Организационно-экономический механизм управления природопользованием и экологической безопасностью

Финансирование природоохранной деятельности и экологические фонды. Совершенно очевидно, что для успешного функционирования механизма управления экологической безопасностью необходимо прежде всего финансирование, т.е. обеспечение выполнения природоохранных программ материальными средствами. Оно осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, бюджетов органов местного самоуправления; собственных средств предприятий, учреждений, организаций; экологических фондов; фондов экологического страхования; кредитов банков; добровольных взносов населения; других источников.

В последние годы на средства федерального бюджета осуществлялись только природоохранные мероприятия, включенные в состав государственных программ. Для этих нужд выделялись суммы, составлявшие не более 1% от всех федеральных расходов, что явно недостаточно даже для текущей борьбы с загрязнением окружающей среды.

В настоящее время основными источниками финансирования капитального строительства в природоохранной сфере являются средства предприятий и организаций всех форм собственности, а также средства муниципальных бюджетов (т.е. бюджетов органов местного самоуправления) и экологических фондов.

Фонды - это некоммерческие организации, аккумулирующие (т.е. собирающие) денежные или материальные средства, предназначенные для какой-либо заранее заданной цели. Система экологических фондов создана на основе Положения "О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации", утвержденного Правительством РФ в июне 1992 г. Фонды являются юридическими лицами и находятся в ведении федерального органа, отвечающего за охрану окружающей природной среды (в течение ряда лет - Госкомэкологии РФ), и его территориальных структур.

Цель создания экологических фондов - формирование независимого от государственного бюджета централизованного источника финансирования природоохранных нужд, дополняющего государственные затраты.

Как вытекает из сказанного выше, экологические фонды теоретически могут служить одним из основным источников финансирования экологических программ в ситуациях, когда государство по тем или иным причинам уклоняется от активного участия в обеспечении экологической безопасности и охране окружающей природной среды.

За счет каких средств формируются экологические фонды? На их счета поступают платежи за загрязнение природной среды. Этот поток платежей делится на две части. Один - выплаты в пределах нормативов, установленных природопользователям экологическими органами. Эти выплаты поступают регулярно. Второй - плата сверх нормативов. Обычно она связана с какими-либо происшествиями, приведшими к сверхплановым сбросам или выбросам экологически вредных веществ, когда виновные не собираются дожидаться решений судов.

На счета экологических фондов поступают средства за размещение отходов (на свалках). Другой источник - суммы, получаемые по искам о возмещении вреда, взысканные судами и арбитражными судами за экологические правонарушения, а также в виде штрафов за подобные правонарушения. Некоторый доход дает реализация конфискованных орудий охоты и рыболовства.

Экологические фонды получают дополнительный доход от разрешенной законодательством коммерческой деятельности, например, в виде дивидендов на принадлежащие им акции, процентов по их вкладам в банки; в виде доходов от издательской деятельности фондов. Наконец, нельзя забывать о добровольных отчислениях предприятий и организаций и взносах граждан, в том числе и иностранных.

Нормативы распределения средств экологических фондов различных уровней установлены законом: 60% средств направляется на финансирование природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения, 30% - на природоохранные мероприятия республиканского, краевого, областного значения и 10% - на мероприятия федерального и межрегионального значения.

Среди крупных природоохранных мероприятий, на которые использовались средства Федерального экологического фонда, назовем строительство патрульного природоохранного судна; создание опытной установки для производства сорбентов, селективных к радионуклидам и тяжелым токсичным металлам (Челябинск); строительство опытно-промышленной установки по утилизации отходов деревообрабатывающей и лесной промышленности в Тамбовской области; завершение строительства линии по переработке изношенных автомобильных шин в г. Кинешма Ивановской области; создание передвижной установки по обезвреживанию непригодных к использованию и запрещенных пестицидов и ядохимикатов в Воронежской области, и др..

Расширяется круг регионов России, в которые вкладывались средства Федерального экологического фонда на природоохранные цели.

Средства экологических фондов предназначены для финансирования воспроизводства природных ресурсов, научных исследований, финансовой поддержки строительства очистных сооружений, внедрения экологически чистых технологий, возмещения ущерба гражданам за причинение вреда здоровью, для экологического воспитания и образования. Однако законом не предусмотрено соотношение этих затрат, что служит поводом для возникновения дискуссий по проблемам расходования средств.

