Информационное законодательство

3.2. Структура и общая характеристика информационного законодательства

Несмотря на то что информационное законодательство находится на этапе своего становления, уже сегодня можно говорить о наличии некой его упорядоченности. В основу этой упорядоченности положен принцип иерархии, выражающийся в соподчиненности актов различного уровня, который присущ всем отраслевым структурам законодательства. Информационное законодательство в данном отношении не является исключением. Существует несколько уровней нормативных правовых актов, регулирующих информационные отношения.

Первый уровень, который можно условно назвать конституционным, отражает ведущую роль Конституции РФ в информационно-правовом нормотворчестве. Он представлен рядом конституционных норм, к которым мы обращались выше.

Второй уровень нормативных правовых актов составляют акты информационного законодательства. Специфика данного уровня состоит в том, что федеральные законы, регулирующие отношения в информационной сфере, а равно иные принятые в соответствии с ними нормативные акты подчинены Конституции РФ и не могут ей противоречить.

Среди законов выделяется базовый для информационной сферы Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", пришедший на смену Федеральному закону от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" и вступивший в силу 29 июля 2006 г.

Новым Федеральным законом регулируются три группы взаимосвязанных между собой отношений, складывающихся при:

• осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации;
• применении информационных технологий;
• обеспечении защиты информации.

Указанный Федеральный закон состоит из 18 статей и в значительной степени отличается от своего предшественника как композиционно, так и в содержательном плане. Наиболее существенным отличием Закона 2006 г. от Закона 1995 г. следует признать отказ законодателя от института информационных ресурсов, который являлся ключевым в прежнем законе и во многом предопределял структуру и характер подачи нормативного материала. Кроме того, институт информационных ресурсов широко применяется в иных федеральных законах и подзаконных актах, что, видимо, потребует их пересмотра.

В Законе 2006 г. получили закрепление вопросы, связанные, в частности, с правомочиями обладателя информации (ст. 6), правом на доступ к информации (ст. 8), ограничением доступа к информации (ст. 9), распространением информации или ее предоставлением (ст. 10), документированием информации (ст. 11), государственным регулированием отношений в сфере применения информационных технологий (ст. 12), структурой и построением информационных систем (ст. 13, 14), использованием информационно-телекоммуникационных систем (ст. 15), защитой информации (ст. 16), ответственностью за правонарушения в сфере информации, информационных технологий и защиты информации (ст. 17).

К актам информационного законодательства федерального уровня относится и Федеральный закон "Об обязательном экземпляре документов". Данный нормативный акт определяет политику государства в области формирования обязательного экземпляра документов как ресурсной базы комплектования библиотечно-информационного фонда России и развития системы государственной библиографии, предусматривает обеспечение сохранности обязательного экземпляра документов, его общественное использование. Этим Законом установлены виды обязательного экземпляра документов, категории их производителей и получателей, сроки и порядок доставки обязательного экземпляра документов, ответственность за их нарушение. Федеральный закон "Об обязательном экземпляре документов" отличает от упомянутых выше законов сугубо административно-правовой характер регулирования.

Видное место среди законов, регулирующих отношения в информационной сфере, занимает Закон РФ "О средствах массовой информации" представляющий собой комплексный нормативный акт, регламентирующий отношения, возникающие в процессе организации и функционирования средств массовой информации. Он состоит из восьми глав, объединяющих более 60 статей. В основных разделах Закона нашли правовое опосредование вопросы организации деятельности средств массовой информации, распространения массовой информации, отношений средств массовой информации с гражданами и организациями, прав и обязанностей журналиста, межгосударственного сотрудничества в области массовой информации, ответственности за нарушение законодательства о средствах массовой информации.

