Законность и правопорядок

21.5. Финансовая дисциплина

В настоящее время в финансовых отношениях наблюдается ряд негативных процессов: общая финансовая нестабильность, финансовая необеспеченность целого ряда законов и иных нормативных правовых актов, низкая собираемость налогов, нецелевое использование бюджетных средств, их расхищение, а также "прокручивание" в коммерческих банках. В связи с этим возрастает роль и значение финансовой дисциплины, что нашло свое отражение в некоторых нормативных актах. Так, были приняты Указ Президента РФ "О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации", Постановление Правительства РФ "О мерах по укреплению финансовой дисциплины", в иных нормативных актах указывается на необходимость укрепления и обеспечения финансовой дисциплины.

Финансовая дисциплина - понятие сложное, тесно взаимосвязанное с трудовой и служебной (государственной) дисциплиной. Сложный характер финансовой дисциплины обусловлен множественностью субъектов финансовых отношений, разноплановостью функций, которые они выполняют и косвенным воздействием на финансовые отношения различных отраслей права. Так, обязанность бухгалтера предприятия своевременно и по установленной форме предоставить отчетные документы в налоговую инспекцию регламентируется не только нормами финансового права, но и входит в круг его непосредственных трудовых обязанностей, соответственно, непредставление документов в срок бухгалтером будет не только нарушением финансовой дисциплины, но и нарушением дисциплины труда. Дисциплина служащих финансовых органов государства складывается не только под воздействием норм финансового права, но и предписаний, содержащихся в дисциплинарном законодательстве. Например, требование качественно и нехалатно провести налоговую проверку на предприятии включает выполнение не только финансовых, но и служебных обязанностей. Вместе с тем финансовая дисциплина не тождественна трудовой и служебной (государственной) дисциплине, а только пересекается с ними в части выполнения определенных обязанностей.

Одновременно основой финансовой дисциплины выступает конституционная дисциплина, предписывающая Правительству РФ разрабатывать и представлять Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение (ст. 114) и обязывающая каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57). Вместе с тем конституционная дисциплина закладывает только основные требования, предъявляемые к участникам финансовых отношений, которые конкретизируются в финансовом законодательстве.

Финансовой дисциплине свойственны признаки, характеризующие дисциплину в целом, однако с учетом финансово-правовой специфики они дополняются характерными только для нее особенностями. Специфика финансовой дисциплины обусловлена предметом и методом финансового права, нормативной базой, субъектным составом, а также целями финансового права.

Финансовая дисциплина есть форма социальной связи субъектов финансовых отношений, реализуемая в процессе финансовой деятельности субъектов, которая приводит к упорядочиванию и организованности образования, распределения и планомерного использования централизованных и децентрализованных денежных фондов государственных и муниципальных образований. Данный признак финансовой дисциплины отражает особенности предмета финансового права и предмета самой финансовой дисциплины.

Следующий признак финансовой дисциплины отражает особенности метода финансового права. Финансовая дисциплина основывается на методе властных предписаний и выражается через отношения подчинения одного субъекта другому. В отношениях финансовой дисциплины субъекты неравны, когда один участник финансового отношения обязан подчиниться требованиям, исходящим от другого участника финансового отношения.

Другой признак отражает суть (ядро) финансовой дисциплины и ее нормативную и основанную на ней ненормативную основу. Сущность финансовой дисциплины заключается не в требованиях, а самом выполнении требований, содержащихся в финансовом и ином законодательстве и принятых в соответствии с ним ненормативных актах, что выражается в финансово-правомерном поведении участников финансовых отношений. Требования, выполнение которых можно охарактеризовать как финансовую дисциплину, в действительности могут содержаться не только в финансовом законодательстве, но и в актах индивидуального регулирования (приказах, распоряжениях, указаниях как письменных, так и устных). Причем все акты ненормативного характера должны быть основаны на законе (или ином акте нормативного характера), а исполнение незаконного приказа, распоряжения нельзя признать финансовой дисциплиной. Это важная черта финансовой дисциплины, да и дисциплины в целом. Поэтому финансовая дисциплина означает реализацию только законных приказов, распоряжений, указаний, инструкций, положений и т.п. В ст. 15 Закона РФ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" специально указано, что гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение, а при получении письменного подтверждения поручения, гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.

