Бюджет и управление бюджетной системой Российской Федерации

8.1. Сущность и функции бюджета государства

В докапиталистический период в странах не было финансового документа, объединяющего государственные расходы и доходы. Для каждого расхода изыскивался и закреплялся соответствующий доход. Глава государства полновластно и бесконтрольно распоряжался всеми государственными средствами, или казной. Известно, например, что на содержание двора французского короля Генриха IV ежегодно расходовалось около половины всех средств, поступавших в государственную казну.

В результате буржуазных революций главы государств утратили право бесконтрольно распоряжаться финансами, устанавливать налоги. Их кассы были отделены от государственной казны. Над государственными расходами, установлением налогов был введен контроль. Первой на этот путь встала Англия, где развитие капитализма происходило быстрее.

С конца XVIII в. бюджетом стали называть весь план предстоящих расходов и доходов государства.

Бюджет, как принято практически во всех странах, - это баланс доходов и расходов государства. Доходная часть содержит перечень поступающих средств, расходная объединяет все виды производимых властью затрат.

Бюджет утверждается высшими законодательными органами страны. Акт, утверждающий бюджет, называется бюджетным законом. "Бюджет государства" - наиболее обобщающее финансовое понятие. В нем объединяются, находятся во взаимосвязи все финансовые категории: "доходы", "расходы", "государственные займы". Взаимодействие названных категорий отражается в государственной финансовой политике, а затем в составлении и исполнении бюджета. Сама финансовая политика, а также содержание, социально-экономическая сущность, политическое значение бюджетов определяются способом производства, функциями государства, ролью и формами господства монополий.

Таким образом, можно сказать, что в целом функции государства, направления его деятельности определяют содержание и задачи бюджета государства, порядок его формирования и использования.

Современные важнейшие функции государств - экономическая, социальная, оборонная. Степень реализации этих функций во многом зависит от бюджета государства. На разных этапах развития отдельные функции в государствах становятся приоритетными, и именно они подкрепляются в первую очередь необходимыми бюджетными средствами.

В историческом плане интерес представляет государственный бюджет СССР, его социальные и политические корни.

Во второй Программе партии, разработанной под руководством В.И. Ленина в марте 1919 г., подчеркивалось, что "государственный бюджет становится бюджетом всего народного хозяйства в целом"(Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т. 1. М. : Политиздат, 1967. С. 139.). Именно так представлялся государственный бюджет официальными органами власти СССР в советский период. Считалось, что все 70 лет советской власти государственный бюджет СССР был бюджетом всего народного хозяйства, так как свыше 90% доходов бюджета составляли поступления от социалистического хозяйства, что преподносилось как значительное преимущество перед бюджетами капиталистических стран, где основным доходным источником бюджетов являются налоги, взимаемые с населения.

Фактически в СССР ситуация была иной, и государственный бюджет, как и в большинстве других стран, формировался более чем наполовину за счет налоговых поступлений, среди которых главное место занимал налог с оборота - косвенный налог, источником уплаты которого при покупке товаров народного потребления являлись доходы населения.

Что касается расходов, то и здесь было расхождение между официальными данными и фактической ситуацией. Например, расходы на оборону составляли в среднем 11% всех расходов государственного бюджета СССР. Но это только часть расходов на оборону, основные средства в военно-промышленный комплекс шли по статье "Расходы на народное хозяйство", и данные о них были скрыты от общественности.

Являясь частью централизованных финансовых ресурсов государства, бюджет связан через систему доходов и расходов со всем хозяйством. Именно через бюджетную систему государство должно реализовывать свои функции, обеспечивать межотраслевое, межтерриториальное распределение централизованных финансовых ресурсов, контролировать финансовые потоки. Но бюджет нельзя рассматривать только как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления; подобная формулировка, данная в Бюджетном кодексе РФ 2007 г., отражает лишь материальное содержание бюджета. Бюджет как экономическая, финансовая категория выражает сложную систему экономических, стоимостных отношений между государством и производителями, бюджетной сферой, населением и др. Государство, власть на всех уровнях, управляя этими отношениями, должны формировать, распределять и использовать средства всех бюджетов, входящих в бюджетную систему. Таким образом, бюджет имеет и материальное содержание и в то же время это сложная финансовая категория.

Необходимо отметить, что исследованию сущности бюджета пока уделяется недостаточное внимание. Это объясняется отсутствием единого подхода к определению понятия "бюджет" и единого мнения по поводу его функций и задач.

На наш взгляд, при раскрытии сущности бюджета необходимо иметь в виду следующее. Если подходить к теории финансов с глобализационных позиций, то любые денежные отношения - одновременно и финансовые отношения, а все денежные ресурсы, включая платежные, кредитные, инвестиционные, страховые и другие, суть финансовые ресурсы.

Финансы как экономическая категория опосредуют денежные отношения в процессе движения финансовых ресурсов в частноправовой и государственно-правовой формах, образования и использования на этой основе частнохозяйственных и государственных доходов в результате приведения в действие финансовых механизмов и применения финансовых инструментов. Под финансовыми механизмами и инструментами следует понимать векселя, ценные бумаги и операции с ними, электронные, инвестиционные и кредитные деньги, нормы амортизации и формы расчетов, кредит и кредитование, страховые платежи, проценты и дивиденды, нормы амортизации, налоги и налогообложение, дотации, субвенции, формы финансирования и др.

Таким образом, система финансов включает в себя два больших звена:

К частнохозяйственным (децентрализованным) финансам относятся финансы организаций, работающих на коммерческой основе, финансы некоммерческих организаций, финансы организаций смешанного (бюджетно-коммерческого) типа, финансы домашних хозяйств. Финансовой деятельностью этих организаций и домашних хозяйств является деятельность, связанная с аккумулированием финансовых ресурсов, получением доходов и осуществлением расходов и накоплений для достижения определенного полезного эффекта, уплатой налоговых платежей и получением государственных заказов, привлечением заемных средств и погашением задолженности, уплатой страховых взносов и получением страховых возмещений, с операциями с ценными бумагами и другими финансовыми активами.

К государственным (централизованным, включая муниципальные) финансам относятся бюджет, государственный кредит, государственные внебюджетные фонды, финансы иных государственных и муниципальных институтов.

