информационно-технического обеспечения системы внутреннего контроля и аудита. Целью мероприятий по данному направлению является автоматизация процессов и процедур по основным направлениям развития системы внутреннего контроля и аудита. Использование новых информационных технологий является фактором повышения эффективности государственного финансового контроля.

Контрольные вопросы