Другой признак финансовой дисциплины отражает ее субъектный состав и характер взаимосвязей между субъектами. К субъектам финансовой дисциплины, которые наделены властными полномочиями по отношению к другим субъектам, относятся: Министерство финансов; налоговые органы; органы государственных внебюджетных фондов; представительные и исполнительные органы местного самоуправления; федеральное казначейство; Центральный банк Российской Федерации. К субъектам, которые находятся в состоянии подчинения, относятся индивидуальные и коллективные налогоплательщики, кредитные организации. Саму взаимосвязь подчинения нельзя понимать упрощенно. Так, сами субъекты, наделенные властными полномочиями, находятся в состоянии подчинения друг с другом. К примеру, федеральные финансовые органы вступают во взаимоотношения с региональными и местными представительными органами, а местные финансовые органы находятся в состоянии подчинения с региональными и т.п. В самой внутренней структуре каждого из финансовых органов существуют взаимосвязи подчинения одного структурного подразделения другому, а также нижестоящего должностного лица вышестоящему. Однако в любом случае индивидуальные и коллективные налогоплательщики находятся в состоянии подчинения тем требованиям, которые исходят от государственных органов, но и в структуре коллективных налогоплательщиков может наблюдаться характер подчинения одних субъектов другим, так как финансовая дисциплина существует и внутри отдельного предприятия.

Следующий признак финансовой дисциплины основан на ее целевом предназначении. Основной целью финансовой дисциплины является упорядочивание и совершенствование финансовых отношений. Это конкретизируется в ряде промежуточных целей: формирование и стимулирование правомерного поведения (деятельности) субъектов финансовых отношений; вытеснение из финансовых отношений действительного или предполагаемого финансово противоправного поведения. Финансовая дисциплина принимает участие и в достижении более глобальных целей: обеспечение экономической стабильности государства; финансовое обеспечение реализации прав и свобод человека и гражданина, законов, подзаконных актов и социальных программ.

Итак, финансовая дисциплина - это выполнение субъектами финансовых отношений обязанностей, содержащихся в финансовом законодательстве, а также в соответствующих законодательству актах ненормативного характера в целях упорядочивания и совершенствования процессов образования, распределения и использования денежных фондов государства, муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций и физических лиц.

Финансовую дисциплину можно классифицировать как налоговую, бюджетную и банковскую.

Налоговая дисциплина - это выполнение налогоплательщиками, налоговыми агентами, налоговыми органами и иными лицами требований, содержащихся в законодательстве о налогах и сборах, а также в соответствующих ему актах ненормативного характера, направленные на своевременную уплату налогов и сборов.

Банковская дисциплина - это выполнение кредитными организациями требований банковского законодательства и предписаний, исходящих от Центрального банка России, направленные на поддержание стабильности банковской, денежной, кредитной систем Российской Федерации и обеспечение интересов вкладчиков.

Бюджетная дисциплина - это выполнение всеми субъектами требований, содержащихся в бюджетном законодательстве и индивидуальных предписаний, направленных на обоснованное и целевое планирование и расходование бюджетных средств всех уровней.

В современных условиях бюджетная дисциплина принимает особое значение. Она призвана упорядочить планирование и формирование бюджета, обеспечить выполнение социальных программ и бюджетное финансирование реализации различных законов. Без бюджетной дисциплины невозможна своевременная выплата пенсий, пособий, заработной платы работникам бюджетной сферы, экономическое развитие и стабильность как целых регионов, так и отдельных предприятий. Причем соблюдение бюджетной дисциплины должно исключить принятие различного рода популистских решений, законов, необоснованных льгот и увеличение расходов, которые ранее не были специально предусмотрены в бюджете.

На особую целевую направленность бюджетной дисциплины указывается во многих нормативных актах, принятых Правительством Российской Федерации. Так, в постановлении Правительства РФ "О мерах по укреплению финансовой дисциплины" указывается: проекты нормативных правовых актов, не обеспеченные финансовыми ресурсами, не принимаются к рассмотрению; увеличение дефицита федерального бюджета исключается; ведомственные нормативные акты, не обеспеченные источниками финансирования приостанавливают свое действие до санкционирования соответствующих выплат законом о федеральном бюджете и т.д. На первый взгляд указанные меры ведут к сужению различных видов правотворчества, сдерживают инициативу. Однако, зачем нужны законы или иные нормативные акты, если они не обеспечены финансовыми поступлениями, а соответственно, и не будут реализованы, а если и будут реализованы, то уже за счет других статей бюджета. Но это уже не бюджетная дисциплина, а хаос в финансовой сфере, ведущий к росту инфляции, эмиссии и другим негативным экономическим явлениям. Вот почему бюджетной дисциплине в современный период отводится особая роль и предназначение.