Государственные социальные внебюджетные фонды

10.4. Фонды обязательного медицинского страхования, их функции, формирование и использование

Медицинское страхование является формой социальной защиты интересов населения в охране здоровья. Таким образом, фонды обязательного медицинского страхования - это государственные внебюджетные фонды, созданные в целях управления обязательным медицинским страхованием и соответственно обеспечения условий для реализации гражданами РФ конституционного права на медицинскую помощь.

К правовым документам, непосредственно регулирующим деятельность фонда, относятся:

• Федеральный закон от 28 июня 1991 г. № 1499-1 "О медицинском страховании граждан в РФ" определяет правовые, экономические и организационные основы медицинского страхования населения в Российской Федерации и гарантирует обеспечение конституционного права граждан Российской Федерации на медицинскую помощь. Он закрепляет создание системы фондов обязательного медицинского страхования как совокупности федерального и территориальных фондов;
• положения о федеральном и территориальном фондах обязательного медицинского страхования, утвержденные постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. № 1543-1, определившие основы организации деятельности каждого из фондов, входящих в систему обязательного медицинского страхования;
• Устав Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденный постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857 и определяющий задачи, функции, источники формирования, органы управления, контроль за деятельностью, порядок ликвидации и реорганизации.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением. Федеральный фонд является юридическим лицом, осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Основными задачами федерального фонда являются:

1. обеспечение реализации Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации";
2. обеспечение предусмотренных законодательством Российской Федерации прав граждан в системе обязательного медицинского страхования;
3. достижение социальной справедливости и равенства всех граждан в системе обязательного медицинского страхования;
4. участие в разработке и осуществлении государственной финансовой политики в области обязательного медицинского страхования;
5. разработка и осуществление комплекса мероприятий по обеспечению финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и созданию условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации.

В соответствии с установленными задачами выделяются следующие функции федерального фонда:

1. осуществление выравнивания условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования по обеспечению финансирования программ обязательного медицинского страхования;
2. проведение финансирования целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования;
3. организация разработки нормативно-методических документов, обеспечивающих реализацию Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации";
4. разработка совместно с органами исполнительной власти, профессиональными медицинскими ассоциациями базовой программы обязательного медицинского страхования граждан;
5. осуществление сбора и анализа информации о финансовых ресурсах системы обязательного медицинского страхования;
6. организация подготовки специалистов для системы обязательного медицинского страхования;
7. осуществление контроля за рациональным использованием финансовых средств системы обязательного медицинского страхования;
8. внесение предложений по совершенствованию законодательных и нормативных актов по вопросам медицинского страхования;
9. изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам обязательного медицинского страхования;
10. осуществление международного сотрудничества по вопросам обязательного медицинского страхования;
11. обеспечение организации научно-исследовательских работ в области обязательного медицинского страхования;
12. осуществление других мероприятий по вопросам, относящимся к обязательному медицинскому страхованию.

Финансовые средства Федерального фонда находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Источники формирования финансовых средств фонда:

1. 1) часть страховых взносов предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности на обязательное медицинское страхование в размерах, устанавливаемых федеральным законом;
2. ассигнования из федерального бюджета на выполнение республиканских программ обязательного медицинского страхования;
3. добровольные взносы юридических и физических лиц;
4. доходы от использования временно свободных финансовых средств Федерального фонда.

Имущество Федерального фонда обязательного медицинского страхования является федеральной собственностью и закрепляется за ним на праве оперативного управления. Фонд вправе осуществлять приносящую доходы деятельность. Доходы от такой деятельности, а также доходы от использования имущества фонда поступают в распоряжение фонда и используются для реализации возложенных на фонд задач.

В частности, временно свободные финансовые средства фонда в целях их защиты от инфляции используются для размещения банковских депозитов и приобретения высоколиквидных государственных ценных бумаг.

Доходы от использования временно свободных финансовых средств фонда могут быть использованы на финансирование только тех мероприятий, которые осуществляются в соответствии с задачами фонда.

Руководство деятельностью фонда осуществляется правлением и его постоянно действующим исполнительным органом - исполнительной дирекцией, возглавляемой исполнительным директором. Исполнительный директор фонда назначается на должность Правительством РФ.

Контроль за деятельностью фонда осуществляет ревизионная комиссия.

Правление фонда по мере необходимости, но не реже одного раза в год, назначает аудиторскую проверку деятельности фонда, осуществляемую специализированной организацией, имеющей соответствующую лицензию. Отчет о результатах этой проверки представляется на рассмотрение Правительства РФ.

Федеральный фонд ведет учет и отчетность в установленном порядке.