С глобализационных позиций финансы как экономическая реальность выступают в форме частных (децентрализованных) и государственных (централизованных) финансовых ресурсов. В свою очередь финансовые ресурсы - это вся совокупность денежных средств, которые потенциально могут быть использованы и используются для осуществления финансовой деятельности и выполнения финансовых (денежных) операций субъектами хозяйствования и органами государственной (муниципальной) власти и управления.

В составе системы финансов нас интересует прежде всего централизованное звено - государственные (муниципальные) финансы, основным элементом которых выступает бюджет (система бюджетов). Поскольку государственные финансы и бюджет составляют часть общей системы финансов, сущность и функции названных частных категорий не должны принципиально отличаться от сущности и функций общей категории финансов, но имеют свою специфику.

Экономическое содержание государственных финансов составляет движение финансовых ресурсов в публично-правовой форме, образование и использование на этой основе доходов органов государственной власти и местного самоуправления в результате приведения в действие соответствующих финансовых механизмов и применения финансовых инструментов. Финансовыми инструментами и механизмами выступают в данном случае налоговые и неналоговые платежи, государственные (муниципальные) займы, средства финансовой помощи регионам и муниципалитетам, государственные заказы и программы, бюджетные кредиты, дотации, субсидии и субвенции и т. п.

В бюджете концентрируется основная масса централизованных финансовых ресурсов, доходов и расходов всех звеньев системы государственных (муниципальных) финансов. Поэтому сущность последних наиболее полно реализуется через категорию бюджета, в основе которой лежат бюджетные отношения, возникающие в ходе движения бюджетных ресурсов в форме образования и использования государственных (муниципальных) доходов.

Необходимо также четко определить функции финансов. Из всего разнообразия подходов к решению этого вопроса отечественными экономистами можно выделить два основных. Сторонники первого подхода наделяют финансы распределительной и контрольной функциями(Этой позиции придерживаются В.М. Родионова, Л.А. Дробозина, Д.С. Моляков и другие представители московской школы. Однако Л.А. Дробозина дополняет названные функции еще двумя: регулирующей и стабилизационной (Финансы: учебник для вузов / под ред. Л.А. Дробозиной. М. : Финансы, ЮНИТИ, 1999. С. 21)). Представители второго подхода считают, что финансы выполняют три функции: образования фондов денежных средств, использования фондов денежных средств и контрольную функцию(Сторонниками такого подхода являются Э.А. Вознесенский, В.П. Иваницкий, М.В. Романовский и другие последователи ленинградской школы. При этом Б.М. Сабанти и А.Ю. Казак, придерживаясь в целом такой же позиции, отвергают выполнение финансами контрольной функции).

Учитывая изложенное, новый подход к пониманию финансовых отношений в условиях глобального рынка, а также экономической мотивации субъектов воспроизводства в процессе приведения в действие финансовых механизмов и инструментов, есть все основания считать, что финансы выполняют три функции: образования централизованных и децентрализованных доходов; использования централизованных и децентрализованных доходов; контрольную функцию.

Государственные финансы как звено общей системы финансов также выполняют три функции, обслуживая централизованную область движения финансовых ресурсов (денежных доходов и расходов государства). То есть государственные финансы выполняют функции образования централизованных доходов, использования централизованных доходов и контрольную.

Как уже отмечалось, центральным звеном государственных финансов выступает бюджет. В бюджете современного государства концентрируются все государственные доходы (как налоговые, так и неналоговые, включая государственные займы, средства внебюджетных фондов и пр.), и из бюджета финансируется вся совокупность государственных расходов в связи с выполнением государством разнообразных функций: экономической, оборонной, управленческой, социальной и др.

Поскольку бюджет представляет собой частную по отношению к финансам и государственным финансам категорию, функциональное предназначение бюджета, с одной стороны, не может быть оторвано от общих функций названных категорий, с другой стороны, в качестве конкретной формы проявления финансовых отношений может иметь свои специфические функции, подчеркивающие практическую специализацию искомой категории. В свое время А.И. Буковецкий справедливо отмечал: "В финансовом хозяйстве не доходы, а расходы имеют решающее значение. Частное хозяйство не может истратить больше, чем у него будет доходов. Финансовое хозяйство в случаях необходимости может увеличить свои доходы путем изъятия необходимых средств у частных хозяйств"(Буковецкий А.И. Введение в финансовую науку. М., 1929. С. 15. Под финансовым хозяйством он понимал только государственные финансы, отвергая саму возможность существования частного финансового хозяйства). Поэтому в рамках общих функций государственных финансов сущность бюджета проявляется в следующих специфических функциях:

Следует отметить, что эти функции находятся на стыке теории и практики построения бюджетных отношений, науки о бюджете и бюджетной политики, наиболее полно отражая сущность бюджета, цель и экономические мотивы субъектов бюджетного процесса.

Надлежащее комбинированное исполнение бюджетом его функций позволит обеспечить в стране состояние бюджетного равновесия, т. е. сбалансированности государственных финансов на базе роста экономики, позволяющей в полном объеме финансировать расходы органов власти по предоставлению обществу коллективных благ.

8.2. Бюджетная система Российской Федерации

Бюджетное устройство стран определяется их государственным устройством. В унитарных государствах (Англия, Франция, Япония, Италия и др.) бюджетная система, представляющая собой совокупность бюджетов всех административно-территориальных единиц, состоит из двух звеньев: государственного и местных бюджетов. Главным звеном является государственный бюджет, в котором концентрируется основная часть ресурсов государства. Местные бюджеты в государственный бюджет не входят. Они составляются, утверждаются и исполняются местными органами власти.

В федеративных государствах, в том числе в Российской Федерации, бюджетная система включает три уровня: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты членов Федерации и местные бюджеты. Бюджетная система США состоит из федерального бюджета, бюджетов штатов, местных бюджетов. В ФРГ имеются федеральный бюджет, бюджеты 10 земель и бюджеты общин. В бюджетной системе федеративных государств нет единства: местные бюджеты не входят в состав бюджетов членов Федерации, а доходы и расходы членов Федерации не включаются в федеральный бюджет.

Государственные бюджеты западных стран обычно состоят из двух частей: 1) текущих доходов и расходов; 2) расходов на капитальные вложения. Такая структура бюджета характерна для Англии, Италии и других стран.