В целом доля средств экологических фондов в капитальных вложениях остается пока незначительной. Например, в последние годы в сельском хозяйстве она составляла по России в общей сумме капитальных вложений на природоохранные цели 5 - 8%.

Налоги, различные платежи и сборы, с одной стороны, и финансирование природоохранной деятельности, с другой стороны, тесно связаны между собой. Правила налогообложения, уплаты платежей и сборов устанавливаются органами власти различных уровней управления с помощью соответствующих нормативно-правовых документов. Налоги, платежи и сборы перечисляются природопользователями на соответствующие бюджетные счета, а доходы бюджетов различных уровней используются для финансирования природоохранных мероприятий.

Понятие об экономической ответственности в области экологии. Органичный элемент организационно-экономического механизма управления экологической безопасностью и охраны окружающей природной среды - экономическая ответственность. Она является составной частью хозрасчета юридических лиц и признаком их самостоятельности в хозяйственно-оперативном отношении. Закон "Об охране окружающей природной среды" называет возмещение вреда, причиненного природной среде и здоровью человека, одной из задач экономического механизма управления экологической безопасностью и охраны окружающей природной среды.

Понятие "экономическая ответственность" отличается от понятия "материальная ответственность". Материальная ответственность предусмотрена трудовым законодательством и распространяется на должностных лиц и других работников. Экономическая ответственность касается юридических лиц. Она реализуется в двух видах юридической ответственности - административной и гражданско-правовой. В конечном счете и штрафные санкции за административные экологические правонарушения, и нанесенный ущерб определяются в стоимостной (денежной) форме и влияют на хозрасчетные показатели производственной деятельности (в несколько иной терминологии - финансово-хозяйственной деятельности) юридических лиц.

Экономическая ответственность не должна базироваться на правомерной деятельности и противопоставляться юридической ответственности. Так, загрязнение среды в процессе производства в пределах установленных нормативов при современном развитии техники и технологии зачастую является неизбежным, а поэтому правомерным явлением. Плата за загрязнение в данном случае не может рассматриваться как экономическая ответственность, и ее бесспорность не свидетельствует о наличии ответственности без вины.

Не является видом экономической ответственности плата за землю (земельный налог), за воду. Не является экономической ответственностью также возмещение потерь сельскохозяйственному и лесохозяйственному производству при изъятиях земель или введении ограничений при их использовании. Эти отношения являются не экологическими, а производственно-экономическими, и между причинением ущерба и нарушением экологических требований нет прямой причинной связи. В таких случаях суммы средств, образующих убытки и потери, включаются в сметную стоимость строительства или относятся за счет производственной деятельности организации (предприятия).

Для организации любой формы собственности не имеет значения, согласно какой отрасли права (гражданского, административного и др.) определены к взысканию денежные суммы. Но существенное значение имеют хозрасчетные категории, с которыми эти суммы связываются. Так, в нормальной экономической ситуации платежи за нормативное загрязнение среды, за пользование природными ресурсами относятся на себестоимость, а штрафы, суммы убытков, платежи за сверхнормативное загрязнение являются экономическими санкциями и осуществляются за счет прибыли, остающейся у организации.

Одной из актуальных проблем природопользования является научно обоснованный расчет ущерба, причиняемого среде. Необходимо признать, что существующие методики являются не вполне точными, поскольку долгосрочные последствия тех или иных воздействий на окружающую природную среду пока недостаточно изучены. Вместе с тем ясно, что нельзя ждать сотни или даже десятки лет, пока эти последствия в достаточной степени выявятся. Полезным инструментом эколога являются математические модели эколого-экономических явлений и процессов.

Работа организационно-экономического механизма управления природопользованием и экологической безопасностью

Учет ресурсов, планирование, лимитирование и лицензирование - составляющие работы механизма управления экологической безопасностью. Рассмотрим эти составляющие подробнее.

Учет природных ресурсов с помощью кадастров. Научно обоснованное использование природных ресурсов, как и всяких иных ресурсов, очевидно, должно быть основано на их учете. Общепринято, что учет определяется как сбор, систематизация, хранение и обновление сведений о количестве и качестве ресурсов. В настоящее время в России учет природных ресурсов осуществляется путем составления кадастров по видам ресурсов.