Ликвидация и реорганизация фонда осуществляются в случае принятия соответствующего федерального закона и проводятся в соответствии с гражданским законодательством РФ.

Территориальные фонды обязательного медицинского страхования, как и федеральный, созданы для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования; являются юридическими лицами; осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством РФ. Территориальные фонды подотчетны соответствующим органам представительной и исполнительной власти.

Основными задачами территориального фонда (согласно соответствующему положению) являются:

1. 1) обеспечение реализации Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации";
2. обеспечение предусмотренных законодательством Российской Федерации прав граждан в системе обязательного медицинского страхования;
3. обеспечение всеобщности обязательного медицинского страхования граждан;
4. достижение социальной справедливости и равенства всех граждан в системе обязательного медицинского страхования;
5. обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования.

В соответствии с вышеперечисленными задачами выделяются следующие функции территориального фонда:

1. осуществление финансирования обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями, имеющими соответствующие лицензии (страховщиками), заключившими договоры обязательного медицинского страхования по дифференцированным подушевым нормативам, устанавливаемым правлением территориального фонда;
2. выравнивание финансовых ресурсов городов и районов, направляемых на проведение обязательного медицинского страхования;
3. предоставление кредитов, в том числе на льготных условиях, страховщикам при обоснованной нехватке у них финансовых средств;
4. накопление финансовых резервов для обеспечения устойчивости системы обязательного медицинского страхования;
5. разработка правил обязательного медицинского страхования граждан на соответствующей территории;
6. контроль за рациональным использованием финансовых средств, направляемых на обязательное медицинское страхование граждан;
7. осуществление взаимодействия с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и другими территориальными фондами обязательного медицинского страхования;
8. предоставление Федеральному фонду обязательного медицинского страхования информации о финансовых ресурсах системы обязательного медицинского страхования и другой информации в пределах своей компетенции;
9. проведение разъяснительной работы по вопросам, относящимся к компетенции территориального фонда;
10. осуществление других мероприятий по организации обязательного медицинского страхования граждан.

Финансовые средства территориального фонда находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Источники образования финансовых средств территориального фонда обязательного медицинского страхования:

1. часть страховых взносов предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности на обязательное медицинское страхование, а также средства, предусматриваемые органами исполнительной власти в соответствующих бюджетах на обязательное медицинское страхование неработающего населения;
2. доходы, получаемые от использования временно свободных финансовых средств и нормированного страхового запаса финансовых средств территориального фонда;
3. финансовые средства, взыскиваемые со страхователей, медицинских учреждений и других юридических и физических лиц в результате предъявления им регрессных требований;
4. добровольные взносы физических и юридических лиц;
5. иные поступления, не запрещенные законодательством РФ. Временно свободные финансовые средства территориального фонда в целях их защиты от инфляции используются для размещения банковских депозитов и приобретения высоколиквидных государственных ценных бумаг.

Доходы от использования временно свободных финансовых средств и нормированного страхового запаса финансовых средств территориального фонда могут быть использованы на следующие цели:

1. 1) пополнение фондов территориального фонда;
2. выравнивание условий деятельности медицинских учреждений, осуществляющих программу обязательного медицинского страхования;
3. экономическое стимулирование эффективно и качественно работающих медицинских учреждений;
4. организацию мероприятий по снижению рисков заболеваний среди граждан.

Руководство деятельностью территориального фонда осуществляется правлением и его постоянно действующим исполнительным органом - исполнительной дирекцией, возглавляемой исполнительным директором.

Для выполнения своих задач территориальный фонд может создавать в городах и районах филиалы, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с положением, утверждаемым исполнительным директором территориального фонда.

Функции правления территориального фонда обязательного медицинского страхования:

1. определение перспективных задач фонда;
2. утверждение положения о ресурсах территориального фонда;
3. участие в согласовании с соответствующим органом исполнительной власти кандидатуры на должность исполнительного директора;
4. согласование с органами исполнительной власти, профессиональными медицинскими ассоциациями территориальной программы обязательного медицинского страхования граждан;
5. установление порядка отчислений финансовых средств в территориальный фонд его филиалами;
6. утверждение годовых отчетов о результатах деятельности территориального фонда, определение направления использования прибыли территориального фонда, нормированного страхового запаса его финансовых средств и порядка покрытия убытков;
7. представление на утверждение в органы государственной власти нормативных актов по совершенствованию системы обязательного медицинского страхования;
8. формирование ревизионной комиссии.

Кандидатура исполнительного директора территориального фонда, а также положение об исполнительной дирекции, правила обязательного медицинского страхования граждан соответствующей территории и порядок определения дифференцированных подушевых нормативов на обязательное медицинское страхование отдельных групп населения утверждаются соответствующим органом исполнительной власти.