В СССР государственный бюджет включал в себя союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и бюджет социального страхования. В свою очередь государственный бюджет каждой союзной республики объединял республиканский бюджет, бюджеты автономных республик и местные бюджеты. Бюджет автономной республики составляли республиканский бюджет и бюджеты городов и районов, входящих в состав АССР. Бюджет края (области) объединял краевой (областной) бюджет и бюджеты областей, входящих в состав края. Бюджеты городов включали городской бюджет и бюджеты районов и города. В бюджеты районов входили районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, поселковые и сельские бюджеты. Последние, а также бюджеты городов окружного и районного подчинения делений не имели. Каждый уровень власти наделялся фондом денежных средств (бюджетом), и за счет этих бюджетов реализовывались весьма скромные функции децентрализованной власти.

В СССР устойчивость бюджетной системы обеспечивалась жесткой вертикалью исполнительной власти, согласованной бюджетной политикой на всех уровнях и монопольным государственным представительством практически во всех сферах экономики. Предпринимательские риски государства в отсутствие частного сектора, представляющего собой основной источник неопределенности, были минимальны. Действовал принцип подведомственности для плательщиков и получателей бюджетных средств. В советский период бюджетная система в течение многих десятилетий сохранялась неизменной, ее стабильность была обусловлена государственным устройством СССР.

С переходом экономики страны на рыночные отношения бюджетная система Российской Федерации претерпела кардинальные изменения, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в настоящее время ее составляют три уровня:

первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень - местные бюджеты (рис. 8.1).

Федеральный бюджет - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.

Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Российской Федерации.

Местный бюджет - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Вступление в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с 1 января 2006 г. существенно повлияло на структуру бюджетной системы субъектов Федерации. В соответствии с этим Законом в бюджетной системе субъектов выделился новый уровень бюджетов. Местные бюджеты состоят из бюджетов городских округов и консолидированных бюджетов муниципальных районов, включающих бюджеты районов и бюджеты поселений (сельских и городских).

Так, на территории Самарской области образовано: 10 городских округов, 27 муниципальных районов, 13 городских поселений и 292 сельских поселения (рис. 8.2).

Государственный внебюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке. В настоящее время функционируют следующие государственные внебюджетные фонды на федеральном и региональном уровнях: Пенсионный фонд Российской Федерации, фонды обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации.

Важно остановиться на таком аспекте бюджетной системы, как принципы бюджетной системы. В Бюджетном кодексе Российской Федерации зафиксированы основные принципы бюджетной системы Российской Федерации(Федеральный закон от 26.04.2007 №63-ФЗ (в ред. от 01.12.2007) "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации"):

Спектр положений данных принципов бюджетной системы достаточно широк, но требуется дальнейшее совершенствование их содержания.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации предусматривает единство денежной системы, правовой базы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Согласно принципу самостоятельности бюджетов предусматривается:

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.

Договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу РФ, являются недействительными.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Принцип сбалансированности бюджетов означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств предусматривает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип прозрачности (открытости) предполагает:

Принцип достоверности бюджетов предусматривает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств гласит, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением их направления на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к их направлению на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 158 Бюджетного кодекса. Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, а также в силу создания организации - получателя бюджетных средств как учреждения главным распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

В специальной литературе зачастую ставится равенство между понятиями "система бюджетов" и "бюджетная система". И то и другое обусловлено бюджетным устройством страны - еще одной надстроечной категорией, в рамках которой экономически реализуется государственное устройство страны. Федеративной или унитарной форме организации государственной власти соответствует федеративная или унитарная форма бюджетного устройства. Бюджетное устройство в свою очередь определяет количество и характер взаимосвязи или видов бюджетов по уровням государственной и муниципальной власти. В Российской Федерации установлена трехзвенная система бюджетов: федеральный, региональный и местный уровни. Мы считаем, что система бюджетов и бюджетная система как организационно-финансовые категории не идентичны и различаются качественно и количественно. Первая - более узкое понятие и является лишь частью второй (бюджетной системы). Основу последней действительно составляет система бюджетов, но бюджетная система включает в себя еще и государственные внебюджетные фонды как относительно самостоятельные звенья бюджетной системы, и средства межбюджетного регулирования, и органы управления бюджетами (на каждом отдельном уровне), внебюджетными и межбюджетными отношениями. Такое качественное отличие системы бюджетов от бюджетной системы определяет и их количественное (по объему финансовых потоков) несоответствие. В бюджетной системе консолидируются все виды бюджетов и государственных внебюджетных фондов по уровням государственной власти и местного самоуправления.

Итак, содержание системы бюджетов как организационно-финансовой категории составляют денежные отношения, возникающие в процессе формирования по расходам и доходам совокупности относительно самостоятельных видов бюджетов всех уровней государственной власти и бюджетов местного самоуправления.

Бюджетная система как организационно-финансовая категория - это организованная на определенных принципах и управляемая органами законодательной и исполнительной власти страны система бюджетов и государственных внебюджетных фондов, выражающая отношения их формирования по расходам и доходам, взаимодействия, исполнения и контроля, закрепленные нормами бюджетно-налогового права.

В Бюджетном кодексе дано следующее определение бюджетной системы: "Бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов"(Федеральный закон от 26.04.2007 №63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (в ред. от 01.12.2007)).

Рассматривая состав бюджетной системы, бюджеты всех ее уровней, необходимо охарактеризовать и такое понятие, как "консолидированный бюджет". В Бюджетном кодексе РФ дано такое определение: "Консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами(Федеральный закон от 26.04.2007 №63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (в ред. от 01.12.2007)).

Различаются следующие консолидированные бюджеты:

В консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации могут быть включены внебюджетные фонды для финансирования конкретных направлений социально-экономического развития с сохранением их целевого использования. В целом консолидированный бюджет определяет объем бюджетных средств на территории, в пределах которой он составляется: государство в целом, субъект Федерации, муниципальное образование и т. д.

Консолидированный бюджет территории исключительно важен для регулирования межбюджетных отношений как внутри региона, так и с федеральным центром. Особенно действенным консолидированный бюджет территории становится в связи с составляемыми планами социально-экономического развития и балансом финансовых ресурсов территории.