Кадастр - это свод количественных, организационных, качественных экономических и экологических показателей природного ресурса. С точки зрения эконометрики часть данных о каждом ресурсе имеет количественную природу (например, площадь, измеренная в гектарах), часть - качественную (например, перечень пород деревьев в лесу). Кадастр представляет собой специализированную базу данных. В кадастре приводятся и организационные сведения (например, какой организации или частному лицу принадлежит лесной массив). Данные кадастров лежат в основе планирования использования ресурсов, их экономической оценки, ценообразования, определения ущерба, наносимого среде, системы мер по воспроизводству ресурсов, и т.д..

Составляются земельный, водный, лесной кадастры, кадастр месторождений полезных ископаемых. Кадастрами служат реестры охотничьих животных, рыбных запасов, природно-заповедных территорий, а также и загрязнителей окружающей природной среды. Кадастром служит и "Красная книга", дающая информацию о редких и исчезающих видах животных и растений.

В последние годы проводится эксперимент по совершенствованию учета и социально-экономической оценки потенциала природных ресурсов. Целью эксперимента является формирование комплексных территориальных кадастров природных ресурсов, включающих в себя информацию по всем видам ресурсов на данной территории. Они должны служить информационной базой для принятия экологически обоснованных управленческих решений в сфере обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей природной среды и природопользования с учетом приоритетов социально-экономического развития территорий.

Для проведения эксперимента разработана система показателей и структура баз данных по видам природных ресурсов в составе комплексного территориального кадастра, ведомости для совершенствования учета ресурсов и налогообложения в сфере природопользования. В этом эксперименте, проводимом под руководством федерального органа, отвечающего за охрану природы, участвуют более 30 субъектов Федерации. Наиболее активно работа по формированию межведомственных органов и созданию комплексных территориальных кадастров проводилась в Московской, Ленинградской, Ярославской, Калужской областях.

Учет природных ресурсов и контроль за их использованием нельзя разделять. Поэтому вся система экологического контроля (включающая государственную службу наблюдения за состоянием природной среды, государственный, производственный и общественный контроль), а также система экологических экспертиз являются организационно-экономическими рычагами природопользования. Естественно, что по результатам контроля принимаются меры по административному и экономическому стимулированию или наказанию.

Планирование обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей природной среды и природопользования. Как известно, планирование - одна из важнейших функций менеджмента, в том числе и экологического. Под планированием понимается разработка мероприятий по природопользованию и охране окружающей среды и распределение объема их выполнения применительно к интервалам времени и территориям.

Охрана окружающей среды стала выделяться отдельным разделом в пятилетних планах страны с 1974 г. Были созданы соответствующие организационные структуры - отдел по охране природы в Госплане СССР, отделы и управления по охране природы в министерствах и ведомствах. В Постановлении Правительства СССР "О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов" от 1 декабря 1978 г. впервые было законодательно закреплено требование обязательного отчета по экологическим работам. А именно, было введено требование об обязательном учете выполнения предприятиями и организациями планов мероприятий по охране природы (при подведении итогов соревнования между ними).

С конца 80-х годов началась реформа системы управления природопользованием. В 1988 г. был образован Государственный комитет СССР по охране природы (Госкомприрода ). Он готовил и представлял в Госплан предложения по вопросам охраны природы для включения их в проекты государственных планов экономического и социального развития, а затем контролировал выполнение мероприятий, включаемых в планы.

С началом "социально-экономических реформ" 90-х годов вопросам охраны окружающей природной среды стало уделяться меньше внимания. Это проявилось прежде всего в резком снижении реального финансирования природоохранной деятельности. В последние годы планирование и финансирование природоохранных мероприятий осуществляются по федеральным целевым программам. В качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ "О государственной комплексной программе повышения плодородия почв России". На основе этой федеральной программы разработаны и приняты программы повышения плодородия почв во всех субъектах РФ и их районах. До конкретных землепользователей они доведены в виде контрольных цифр.

С целью выполнения решений Конференции ООН в Рио-де-Жанейро (Бразилия, 1992 г.) по окружающей среде и развитию в России разработан "Национальный план действий по окружающей среде". На предприятиях мероприятия по охране природной среды должны включаться в бизнес-планы.

