Цели, задачи, функции и операции центрального банка

Независимость как неотъемлемый признак деятельности центрального банка

Терминологическая сторона и сущность независимости

Анализ целей, задач и функций центрального банка был бы неполным без осмысления независимости его деятельности. Здесь есть несколько вопросов. Начнем с терминологической стороны, позволяющей нам определить, о чем в дальнейшем пойдет речь.

Слово "независимость" происходит от прилагательного "независимый" и означает свойство, состояние. По В. Далю, "независимый" - это "ни от кого или чего не зависимый, вольный, свободный, неподчиненный, ничем не связанный, самостоятельный, сам себе господин". Отталкиваясь от данного толкования, филологи предпочитают углублять его понимание с помощью терминов "самостоятельность" и "подотчетность". Считается, что слово "независимость" подчеркивает отсутствие зависимости, тогда как слово "самостоятельность" означает наличие возможности действовать по своему усмотрению. Несколько иной оттенок имеет термин "подотчетность", который "является разновидностью зависимости", противопоставлен как независимости, так и самостоятельности, предполагает необходимость давать отчет, отчитываться перед кем-либо или чем-либо, обозначает "подчиненность" кому-то, чему-то.

Не вдаваясь в дискуссию о содержании терминов, заметим, что независимость выражает важнейший признак деятельности центрального банка.

Как мы видели, центральный банк тесно связан с государством. Будучи звеном экономического механизма, центральный банк как самостоятельное звено внутри целого обеспечивает его единство. Он не только самостоятельный экономический субъект, но и независимый, ибо ему дано исключительное право - быть единственным, кто выпускает наличные деньги в обращение. Как главный субъект в денежно-кредитной сфере, отвечающий за реализацию поставленных перед ним задач, он самостоятелен в своих суждениях и действиях, свободен в выборе действий. Его независимость заключена и в том, что он может выслушивать и учитывать другие суждения, но в то же время свободен от их влияния и волен принимать решения независимо, исходя из собственного понимания возможности не навредить, а обеспечить осуществление своей главной задачи насколько это возможно, чтобы не причинить ущерба в ее выполнении.

Исторический аспект вопроса о независимости

Исторический аспект вопроса о независимостирального банка чаще всего возникал на фоне драматических ситуаций в области денежного обращения.

Как было показано ранее, эмиссионные банки, получившие привилегии на выпуск наличных денег, так или иначе в своей деятельности были зависимы от государственной власти. Отдавая эмиссионные привилегии банкам, государство надеялось поправить свои финансы. Так было везде, где интересы казны ставились на первый план. Оказывая давление на банки, получая огромные кредиты на осуществление своих расходов, чаще по причине истощения казны из-за войн, и зачастую не возвращая долги, государство не только подрывало экономику денежно-кредитных институтов, но и страны в целом. Сильнейшая инфляция, дезорганизуя денежный оборот, неизбежно усугубляла экономические кризисы, приводила в конечном счете к денежным реформам, к перестройке банковской деятельности.

Постепенно история накапливала факты, свидетельствующие о пагубности непроизводительной деятельности государственной власти в сфере денежно-кредитного регулирования. Как отмечалось, уже в 1694 г. при учреждении Банка Англии было запрещено прямое кредитование правительства без соответствующих разрешений парламента. В 1844 г. согласно Акту Роберта Пиля эмиссионная деятельность Банка Англии, как упоминалось ранее, была отделена от кредитной (коммерческой) деятельности (напомним о двух департаментах - Эмиссионном и Банковском, функционирующих в условиях жесткого лимитирования выпуска банкнот).

Подобного рода события имели место и во Франции. Создавая Банк Франции, Наполеон в 1800 г. провозгласил принцип его независимости.

В прошедшем столетии факты огромного ущерба, наносимого экономике стран вследствие безудержной инфляции, можно было наблюдать в Германии. Правительство, обладая широким доступом к кредитам Рейхсбанка, вконец обесценило немецкую марку (ее курс к концу 1923 г. составил 42 x 10¹¹ марок за 1 дол. США). Под давлением стран-победителей в Первой мировой войне Рейхсбанк был выведен из-под подчинения правительству, а его руководство получило право принимать самостоятельно окончательные решения в своей денежно-кредитной политике. К сожалению, и в последующем банку приходилось отражать давление со стороны правительства, которое за счет дополнительного эмитирования денежных средств пыталось разрешить свои проблемы. Вместе с тем уже в законе, принятом в 1957 г., принцип независимости был окончательно закреплен.