8.3. Экономическое содержание доходов бюджетов

Доходы бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации, образуются за счет налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных перечислений. При этом в составе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов как разновидность доходов бюджетов.

Необходимо отметить, что состав бюджетных доходов, их виды, формы мобилизации денежных средств в бюджеты зависят от системы и методов хозяйствования и решаемых обществом экономических задач.

Изучение доходов бюджетов предполагает прежде всего ознакомление с их внутренними и внешними материальными источниками.

Главная роль принадлежит внутренним источникам: национальному богатству, валовому внутреннему продукту (ВВП), национальному доходу.

Внешние источники - доходы, связанные с внешнеэкономической деятельностью.

Основной материальный источник доходов государства - ВВП. Государственные доходы в первую очередь создаются в процессе перераспределения ВВП. Перераспределение идет через государственный бюджет и другие звенья финансовой системы: внебюджетные фонды, страхование и др. Важнейшими инструментами перераспределения являются налоги. Именно налоговые поступления на 80-90% формируют бюджеты государства.

Налоговые доходы - это предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. В доходах бюджетов в этой части учитываются предоставленные налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей.

Налоговые доходы по форме поступления в бюджет делятся на собственные и регулирующие доходы.

Собственные доходы - доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет.

Регулирующие доходы - доходы, которые в целях балансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год.

Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

При распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны, как правило, составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации.

Государство без налогов существовать не может, поскольку налоги есть главный инструмент мобилизации доходов в условиях рыночных отношений. Налоги, участвуя в перераспределении национального дохода, выступают специфической формой производственных отношений, которые формируют общественное содержание налогов. Налоги как часть распределительных отношений отражают закономерности производства.

Кроме общественного содержания налоги имеют материальную основу, т. е. представляют собой реальную сумму денежных средств, мобилизуемую государством. Часть национального дохода, присвоенная принудительно в форме налогов, превращается в централизованный фонд финансовых ресурсов государства. Процесс принудительного отчуждения предопределяет одностороннее движение стоимости от налогоплательщика к государству без прямого эквивалентного обмена.

Налогообложение относится к той сфере общественной жизни, которая непосредственно касается интересов всех и каждого. В налогах преломляются важнейшие экономические, социальные, политические проблемы жизни общества. Реформирование экономики на основе развития разных форм собственности вызвало особый интерес в отношении практического использования налоговых форм.

Теория и практика налогообложения имеют глубокие исторические корни. Сколько веков существуют государства, столько же времени взимаются налоги, а теоретики ищут принципы оптимального налогообложения. Ответы на вопросы: "сколько?" и "каким методом?" - занимают и по сей день умы многих ученых, практиков и политиков.

В экономической литературе дается множество трактовок сущности налога. В целом налог - это обязательный сбор с юридических и физических лиц, проводимый государством на основе законодательства. Изъятие государством в свою пользу определенной части валового внутреннего продукта в виде обязательного взноса составляет сущность налога. За счет налоговых взносов формируются финансовые ресурсы государства, аккумулируемые в его бюджете и внебюджетных фондах. Следовательно, экономическое содержание налогов выражается взаимоотношениями хозяйствующих субъектов и граждан с одной стороны и государства - с другой.

Налоги призваны, во-первых, предупредить сбои в системе распределения, во-вторых, заинтересовать хозяйствующие субъекты в развитии той или иной деятельности.

Функции налогов выявляют их социально-экономическую сущность, внутреннее содержание. В современных условиях налоги выполняют две функции: фискальную и стимулирующую, каждая из которых проявляет внутреннее содержание, признаки и черты данной финансовой категории.

Фискальная функция - основная, характерная изначально для всех государств. С ее помощью образуются государственные фонды денежных средств, т. е. материальные условия для жизнедеятельности государства. Именно рассматриваемая функция обеспечивает реальную возможность перераспределения части стоимости национального дохода в пользу наименее обеспеченных слоев общества.

Значение фискальной функции с повышением экономического уровня развития общества возрастает. Доля государства в перераспределении национального дохода составляет около 60%. Фискальная функция создает объективные предпосылки для вмешательства государства в экономические отношения, т. е. налоги обусловливают стимулирующую функцию.

Стимулирующая функция проявляется в том, что налоги как активный элемент перераспределительных процессов оказывают серьезное влияние на воспроизводство, стимулируя или сдерживая его темпы, усиливая или ослабляя накопление капитала, расширяя или уменьшая платежеспособный спрос населения. Данная функция неотделима от фискальной и находится с ней в тесной взаимосвязи.

Применение налогового метода мобилизации для государства национального дохода обеспечивает реальную возможность влияния процесса производства на экономику страны, на все стадии воспроизводства. Во-первых, налоги воздействуют на уровень и структуру совокупного спроса, а через механизм рыночного спроса могут содействовать производству или тормозить его. Во-вторых, размер налогов определяет уровень оплаты труда, так как она включает налоговые платежи. В-третьих, от налогов зависит соотношение между издержками производства и ценой товаров и услуг.

Налоги и их функции отражают базисные отношения, которые используются государством в налоговой политике посредством применения различного рода налоговых инструментов: налоговых ставок, способов налогообложения, льгот и пр., обеспечивающих действие налогового механизма.

Налоговая политика и налоговый механизм определяют роль налогов в обществе, которая тесно связана с деятельностью государства и зависит от его экономической политики.

В советский период платежи в бюджет носили ярко выраженный фискальных характер. Собственником основной массы средств производства выступало государство, доходы бюджетов всех уровней базировались на денежных накоплениях государственных предприятий. Мобилизация финансовых ресурсов в распоряжение государства отражала стремление "центра" сосредоточить в своих руках максимально возможную величину денежных средств. Бюджеты территорий находились в полной зависимости от вышестоящих бюджетов и практически были лишены самостоятельности в формировании доходов.

Накануне налоговой реформы 1930 г. в Советском Союзе количество платежей предприятий, организаций, населения достигло 86 (только акцизов было 12 видов). Множественность платежей и налогов усложняла процесс взимания платежей и контроль за своевременной их уплатой, а расходы по исчислению и взиманию платежей и налогов были непомерно велики.