Исполнительный директор формирует исполнительную дирекцию территориального фонда, структура и состав которой утверждаются соответствующим органом исполнительной власти.

Контроль за деятельностью территориального фонда осуществляет ревизионная комиссия.

Правление территориального фонда по мере необходимости, но не реже одного раза в год, назначает аудиторскую проверку деятельности территориального фонда, осуществляемую специализированной организацией, имеющей соответствующую лицензию. Отчет о результатах этой проверки представляется органам представительной и исполнительной власти.

Отчет о доходах и использовании средств территориального фонда, а также о результатах его деятельности ежегодно заслушивается соответствующими органами представительной и исполнительной власти и публикуется в средствах массовой информации.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования по объемам аккумулируемых в нем средств значительно уступает Пенсионному фонду и Фонду социального страхования (см. табл. 10.7).

Таблица 10.7

Проблемы и перспективы функционирования государственных внебюджетных фондов. Несмотря на огромные масштабы финансовых ресурсов, перераспределяемых посредством социальных внебюджетных фондов, они явно недостаточны для организации социальной защиты и социального обеспечения российского народа на приемлемом - по современным меркам развитых стран - уровне. В качестве общих для всех внебюджетных фондов можно выделить следующие задачи:

• обеспечение строго целевого использования аккумулируемых в этих фондах финансовых ресурсов;
• организация эффективного контроля за использованием средств фондов, в том числе контроля за процессами их территориального распределения;
• проведение регулярного комплексного анализа финансовой деятельности фондов;
• повышение открытости бюджетного процесса;
• расширение предоставления информации о деятельности фондов.

Обеспечение целевого использования средств является главным условием эффективного использования финансовых ресурсов и их направления на цели, ради которых эти фонды созданы. С этой задачей связана и необходимость обеспечения контроля за рациональным расходованием средств фондов. В обеспечении контроля за расходованием средств важную роль призвано сыграть казначейское исполнение бюджетов внебюджетных фондов.

Одним из основополагающих принципов бюджетной системы, которые должны реализовываться и в организации деятельности государственных внебюджетных фондов, является гласность и открытость информации о фондах. Это тем более важно, что бюджеты фондов составляют в совокупности значительные объемы. Необходимость открытости информации о деятельности фондов обусловливается также социальной значимостью выполняемых ими задач. Между тем с самого момента учреждения системы государственных социальных внебюджетных фондов освещение их деятельности в массовых источниках информации носило ограниченный, к тому же далеко неполный характер. Информация о финансовом состоянии фондов не публикуется в широкой печати. Более того, до недавнего времени она не всегда публиковалась даже в регулярно выпускаемых сборниках Госкомстата РФ. И в настоящее время данные о формировании и использовании финансовых ресурсов государственных внебюджетных фондов публикуются со значительной задержкой.

Масштабность проходящих через внебюджетные фонды финансовых потоков вызывает необходимость их всестороннего анализа. Анализ финансовой деятельности фондов необходимо проводить по следующим основным направлениям:

• анализ выполнения плановых показателей деятельности фондов, утвержденных соответствующими законами об их бюджетах;
• анализ целевого использования средств;
• анализ административных издержек фондов;
• развернутый анализ доходов и расходов, их динамики;
• анализ капитала фондов;
• анализ бюджетов и финансовых потоков фондов;
• анализ динамики остатков денежных средств на счетах фондов.

Анализ выполнения плана доходов должен проводиться в увязке с выполнением расходной части фондов, что важно не только при невыполнении плана поступлений доходов, но и при его перевыполнении. Необходима оценка фактического финансирования расходов как с точки зрения непосредственных обязанностей фондов, так и административных и прочих расходов. При анализе доходов следует обращать внимание на их динамику и обусловившие ее причины. Собственно, увеличение суммы доходов не является показателем эффективной работы фондов: такое повышение может быть обусловлено причинами, не зависящими от деятельности самих фондов; общим экономическим подъемом; опережающим ростом заработной платы работников бюджетной сферы по сравнению с коммерческими организациями и т. д.

В любом случае при анализе поступлений доходов в фонды обязательного медицинского страхования следует: сравнивать темпы роста доходов фондов и темпы роста ВВП, темпы роста номинальной заработной платы в регионах, а также равномерность поступлений в прочие внебюджетные фонды за анализируемый период. При анализе расходов необходимо рассматривать динамику общей суммы расходов, изменения в структуре расходов, а также соответствие изменения расходов изменению доходов.

Квалифицированно проведенный анализ деятельности государственных социальных внебюджетных фондов, объективно сделанные выводы по его результатам позволят принять необходимые решения по устранению недостатков в деятельности фондов и на этой основе повысить эффективность их функционирования.