В современной истории принцип независимости деятельности центрального банка становился все более доминирующим и в теории, и в законодательной практике. Поводом стали идеи государственного регулирования экономики. К пагубности давления фискальных интересов казны добавились конъюнктурные политические интересы, в том числе идеи предвыборных кампаний.

В истории ФРС также можно найти немало примеров тому, как попытка государственной власти использовать эмиссионный канал для своих финансовых проблем приводила к сильной инфляции в США. Показателен опыт истории (1942-1952 гг.), когда эмиссионная система, подчиненная правительству, не смогла сдержать инфляционный рост. Под влиянием покрытия дефицита бюджета (на 62%) займами, размещенными в банковской системе, покупки и так называемой поддержки курсов государственных ценных бумаг сумма наличных денег в обращении в период с 1939 по 1945 г. возросла в 4 раза. В последующем только за период с 1945 по середину 1948 г. индекс розничных цен возрос на 45%, а оптовых - на 48%. Лишь в 1951 г. ФРС смогла добиться освобождения от обязательств безоговорочно скупать по фиксированной цене государственные облигации.

В Японии каналом поступления денег в хозяйственный оборот было кредитование, дававшее широкую возможность повышения ликвидности предприятий частного сектора. Банк Японии при этом продолжал находиться под чрезмерным контролем правительства. Идея "корректирующей инфляции", предложенная в начале 70-х годов правящей либерально-демократической партией, тем не менее на практике вследствие кредитной экспансии и увеличения денежной массы привела к заметному росту цен. Годовая инфляция в эти годы достигла 20%. С 1975 г. Банк Японии провозгласил борьбу с инфляцией главной целью своей деятельности.

Идея обеспечения независимости центрального банка в последние 20-30 лет стала доминирующей. Она закреплена в законодательстве ряда стран. Прежде всего речь идет о проведении центральным банком денежной политики. Считается, что наибольшая независимость здесь сложилась в Германии и в Швейцарии, где правительства не имеют право, по законодательству, вмешиваться в денежную политику своих центральных банков. К примеру, Бундесбанк, поддерживая общую политику правительства, при осуществлении своих установленных законом полномочий не зависит от инструкций федерального правительства.

Государственный комиссар, Министерство финансов Австрии по закону также не имеют право вмешиваться в деятельность центрального банка, установленную законом.

Федеральную резервную систему США называют "независимым агентством внутри правительства", так как ее решения в области денежно-кредитной политики не подлежат ратификации ни правительством, ни президентом.

Правовая сторона вопроса

В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" декларируется, что "функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" (ст. 1).

В Законе "Об автономии Банка Испании" (1994 г.) отмечается, что данная автономия "означает, что в области денежной политики банк не должен получать указания от правительства или министра экономики и финансов". В "Законе о Банке Финляндии" (1998 г.) фиксируется, что данный центральный банк является "независимым учреждением, созданным в соответствии с публичным правом".

Следует заметить, что прямое обозначение независимости как неотъемлемого фундаментального признака деятельности центрального банка в законодательстве может отсутствовать; более того, допускается (в рамках установленных законом прав инструктирования) возможность государственных органов страны вмешиваться в денежную политику центрального банка. Такая возможность, в частности, прослеживается в законодательстве Великобритании, Нидерландов, Швеции, Японии. К тому же в таких странах, как Италия и Франция, право решать вопросы денежной политики передано правительству, и центральные банки этих стран руководствуются его решениями. Британское правительство может давать Банку Англии обязывающие его указания, но на деле, в соответствии с национальными традициями, оно в течение последних десятилетий не воспользовалось этим правом.