Лимитирование и лицензирование природопользования. Действенными регуляторами природопользования служат так называемые лимиты. Лимитирование - это система эколого-экономических ограничений по территориям, срокам и объемам предельных показателей использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов в окружающую природную среду загрязняющих веществ и размещения отходов.

Природопользование осуществляется путем изъятия природных ресурсов (т.е. тех или иных веществ, площадей, объемов и т.д.) из природы и внесения в нее загрязняющих веществ. В соответствии с этим лимитирование производится путем установления предельных норм изъятия ресурсов, а также норм внесения загрязняющих веществ - выбросов и сбросов в среду и размещения отходов.

Лимиты устанавливаются на размеры отвода земельных участков для строительства автомобильных и железных дорог, аэропортов, трубопроводов, мелиоративных каналов и др. Применяются лимиты потребления воды для орошаемого земледелия, для промышленных и сельскохозяйственных объектов. Лимитами для использования лесных ресурсов являются показатели расчетной лесосеки по территориям, т.е. предельная ежегодная норма вырубки. Существуют квоты (другое название лимитов) для вылова рыбы и охоты.

Лимитами для выбросов и сбросов загрязняющих веществ являются нормативы качества природной среды. Эти нормативы носят следующие названия:

• ПДВ - предельно допустимые выбросы в атмосферу;
• ПДС - предельно допустимые сбросы в водные источники;
• ПДК - предельно допустимые концентрации;
• ПДУ - предельно допустимые уровни воздействия шума, вибрации, электромагнитных полей;
• ПДН - предельно допустимые нагрузки на природную среду (количество посетителей на экскурсию в заповеднике, нагрузка скота на единицу пастбищных угодий и т.д.).

Нормативы утверждаются федеральным органом, отвечающим за охрану окружающей среды. Виды хозяйственной деятельности, лимиты и экологические требования при использовании природных ресурсов фиксируются в лицензиях (т.е. разрешениях) на природопользование, выдаваемых органами управления. Существует около 30 видов природопользования, на которые выдаются лицензии. Эксплуатация природных ресурсов без соответствующей лицензии влечет за собой ответственность вплоть до уголовной.

Новые элементы механизма управления природопользованием и экологической безопасностью. В последние годы стали активно развиваться такие новые рычаги механизма управления экологической безопасностью, природопользованием и охраной окружающей природной среды, как экологическая сертификация и экологический аудит.

Создание рынка природных ресурсов создает возможность получения значительных средств. Можно ожидать, что работа бирж природных ресурсов, проведение различных аукционов и конкурсов, на которых можно купить право на их разработку или аренду при условии строгого экологического контроля, позволят увеличить доходы от природопользования как Российской федерации в целом, так и ее субъектов и органов местного самоуправления.

Рынок продажи прав на загрязнение активно формируется в США, Германии и других странах и имеет большие перспективы развития. Суть такой торговли в следующем. Для конкретной территории определяется лимит выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду. Эта сумма загрязнений не может быть превышена при новом строительстве. Поэтому новые или расширяющиеся предприятия вынуждены делать экономически обоснованный выбор: или строить дорогостоящие очистные сооружения у себя, или заплатить другому предприятию, уже имеющему очистное оборудование, за его усовершенствование и переработку дополнительного загрязнения, т.е. фактически купить право на дополнительное загрязнение. Решающую роль в принятии решения играет величина затрат в том и другом случаях. В итоге решаются две задачи: не увеличить (т.е. оставить прежней или даже сократить) общую сумму загрязнений на определенной территории, а сумму расходов на охрану окружающей среды максимально снизить. Создание механизма продажи прав на загрязнение обсуждается уже и на глобальном уровне. Например, в России принят закон о ввозе зарубежного отработанного ядерного топлива, т.е. весьма опасного потенциального загрязнителя окружающей природной среды.

Удобным экономическим инструментом в охране окружающей среды является система "залог - возврат". Покупатель оплачивает дополнительную стоимость составной части товара, причем эта стоимость может возвратиться к нему назад. А именно, дополнительно оплачиваются стоимость стеклянных и пластиковых бутылок, пластиковых контейнеров, электрических батареек и т.д. Возврат пустой тары и тем более многоразовое ее использование позволяют сберечь средства и ресурсы, а также снизить объем загрязнений, поступающих в окружающую среду.