Особое место среди нормативных актов, регулирующих отношения по поводу информации, принадлежит Закону РФ "О государственной тайне" Данным нормативным правовым актом регламентируются отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации. Закон включает восемь разделов, объединяющих 32 статьи. В них впервые законодательно определено понятие государственной тайны, установлены принципиальные положения о порядке отнесения тех либо иных сведений к государственной тайне, о допуске к ней юридических и физических лиц, закреплены властные полномочия органов государственной власти и должностных лиц по вопросам отнесения сведений к государственной тайне. В Законе опосредованы вопросы деятельности по распоряжению сведениями, составляющими государственную тайну, вопросы контроля и надзора за обеспечением защиты государственной тайны. Закон "О государственной тайне" юридически оформляет одно из важнейших направлений деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, организаций и должностных лиц в комплексе публично-государственных функций по обеспечению безопасности страны. Вполне естественно, что в Законе доминирует административно-правовой характер регулирования.

Федеральный закон "О связи" устанавливает правовую основу деятельности в области связи, осуществляемой под юрисдикцией Российской Федерации, определяет полномочия органов государственной власти по регулированию этой деятельности, а также права и обязанности физических и юридических лиц, участвующих в деятельности, осуществляемой в области связи.

К законам, регулирующим информационные отношения, относится и Федеральный закон "Об электронной цифровой подписи". Его целью является обеспечение правовых условий использования электронной цифровой подписи в электронных документах. К важнейшим положениям Закона относятся нормы об условиях признания равнозначности электронной цифровой подписи и собственноручной подписи (ст. 4), об использовании средств электронной цифровой подписи (ст. 5), о статусе и деятельности удостоверяющих центров (ст. 8, 9), об особенностях использования электронной цифровой подписи в сфере государственного управления (ст. 16) и в корпоративной информационной системе (ст. 17).

Отношения, связанные с отнесением информации к коммерческой тайне, передачей такой информации, охраной ее конфиденциальности в целях обеспечения баланса интересов обладателей информации, составляющей коммерческую тайну, и других участников отношений, в том числе государства, на рынке товаров, работ и услуг регулируются Федеральным законом "О коммерческой тайне".

В круг нормативых правовых актов того же уровня может быть включен еще ряд Федеральных законов: "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации", "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания в Российской Федерации", "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", "О персональных данных".

Последний из названных законов регулирует отношения, связанные с обработкой персональных данных, осуществляемой федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, иными государственными органами, органами местного самоуправления, не входящими в систему органов местного самоуправления муниципальными образованиями, юридическими лицами, физическими лицами с использованием средств автоматизации или без использования таких средств, если обработка персональных данных без использования таких средств соответствует характеру действий, совершаемых с персональными данными с использованием средств автоматизации.

Помимо названных выше, существует множество законов, непосредственно не направленных на регулирование информационных отношений, но содержащих отдельные статьи, посвященные информации или связанные с ней. К их числу следует отнести Федеральные законы "О рекламе", "О библиотечном деле", "Об архивном деле в Российской Федерации", "О почтовой связи", "О естественных монополиях", Закон РФ "О недрах".

Часть норм информационного характера содержится и в ГК РФ. Так, ст. 150 относит личную и семейную тайну к нематериальным благам, ст. 726 устанавливает обязанность подрядчика передать информацию заказчику, ст. 857 посвящается банковской тайне, ст. 946 посвящается тайне страхования, гл. 75 содержит нормы, регламентирующие отношения, складывающиеся в связи с правовой охраной и использованием секретов производства (ноу-хау).

Среди федеральных актов информационного законодательства выделяются подзаконные нормативные правовые акты, в числе которых ведущая роль принадлежит указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ.

В числе указов Президента РФ назовем следующие:

• Указ Президента РФ от 11 февраля 2006 г. № 90 "О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне".
• Указ Президента РФ от 6 октября 2004 г. № 1286 "Вопросы Межведомственной комиссии по защите государственной тайны";
• Указ Президента РФ от 30 мая 2005 г. № 609 "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела";
• Указ Президента РФ от 17 мая 2004 г. № 611 "О мерах по обеспечению безопасности Российской Федерации в сфере международного информационного обмена";
• Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера";

В числе правительственных актов следует выделить:

• постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти";
• постановление Правительства РФ от 28 октября 1995 г. № 1050 "Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайнее";
• постановление Правительства РФ от 27 мая 2002 г. № 348 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по разработке и (или) производству средств защиты конфиденциальной информации";
• постановление Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. № 87 "Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий";
• постановление Правительства РФ от 22 августа 1998 г. № 1003 "О порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне";

Наряду с указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ источниками информационного права выступают акты центральных органов государственного управления РФ (ведомственные нормативно-правовые акты). В области информационных отношений существует значительное их количество. Тематика и направленность данных актов зависит от компетенции издавшего их органа.