Исторический опыт борьбы за независимость эмиссионной политики показывает, что многое зависит не только от формального статуса центрального банка, но и традиционного понимания того, что можно или нельзя навязывать центральному банку, к каким последствиям это вмешательство может привести. Другими словами, немало здесь зависит от субъективного фактора, а также от других факторов, определяющих реальную независимость эмиссионных институтов.

Функциональная независимость

Среди факторов, влияющих на независимость центрального банка, обычно выделяется не только независимость в области осуществления денежной политики, но и другие параметры, относящиеся в целом к функциональной автономии.

Как отмечалось, к функциональной автономии, помимо независимости в области ведения денежной политики, относятся также законодательные нормы, дающие возможность центральным банкам не кредитовать правительство и не покупать его ценные бумаги.

Ограничение кредитования правительства в этом случае проявятся посредством:

• запрета на прямое кредитование правительства;
• обязательного одобрения такого кредитования законодателями;
• законодательного определения целей и причин, при которых могут выдаваться кредиты центрального банка;
• установления абсолютной суммы кредита в национальной валюте;
• определения доли кредитов в общих обязательствах центрального банка;
• регламентирования удельного веса кредита в доходах бюджета;
• установления доли кредитов центрального банка в расходах правительства.

Единого правила для всех стран здесь не существует. Полярный подход можно наблюдать в Австрии и Швейцарии, где запрещены денежные ссуды правительству; считается, что по этому признаку в обеих странах наиболее высока степень независимости, а также в Японии, где прямые ограничения кредитования правительства не установлены. Для мировой практики наиболее типичен не запрет на кредитование правительства, а ограничение такого кредитования; Российская Федерация относится к числу именно таких стран (см. об этом в других главах настоящего издания).

Картина покупки центральными банками ценных бумаг правительства примерно такая же: отсутствуют ограничения в Италии, Норвегии и Швеции; установлены ограничения в большинстве других стран. Способы ограничений практически такие же, как при кредитовании правительства (например, только при согласии законодательной власти, в абсолютном выражении к национальной валюте, в процентах к активам центрального банка, в пропорции к правительственным доходам или расходам).

Разновидностью функциональной независимости центрального банка является его операционная независимость. Как и всякий банк, он выполняет определенный круг операций, предусмотренных банковским законодательством. Эти операции осуществляются им по специально разработанным нормам. Нормы, фиксируемые центральными банками в положениях, инструкциях, приказах и распоряжениях, можно отменить только в судебном порядке, устанавливаемом для федеральных органов в случае их оспаривания. Сами нормативные документы, где прописываются функции центрального банка, предварительно требуют его заключения.

Изъятие и обременение обязательствами имущества банка, находящегося в его владении, пользовании, распоряжении, включая и золотовалютные резервы, не допускаются в России без согласия Центрального банка Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Функциональная независимость оказывает также сильное влияние на эффективность банковской деятельности. Конечно же, оно складывается не только из того, как определены статус центрального банка, его цели и задачи, насколько подробно прописаны функции центрального банка или пределы кредитования правительства. Роль центрального банка зависит и от других факторов, в том числе от других разновидностей независимости.

Кадровая независимость

Исследователи отмечают, что наиболее сильное влияние здесь оказывает кадровая независимость.

Кадровая независимость определяется процедурой назначения (выбора) руководства центрального банка, в которой имеют значение по крайней мере четыре аспекта:

1. как назначается руководство банка;
2. как это руководство заменяется;
3. на какой срок назначаются (выбираются) руководители банка;
4. входят ли в орган, принимающий решения, представители государства.

Во всех перечисленных случаях единого подхода нет. Так, кандидатуры на руководящие посты центрального банка (Президент, Члены Правления, Совета, Директората) могут вносится как Президентом страны, ее правительством, так и Советом (Правлением, Директоратом) банка. В практике развитых стран руководители банка чаще всего назначаются правительством или избираются из предложенных правительством кандидатур (такова, например, практика в Австрии, Великобритании, Дании, Франции, ФРГ, Швейцарии, Японии). В США, Франции и ФРГ президенты центрального банка назначаются президентами стран. В Италии и Нидерландах руководство центрального банка выбирается из числа кандидатур, предлагаемых данным банком, с последующим их утверждением в структурах государственной власти.

Председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой, его кандидатуру представляет Президент Российской Федерации.

Сроки, на которые назначаются (выбираются) руководители банка, различны. В США все семь членов Совета управляющих ФРС, в том числе председатель и вице-председатель, назначаются сроком на 14 лет. Директор Бундесбанка назначается сроком на 8 лет. Управляющий Банка Канады и его старший заместитель избираются сроком на 7 лет. Управляющий Банка Франции и оба его заместителя назначаются на должность сроком на 6 лет. Срок мандата председателя Банка России составляет 4 года.

В большинстве развитых стран руководство центрального банка не может быть отозвано ранее срока, установленного законодательством.

Финансовая независимость

Финансовая автономия как разновидность независимости центрального банка проявляется по двум направлениям:

1. по линии участия государства в капитале центрального банка;
2. по линии распределения прибыли центрального банка.

Ранее мы уже приводили данные о размере участия государства в капиталах центральных банков. В Европе государственная форма собственности на государственный банк преобладает. Вместе с тем в таких странах, как Бельгия (доля государства в капитале составляет 50%), Италия (51%), Турция (25%), принята смешанная собственность на капитал главного банка страны. Она же [помимо упомянутых ранее Австрии (50%), Японии (55%)] установлена в Мексике (51%) и Чили (50%). Частная форма собственности принята в ограниченных случаях, однако и тогда это практически не оказывает сколько-нибудь заметного влияния на степень независимости центрального банка.

Распределение прибыли центрального банка также не является главным показателем степени независимости банка. Получателем остаточной прибыли чаще всего выступает правительство. Банк России в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (НК РФ) уплачивает налоги и сборы, перечисляет в федеральный бюджет 50% прибыли, фактически полученной им по итогам года; общий объем капитальных вложений, прочих административно-хозяйственных расходов утверждается Национальным банковским советом. Разумеется, в рамках имеющихся финансовых ресурсов Банк России в полной мере независим, и, как всякое юридическое лицо, имеет полное право распоряжаться денежными, материальными и финансовыми средствами.

Итак, подведем некоторые итоги проведенного нами анализа. Прежде всего нельзя не заметить, что независимость центрального банка является важнейшим фундаментальным признаком его деятельности, оказывающим большое влияние на эмиссионный результат.

Постепенно этот признак находит свое отражение в законодательстве. Практически, в банковском законодательстве всех европейских стран, а также в США и Японии, данный признак нашел свое отражение. В России он отражен не только в банковском законодательстве, но и в главном законе страны - Конституции Российской Федерации.

Важна не только декларация независимости в законодательстве, но и ее реальное достижение. Исторические примеры свидетельствуют о том, что, к сожалению, по разным обстоятельствам, связанным с острыми финансовыми проблемами, правительства оказывали существенное давление на центральный банк, добиваясь огромных кредитов на непроизводительные цели и не создавая товарного покрытия эмитируемых в оборот дополнительных денежных знаков.

Независимость центрального банка можно выразить через:

• функциональную автономность, где особое значение имеют независимость проведения денежной политики, возможности ограничивать кредитование и покупку ценных бумаг правительства, операционная независимость;
• кадровую независимость, определяющие процедуры назначения и освобождения от должности руководителей банка, срок их полномочий, степень вхождения представителей государства в структуры центрального банка, принимающие решения;
• финансовую независимость, включающую степень участия государства в капитале центрального банка и порядок распределения его прибыли.

Многое в конечном итоге зависит от того, как на практике реализуется данная автономность признаков независимости, насколько центральный банк может отстоять свои интересы как эмиссионного института, ответственного за состояние денежного обращения в стране, каковы границы возможного вмешательства исполнительной и законодательной власти в деятельность центрального банка.

Независимость центрального банка не может быть самоцелью. Важно, чтобы данный признак деятельности банка способствовал через его реализацию в банковской практике достижению стабильности национальной валюты и устойчивому развитию экономики. От того, насколько центральному банку при этом удается выполнить свою основную задачу - обеспечить поддержание стабильности цен и создать условия для экономического роста, в конечном счете зависит эффективность его деятельности.