Экологическая сертификация - это удостоверение степени соответствия экологическим требованиям оборудования, технологии и продукции, а также предприятия в целом. Сертификация, другими словами, - это форма контроля. С 1992 г. в России действует разветвленная система сертификации, в которую входит множество аккредитованных лабораторий и центров сертификации. Система органов сертификации действует в стране на основании Закона РФ "О защите прав потребителей" от 7 февраля 1992 г. Закон требует обязательной проверки качества продуктов и их соответствия требованиям безопасности для жизни, здоровья, окружающей среды. Эти требования внесены в государственные стандарты на продукцию. Госстандартом России в 1993 г. утверждены документы по системе сертификации отдельно по правилам испытания пищевых продуктов и продовольственного сырья; плодов, овощей и продуктов их переработки; молока и молочных продуктов. Чаще других не проходят сертификации, т.е. не получают сертификат на соответствие требованиям безопасности, спиртоводочные изделия. Сертификация основана на использовании статистических (эконометрических) методов , прежде всего выборочного контроля.

Экологический аудит - это анализ и определение экономических последствий экологических затрат. Фактически это экономический анализ деятельности предприятий, осуществляющих природоохранные мероприятия, и эколого-экономической эффективности этих мероприятий.

Необходимым организационным элементом управления является наличие информационной базы о состоянии и охране природной среды. Статистические данные в системе информационного обеспечения незаменимы и играют основную роль. Однако воздействие производства на окружающую природную среду не находит пока адекватного отражения в статистической отчетности. Если промышленные предприятия составляют форму статистической отчетности № 4-ОС, да и то только те, которые имеют очистные сооружения, то сельскохозяйственные предприятия такой формы отчетности вообще не имеют и перед статистическими органами не отчитываются. Собранные статистические данные необходимо обрабатывать с помощью современных методов эконометрики, в частности, методов статистики объектов нечисловой природы и статистики нечисловых данных. Дело в том, что состояние природы требует для своего описания нечисловых величин, прежде всего качественных признаков, а неизбежные неточности при измерении тех или иных параметров приводят к необходимости использовать интервальные данные и применять соответствующий эконометрический аппарат.

Рыночные отношения в экологии. Впервые рыночное регулирование природопользования и охраны окружающей природной среды стало применяться в странах с преобладанием рыночной экономики. В отличие от административно-экономического регулирования рыночные отношения в экологии означают полную свободу предпринимателей заключать договоры между собой, самостоятельно принимать решения о взаимоотношениях с экологическими банками и биржами, перераспределять, перепродавать лицензии на загрязнение. Государства всегда и везде ограничивают рыночные отношения. Это объясняется тем, что государство представляет и защищает интересы общества в целом, а предприниматели ориентируются прежде всего на свою выгоду.

В экономически развитых странах обычно выделяют следующие направления развития рыночных отношений в области экологии. Во-первых, проведение экономической оценки природных ресурсов и осуществление ценообразования с учетом экологических затрат. Во-вторых, создание рынка природных ресурсов, в частности, рыночной инфраструктуры, в том числе экологических банков для финансирования природоохранных программ, различного рода бирж, среди них биржи прав на загрязнение, в качестве посреднических организаций. В-третьих, развитие экономической ответственности причинителей вреда (применение штрафных санкций, для чего необходимо совершенствование методик по расчету экономического ущерба). В-четвертых, развитие системы оказания различных экологических услуг, к которым относятся, в частности, экологическое консультирование, эколого-правовое обслуживание, строительство природоохранных сооружений, сертификация предприятий, процессов производства и продукции, экологическое аудирование, экологическое воспитание и обучение.

Следует отметить, что даже в странах с развитой рыночной экономикой не удается эффективно решать экологические проблемы только рыночными методами, поэтому везде рыночные методы сочетаются с государственным регулированием. Все методы в совокупности образуют организационно-экономический механизм обеспечения экологической безопасности, природопользования и охраны окружающей природной среды.

Экономической основой для начала развития рыночных методов регулирования природопользования и охраны природной среды в России явился переход к многообразию форм собственности, в том числе и на природные ресурсы. Развитие рыночного механизма в нашей стране и его государственного регулирования - задача долгосрочная.