Так, приказом ФСБ России от 13 ноября 1999 г. № 564 утверждено Положение о системе сертификации средств защиты информации по требованиям безопасности для сведений, составляющих государственную тайну (система сертификации СЗИ-ГТ), которым определяются организационная структура системы сертификации СЗИ-ГТ, порядок проведения сертификации и инспекционного контроля, требования к нормативным и методическим документам по сертификации СЗИ-ГТ, а также виды средств защиты информации, подлежащих сертификации в системе сертификации СЗИ-ГТ.

Приказом ФСБ РФ от 9 февраля 2005 г. № 66 утверждено Положение о разработке, производстве, реализации и специализации шифровальных (криптографических) средств информации (Положение ПКЗ-2005), приказом Росархива РФ от 27 ноября 2000 г. № 68 утверждена Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти.

Важным элементом системы законодательства РФ в информационной сфере являются международные соглашения. В соответствии с частью четвертой ст. 15 Конституции Российской Федерации, нормы международных договоров обладают приоритетом по отношению к противоречащим им правилам внутригосударственных законов. Это относится как к многосторонним, так и к двусторонним договорам.

Особое место среди многочисленных многосторонних соглашений, содержащих информационные нормы-принципы, занимают Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г., Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г. В этих документах нашли свое воплощение международные принципы и стандарты, провозглашающие право на свободу информации, которое, однако, налагает особые обязанности и особую ответственность, сопряженные с некоторыми ограничениями прав и свобод.

В числе соглашений в области информации, заключенных в рамках Содружества Независимых Государств, следует назвать Соглашение о сотрудничестве в области информации от 9 октября 1992 г., направленное на совершенствование различного рода информационных обменов, Соглашение об обмене правовой информацией от 21 октября 1994 г., посвященное мерам по созданию единой распределенной системы обмена правовой информацией, Соглашение о межгосударственном обмене научно-технической информацией от 26 июня 1992 г., которым, в частности, определяются вопросы развития информационных ресурсов, условия их совместного использования и доступа к совместно созданным ранее информационным ресурсам. Соглашение о взаимоотношениях министерств внутренних дел в сфере обмена информацией от 24 апреля 1992 г., целью которого является необходимость сохранения информационного взаимодействия при решении задач борьбы с преступностью, охраны общественного порядка.

Важнейшим документом, призванным к организации и активизации деятельности международного сообщества в области формирования глобального информационного общества, является Окинавская хартия глобального информационного общества, принятия в июле 2000 г. представителями восьми ведущих стран так называемой "восьмерки". Этот документ устанавливает основные принципы вхождения государств в глобальное информационное общество. К их числу относятся следующие положения, которые должны применяться при осуществлении политики формирования и развития информационного общества.

Во-первых, развитие информационно-коммуникационных технологий, которые выступают жизненно важным стимулом мировой экономики и фактором, влияющим на образ жизни людей, их образование, работу и формирование гражданского общества.

Во-вторых, развитие информационно-коммуникационных технологий должно содействовать гражданам и обществу в использовании знаний и идей. Информационно-коммуникационные технологии должны служить достижению взаимодополняющих целей обеспечения устойчивого экономического роста, повышения общественного благосостояния, стимулирования социального согласия в области укрепления демократии, транспарентного и ответственного управления, международного мира и стабильности.

В-третьих, все люди повсеместно и без исключения должны иметь возможность пользоваться преимуществами глобального информационного общества.

В-четвертых, укрепление соответствующей политики и нормативной базы, которые должны стимулировать конкуренцию и новаторство, содействовать сотрудничеству, борьбе со злоупотреблением, оптимизации глобальных сетей.

В-пятых, ликвидация международного разрыва в области информации и знаний.

Окинавская хартия, и это специально подчеркивается в документе, является прежде всего призывом, должным изменить методы взаимодействия стран по пути продвижения социального и экономического прогресса.