Множественность видов изъятий и разнообразие методов их взимания делали налоговую систему чрезвычайно громоздкой, требовалось содержание почти на каждом предприятии налоговых специалистов, знающих нормы огромного числа инструкций, циркуляров, разъяснений. В финансовых отделах работали многочисленные консультанты по отдельным видам изъятий; их узкая специализация обусловливалась изобилием действующих и постоянно меняющихся законоположений по каждому виду изъятий. Несомненно, такая специализация, порождающая громоздкий налоговый аппарат, сама по себе была немалым препятствием на пути рационализации налоговой системы.

Кроме того, требовался детализированный учет, поскольку каждое банковское учреждение должно было открывать отдельные счета по каждому налогу и сбору.

Именно такими жесткими средствами решались задачи по сосредоточению в руках государства основной массы финансовых ресурсов страны.

Теперь рассмотрим неналоговые доходы бюджетов.

К неналоговым доходам бюджетов, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, относятся доходы:

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, составляют:

Доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг.

Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, представляют собой средства, полученные от продажи государственного и муниципального имущества и зачисленные в соответствующие бюджеты в полном объеме.

Порядок перечисления в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации средств, получаемых в процессе приватизации государственного и муниципального имущества, нормативы их распределения между бюджетами разных уровней, а также размеры затрат на организацию приватизации определяются законодательством Российской Федерации о приватизации.

Финансовая помощь от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств подлежит учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств.

Кроме того, в доходы бюджетов могут зачисляться безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств.

В доходы бюджетов могут также зачисляться безвозмездные перечисления по взаимным расчетам. Под взаимными расчетами понимаются операции по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, связанные с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, операции по которым проведены после утверждения закона о бюджете.

Штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, в принудительном порядке изымаемые в доход государства, зачисляются в доходы бюджетов в соответствии с законодательством Российской Федерации и решениями судов.

8.4. Основы содержания расходов бюджетов

В Бюджетном кодексе РФ в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ сказано, что расходы бюджета - это выплачиваемые из бюджета денежные средства (БК РФ исключает из состава расходов средства, являющиеся источниками финансирования дефицита бюджета).

Такое определение отражает, на наш взгляд, только материально-вещественную сущность расходов бюджета. С теоретической точки зрения расходы бюджета - это финансовая категория. Поэтому существуют и другие опредения расходов.

Как отмечает Б.М. Сабанти, "государственные расходы, во-первых, вызваны самим фактором наличия государства, т. е. носят императивный характер. Во-вторых, государственные расходы служат воспроизводству экономических и социальных отношений, существующих в конкретном государстве в конкретное время. В-третьих, по своей экономической природе государственные расходы являются отношениями дополнительной эксплуатации, поскольку основным источником их образования выступают налоги, представляющие вычет из заработков и доходов. В-четвертых, в основной массе государственные расходы являются непроизводительными, поскольку они являются долей национального дохода, выбывающей из производственного процесса"(Сабанти Б.М. Теория финансов : учебное пособие. М. : Менеджер, 1998. С. 103.) .

Профессор В.М. Родионова определяет расходы бюджета так: "Расходы государственного бюджета - это экономические отношения, возникающие в связи с распределением фонда денежных средств государства и его использованием по отраслевому, целевому и территориальному назначению"(Финансы : учебник / В.М. Родионова и др. ; под ред. В.М. Родионовой. М. : Финансы и статистика, 1993. С. 261.).

Важное достоинство определения В.М. Родионовой - это рассмотрение расходов бюджета как экономической категории.

Вместе с тем Родионова не подчеркивает в своем определении расходов бюджета роль государства, власти, что отличает данное определение от определений других ученых, в которых форма связи расходов бюджета и власти выделяется особо.

Наша точка зрения такова: расходы бюджета - это экономические отношения, возникающие по поводу распределения доходов бюджета любого уровня бюджетной системы для финансового обеспечения функций законодательной и исполнительной власти.

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы страны осуществляется в соответствии с расходными обязательствами органов власти (государственной, муниципальной).

Главное предназначение расходов бюджетов заключается в обеспечении выполнения органами власти своих функций.

Финансирование расходов бюджетов происходит в основном в форме бюджетных ассигнований, которые по Бюджетному кодексу РФ представляют собой предельные объемы денежных средств, предусмотренные на соответствующий финансовый год для исполнения бюджетных обязательств.

В Бюджетном кодексе РФ к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования:

Структура расходов, т. е. соотношение между группами расходов в бюджете государства, неодинакова в разных странах и даже в одной стране в разные периоды ее развития. Структура расходов меняется под влиянием внешних и внутренних факторов: экономических, военных, социальных, политических и др. Например, структура расходов государственного бюджета СССР отличалась относительной стабильностью (табл. 8.1). Она внешне подтверждала политику государства, основной экономический закон социализма.

Официально основными направлениями расходов государственного бюджета СССР являлись финансирование народного хозяйства и расходы на социально-культурные мероприятия.

К расходам на финансирование народного хозяйства относились затраты на развитие промышленности, агропромышленного комплекса, транспорта и связи, жилищно-коммунального хозяйства, торговли и других отраслей народного хозяйства.

Расходы на социально-культурные мероприятия включали затраты на просвещение, здравоохранение и физическую культуру, социальное страхование и социальное обеспечение. Бюджетные ассигнования выделялись на содержание общеобразовательных школ, профессионально-технических, средних специальных и высших учебных заведений, научно-исследовательских учреждений, библиотек, клубов, театров, телевидения, радиовещания, больниц, детских ясель, санаториев и других учреждений просвещения и здравоохранения.

В состав расходов бюджета на управление включались: содержание органов государственной власти и управления, суда и прокуратуры; затраты, связанные с созывом съездов, сессий, совещаний, содержание дипломатических учреждений СССР за границей; расходы по выполнению депутатских полномочий, проведение всесоюзных переписей и статистических обследований; содержание центральных бухгалтерий и др. Но это, как уже было сказано, внешнее, официальное представление государственного бюджета СССР, фактически же, например, социальная сфера финансировалась по остаточному принципу.

Разграничение расходов между звеньями бюджетной системы в СССР определялось государственным устройством и организацией народного хозяйства СССР. Как правило, предприятия и учреждения финансировались только из одного бюджета в зависимости от их подчиненности, местонахождения, значения и народнохозяйственной целесообразности отнесения расходов на тот или иной бюджет. Так, из союзного бюджета финансировались все мероприятия по обороне страны, расходы на содержание высших органов государственной власти, министерства и ведомства СССР, Верховный Суд СССР и др. Из государственных бюджетов союзных республик финансировались предприятия и организации республиканского подчинения, республиканские органы власти, судебные учреждения и др.

Факторы, определявшие распределение расходов между бюджетами, были следующие:

Как подтверждает изложенное, бюджетные расходы органически связаны с функциями государства. Их содержание, характер определяются сущностью, типом государства.

На отдельных исторических этапах роль государства, его функции, сфера деятельности меняются. Определенные изменения претерпевает структура, объем производимых им расходов, принципы разделения расходов между звеньями бюджетной системы.

В настоящее время в Российской Федерации в соответствии с ролью расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы в социально-экономической жизни государства, территории выработан ряд признаков группировки расходов, например:

В целом расходы всех бюджетов можно классифицировать следующим образом:

В составе расходов федерального бюджета назовем еще один чрезвычайно важный вид - расходы на национальную оборону.

Данная группировка бюджетных расходов по общественному назначению достаточно общая, но характерна для многих стран.

Расходы бюджетов большинства стран распределяются в процентном соотношении усредненно следующим образом:

В целом расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные расходы.

Капитальные расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, т. е. расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности: федеральной, субъекта федерации, муниципальной.

Текущие расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущую работу органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущую работу.

В основе отраслевого распределения средств лежит деление экономики на отрасли и виды деятельности. С учетом этого в материальном производстве затраты группируются по следующим отраслям хозяйства: промышленность, сельское хозяйство, транспорт, связь и др. В нематериальном производстве выделяются расходы на народное образование, здравоохранение, культуру, социальную поддержку населения, государственное управление и т. д. Данное деление бюджетных расходов характеризует отраслевые пропорции распределения бюджетных средств, позволяет перераспределять государственные ресурсы в целях структурного преобразования общественного производства.

По участию в общественном воспроизводстве расходы бюджета группируются по двум направлениям: одно связано с финансированием материального производства, другое - с использованием средств на содержание и дальнейшее развитие нематериального производства. Такое разграничение позволяет более детально анализировать роль государства и значение бюджета в регулировании экономического и социального развития общества.

Организационная группировка расходов бюджета связана с распределением затрат по целевым государственным программам с указанием конкретных задач и получателей ресурсов. В настоящее время в Российской Федерации разрабатываются программы развития и поддержки определенных отраслей, территорий, материнства и детства и т. д.

Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации. Однако органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления с учетом имеющихся финансовых возможностей вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг.

Представленные виды группировки расходов теоретически и практически возможны. Что касается функциональных видов расходов, то в Бюджетном кодексе РФ (ст. 21) они даны едиными для бюджетов бюджетной системы РФ.

Едиными разделами и подразделами классификации расходов бюджетов являются:

Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами источников финансирования дефицитов бюджетов являются:

Перечень статей и видов источников финансирования дефицитов бюджетов устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете при утверждении источников финансирования дефицита бюджета.

8.5. Межбюджетные отношения в субъекте Российской Федерации

На современном этапе социально-экономического развития Российской Федерации в ходе реализации экономических реформ совершенствование межбюджетных отношений является приоритетным направлением государственной бюджетной политики. При этом определение общих ориентиров бюджетной политики в субъектах Федерации должно базироваться на понимании того, что экономическая, политическая и социальная стабильность муниципальных образований непосредственно влияет на устойчивость и жизнеспособность всего государства.

Необходимость успешного и стабильного развития регионов и муниципальных образований требует оптимизации межбюджетных отношений в первую очередь в направлениях более четкого разграничения полномочий органов власти и установления соответствующих расходных полномочий бюджетов всех уровней.

Федеральное законодательство предполагает достаточную самостоятельность органов власти субъектов Российской Федерации в отношении конкретного распределения расходных обязательств между региональным и местным уровнями, а также передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий субъектов Российской Федерации.

В условиях самостоятельности государственные органы субъектов Российской Федерации с учетом своих территориальных особенностей должны осуществлять конкретное распределение расходных обязательств по уровням бюджетной системы региона и утверждать установленное распределение в законодательном порядке. На наш взгляд, за бюджетом того или иного уровня следует закреплять функции, а не бюджетные учреждения или отдельные статьи расходов по осуществлению той или иной функции. Необходимо законодательно устанавливать, какой уровень бюджета будет отвечать за исполнение конкретных функций или за непосредственное предоставление населению соответствующих бюджетных услуг.

В условиях самостоятельности государственные органы субъектов Российской Федерации с учетом своих территориальных особенностей должны осуществлять конкретное распределение расходных обязательств по уровням бюджетной системы региона и утверждать установленное распределение в законодательном порядке. На наш взгляд, за бюджетом того или иного уровня следует закреплять функции, а не бюджетные учреждения или отдельные статьи расходов по осуществлению той или иной функции. Необходимо законодательно устанавливать, какой уровень бюджета будет отвечать за исполнение конкретных функций или за непосредственное предоставление населению соответствующих бюджетных услуг.

Полномочия должны разграничиваться между региональным и местным уровнями власти на постоянной или долговременной основе и удовлетворять определенным принципам. Ученые-экономисты и практики в своих публикациях в основном называют следующие принципы:

Принцип территориального соответствия предусматривает ответственность за предоставление бюджетных услуг того уровня власти, под юрисдикцией которого проживает население, потребляющее бюджетные услуги.

Принцип максимального приближения бюджетных услуг к их получателям определяет передачу исполнения услуг на возможно более низкий уровень бюджетной системы, поскольку местные власти находятся ближе к потребителям бюджетных услуг и лучше знают их нужды.

Принцип максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг требует, чтобы выбор уровня бюджетной системы при закреплении расходных полномочий определялся по оптимальному варианту при условии обеспечения наиболее рациональной и эффективной реализации соответствующих полномочий.

Названные принципы являются достаточно объективной базой при разграничении функций между региональным и местным уровнями власти.

Как показывает многолетняя практика, разные функции по своему характеру могут быть чисто федеральными, региональными или местными, в то же время многие функции относятся к сфере совместного ведения нескольких уровней власти. В субъектах Федерации можно выделить распределяемые по уровням региональной власти наиболее характерные функции: региональные функции; местные функции;

К региональным функциям относятся функции, которые и финансируются, и исполняются администрацией регионов без участия местных властей. Обычно это функции, которые исполняются в интересах всего населения региона и требуют общей координации действий и мер на подведомственной территории, а также функции, которые должны отвечать конкретным стандартам и быть единообразными для всего региона.

Местные функции - это, как правило, включают функции или виды услуг, рассчитанные на обслуживание жителей конкретных муниципальных образований. Все полномочия по их финансированию и обеспечению закрепляются за местным уровнем.

Региональные функции, исполнение которых передается на местный уровень, т. е. функции со смешанным распределением полномочий по уровням власти, достаточно разнообразны. Преимущественно это функции, осуществление которых отвечает интересам региона в целом, но непосредственное исполнение которых более эффективно на местном уровне. При таком распределении функций региональные власти устанавливают минимально необходимые нормативы предоставления услуг населению и финансируют эти услуги за счет регионального бюджета, непосредственное же выполнение функций поручается местной власти.

Местные функции, нормативы предоставления которых устанавливаются региональным уровнем, предусматривают финансирование бюджетных услуг из местных бюджетов, при этом региональные власти устанавливают нормативы минимально необходимого уровня обслуживания. Это вызывается заинтересованностью органов власти региона в установлении стандартов или норм обслуживания, единых для всех муниципальных образований региона. В первую очередь это касается здравоохранительных функций и функций обеспечения безопасности населения территории.

Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы регионов в процессе разработки бюджетов непосредственно взаимосвязано с закреплением доходных источников за соответствующими уровнями бюджетной системы для обеспечения каждому уровню власти объема финансирования, адекватного возложенным на этот уровень власти функциям. Доходные источники закрепляются на постоянной или долгосрочной основе и утверждаются законодательно.

Для обеспечения бюджетной сбалансированности при разграничении доходных источников между бюджетами регионального и местного уровней необходимо придерживаться определенных критериев, которые устанавливаются с учетом характеристик источников доходов, их территориальной принадлежности, степени влияния конкретных уровней власти на источники доходов. Такие критерии выработаны в мировой практике и, по нашему мнению, как и по мнению российских специалистов, должны приниматься во внимание в процессе бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации. Это следующие критерии, определяющие разграничение доходных источников.

Стабильность поступлений: наименее стабильные источники доходов, зависящие в большей степени от макроэкономической ситуации, чем от условий конкретных территорий, должны быть закреплены за более высоким уровнем бюджетной системы, и наоборот.

Экономическая эффективность: для повышения заинтересованности в собираемости налогов за каждым уровнем власти должны закрепляться те налоги на доходы, которые получены в той или иной степени благодаря усилиям этого уровня власти.

Социальная справедливость: чем менее равномерно распределена налоговая база, тем на более высокий уровень должен поступать этот налог для дальнейшего перераспределения.

Мобильность налоговой базы: налоги, взимаемые с налоговой базы, которая имеет четкую территориальную базу и не обладает высокой мобильностью, разумнее закреплять за территориальными бюджетами.

Возможность или невозможность экспорта налогового бремени за пределы региона: бюджетные услуги должны финансироваться за счет тех, кто ими пользуется.

Возможность влияния на налоговую базу: за местным уровнем целесообразно закреплять налоги, на которые могут реально влиять органы местного самоуправления и которые реально могут стимулировать увеличение налогового потенциала данной территории.

В случаях когда названные критерии не позволяют однозначно отнести налоговый источник к тому или иному уровню бюджета, нужно руководствоваться необходимостью доведения суммарных доходов местных бюджетов до общего объема расходных полномочий, закрепленных за ними.

В целом разграничение доходных источников для бюджетов регионального и местного уровней не решает проблемы сбалансированности доходов и расходов бюджетов. Для этого требуется перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания бюджетной обеспеченности, стимулирования развития налоговой базы и выполнения иных задач социально-экономической политики региона.

Выравнивание бюджетной обеспеченности предусматривает покрытие разрыва между расходными потребностями местных бюджетов на исполнение закрепленных за ними полномочий и их доходными возможностями за счет передачи средств из бюджета субъекта Федерации в виде нецелевых дотаций или трансфертов. Средства на покрытие разрыва передаются в местные бюджеты на безвозмездной основе.

Размеры помощи, выделяемой муниципальным образованиям, во многих случаях носят субъективный характер и определяются в порядке договорного процесса. Более того, решение о том, какой объем средств следует выделить на выравнивание бюджетной обеспеченности местным бюджетам, выносится не столько с точки зрения экономической целесообразности, сколько с учетом политического выбора с целью нахождения определенного компромисса между необходимостью выравнивания финансирования муниципалитетов и других расходов регионального правительства. Чем больше средств перераспределяется в пользу "бедных" муниципалитетов, тем тяжелее становится налоговое бремя "богатых", экономически более сильных муниципалитетов. Это может не только лишить "богатых" интереса к дальнейшему развитию своей налоговой базы, но и остановить экономическое развитие всего региона.

Что касается финансирования расходных полномочий, передаваемых нижестоящим бюджетам из вышестоящих, то федеральное законодательство гарантирует нижестоящим бюджетам компенсацию соответствующих расходов, причем независимо от того, являются бюджеты донорскими или дотационными.

В Российской Федерации идет активный процесс укрепления бюджетного федерализма, оптимизации и совершенствования межбюджетных отношений. Это длительный и сложный процесс. Для его ускорения целесообразно использовать опыт бюджетного федерализма, накопленный в экономически развитых странах: США, Германии, Канаде и др. Так, в США бюджетный федерализм проявляется в том, что правительства штатов формируют собственные бюджеты, получая средства из федерального бюджета, и потом значительные суммы перераспределяют местным органам, которые получают также субсидии непосредственно и из федерального бюджета. Особенностью американской системы разграничения доходов внутри бюджетной системы является четкое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления. Примечательно, что после Второй мировой войны возросла роль федерального бюджета США в финансировании программ социального и экономического развития территорий штатов.

Особенность германской бюджетной системы состоит в том, что налоговые доходы всех трех звеньев власти (центра, земель, общин) формируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов. В бюджетной системе ФРГ используется сложный механизм вертикального (между центром, землями и общинами) и горизонтального (между центром, землями и общинами) выравнивания, для чего используются совместные налоги в зависимости от численности населения. Четверть поступлений богатых земель идет в фонд субсидирования бедных земель. Используются также 2% отчислений от НДС.

Выравнивающая субсидия рассчитывается таким образом, чтобы доходы каждой из земель были бы не менее 92% от среднего показателя суммы земельных налогов и доли земель в подоходном и корпоративном налоге в расчете на одного жителя. Подушевые расходы местных бюджетов увеличиваются с увеличением плотности населения, для чего применяются коэффициенты численности.

Бюджетный федерализм в Канаде сочетает американскую и германскую системы межбюджетных отношений. Он характеризуется высоким уровнем децентрализации, самостоятельностью штатов при формировании и использовании бюджетных средств. При этом со стороны федеральных властей значительное внимание уделяется выравниванию их экономического развития.

В Швейцарии бюджетный федерализм существует еще со средних веков. Кантоны наделены значительным суверенитетом, они имеют собственные налоги, как и каждый уровень власти. Вместе с тем кантоны получают и различные субсидии от федерального правительства с целью выравнивания экономического положения.

Из приведенного краткого обзора видно, что, несмотря на различия в системах бюджетного федерализма высокоразвитых стран, в этих системах реализованы важные рациональные положения, заслуживающие внимания:

Большое внимание в ежегодных бюджетных посланиях Президента РФ, как и в бюджетных посланиях руководителей субъектов Российской Федерации, отводится вопросам совершенствования межбюджетных отношений соответственно на федеральном и региональном уровнях (рис. 8.3).

Как правило, межбюджетные отношения в регионах во многом определяются нормативами отчислений в региональный бюджет и в местные бюджеты от сумм доходов, поступающих в бюджет региона. Их соотношение определяется основными направлениями бюджетной политики, проводимой в регионе.

Введение Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выявило множество проблем в сфере функционирования системы бюджетов в субъекте Федерации.

Основная проблема - это централизация бюджетных средств в областном бюджете, т. е. на уровне субъекта Федерации. На территории Самарской области функционирует более 300 местных бюджетов, и за период 2006-2009 гг. в них аккумулировалось около 35% бюджетных средств, т. е. большая доля доходов приходится на областной бюджет. В целях укрепления децентрализации бюджетной системы, что соответствует демократическим нормам общества, необходимо изменить соотношение при распределении доходов между областным и местным бюджетами в сторону увеличения доли местных бюджетов в общем объеме бюджетных средств.

8.6. Основы управления бюджетами

Формирование и распределение средств бюджетов на всех уровнях бюджетной системы - сложный и многоэтапный процесс, охватывающий социальную, экономическую, финансовую и другие сферы деятельности государства. В ходе формирования и распределения бюджетов анализируется и обобщается обширный материал, содержащий данные об итогах выполнения бюджетов предшествующих лет, о финансовых ресурсах, перспективах социально-экономического развития, источниках доходов, направлениях расходов и др. Все это взаимоувязывается и корректируется в свете концепции бюджетной политики федерального и регионального уровней. Данный процесс требует координирующего и целенаправленного управления. Термин "управление" так и определяется - целенаправленное воздействие управляющего субъекта на управляемый объект для его оптимального функционирования и развития.

Если обратиться к российскому историческому опыту в сфере управления бюджетной системой, то, например, в период существования СССР общее управление финансовой системой, в том числе бюджетной системой, было возложено на высшие органы государственной власти и государственного управления, которые разрабатывали и утверждали законы, постановления и другие документы, касающиеся регулирования финансовых отношений, государственного бюджета и его исполнения, государственного социального, имущественного и личного страхования, государственного кредита и т. д., решали вопросы управления финансами в целом.

Оперативное управление территориальными финансами осуществляли местные органы власти и их финансовые подразделения. Управление финансами отраслей народного хозяйства проводилось финансовыми управлениями и отделами министерств, ведомств, финансовыми отделами и финансовыми службами объединений, предприятий, организаций. Общегосударственные финансы, включавшие в первую очередь государственный бюджет СССР, управлялись Министерством финансов СССР и ВЦСПС.

Министерство финансов СССР являлось союзно-республиканским министерством. В его структуру входили: центральный аппарат Министерства финансов СССР, министерства финансов автономных республик, финансовые управления (отделы) исполнительных комитетов Советов народных депутатов. Действовал принцип двойного подчинения, при котором министерства финансов союзных республик одновременно подчинялись Совету Министров республики и Министерству финансов СССР, соответственно, министерства финансов автономных республик - Совету Министров АССР и Министерству финансов союзной республики и т. д. Принцип двойного подчинения имел целью сочетание централизованного планового руководства с самостоятельностью и инициативой на местах.

На Министерство финансов СССР возлагались следующие основные функции:

Для реализации этих функций центральный аппарат Министерства финансов СССР имел в своей структуре соответствующие управления и отделы со строго установленными функциями.

С распадом СССР и переходом от планового управления экономикой к рыночным отношениям в стране произошли принципиальные изменения в управлении финансовой системой и, как следствие, изменения в управлении формированием и использованием бюджетных средств.

Но общее управление бюджетной системой России осуществляет Министерство финансов РФ. В его составе:

В настоящее время в субъектах Федерации управление использованием бюджетных средств возложено на территориальные финансовые органы. Так, например, в Самарской области органом, осуществляющим управление формированием и использованием бюджетных средств, является Министерство управления финансами (рис. 8.4).

В своей работе Министерство управления финансами руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом Самарской области, областным законодательством, постановлениями и распоряжениями губернатора Самарской области, нормативными правовыми актами Министерства финансов РФ.

Министерство управления финансами обеспечивает в пределах своих полномочий проведение на территории Самарской области единой государственной финансовой и налоговой политики, направленной на соблюдение общих принципов бюджетного устройства Российской Федерации при формировании состава и структуры бюджетной системы Самарской области, ее консолидированного бюджета, а также во взаимоотношениях между бюджетами всех уровней; обеспечивает концентрацию и направление финансовых ресурсов областного бюджета на социально-экономическое развитие Самарской области (рис. 8.5).

Контрольные вопросы