Система обеспечения экологической безопасности в России

О развитии правового обеспечения в области экологии. Руководством Российской Федерации провозглашена правовая реформа в России, призванная усилить правовое обеспечение в различных сферах жизни современного общества. Для ее разработки, конкретизации, планирования и поэтапного осуществления нужна активная работа практикующих юристов и научных работников в этой сфере, а также всех специалистов, использующих правовые знания в своей работе. Реформа касается и правового обеспечения охраны окружающей природной среды. Чрезвычайно важно уяснить проблемы правовой реформы в экологии, пути ее продвижения, цели, средства.

Основными целями этой реформы являются обеспечение оздоровления окружающей среды в интересах здоровья человека и экологической безопасности общества с помощью правовых средств. Действие права проходит несколько стадий. Это правотворчество, затем организация применения права, контроль и, наконец, повседневная правоохранительная деятельность, связанная, в частности, с профилактикой правонарушений. Можно условно классифицировать в соответствии с Конституцией деятельность государственных органов по их видам: законодательная, исполнительная, судебная ветви власти. Необходимо подчеркнуть, что права и свободы гражданина представляют высшую ценность, как сказано в ст. 2 Конституции Российской Федерации. Рассмотрим продвижение правовой реформы в экологию с данных позиций.

Развитие экологического законодательства. Любая правовая реформа начинается с реформы законодательства (правда, важная проблема для России заключается еще и в том, чтобы реформа на этом не заканчивалась, чтобы принятые законы не "ставились на полку", а работали). Экологические нормы российского законодательства нуждаются в реформировании по следующим направлениям:

• собственно экологическое законодательство, посвященное общим вопросам охраны окружающей природной среды;
• законодательство о конкретных видах природных ресурсов (земельное, горное, водное, лесное, о животном мире, об атмосферном воздухе и др.);
• экологические вопросы в других отраслях законодательства - административном, уголовном, финансовом (в том числе налоговом) и др.

Остановимся лишь на общих принципах реформирования экологических норм российского законодательства. Среди них выделим признание приоритетности экологии перед экономикой (хотя это и трудно осуществить в период длительного экономического кризиса, и непривычно для большинства населения, которому средства массовой информации внушают ложную мысль о приоритетности экономики как всеми другими сторонами жизни).

Один из основополагающих принципов - реальное обеспечение полной открытости экологической информации. Причем не только формальной открытости. Необходим юридически подкрепленный комплекс мер по доведению такой информации до каждого гражданина, а также по обучению граждан методам обращения с экологической информацией (т.е. понимания ее значения для практической жизни гражданина и возможности использования этой информации в реальных делах, в том числе при обращении во властные структуры и судебные органы).

Необходимо дальнейшее адекватное развитие организационно-экономического механизма охраны окружающей природной среды. Имеется в виду не только усиление чисто экономических мер, но и сохранение в то же время государственных мер воздействия на загрязнителей (как это практикуется и в других странах, например, в Германии и США).

Сказанное предполагает стабильное функционирование и развитие системы государственных органов, уполномоченных заниматься охраной и оздоровлением окружающей природной среды. Естественно, во главе их должен стоять единый координирующий орган, например, Госкомэкология или Министерство природных ресурсов РФ. Эти органы должны быть укомплектованы компетентными специалистами (что предполагает развертывание системы подготовки специалистов с высшим образованием и системы повышения квалификации экологов различных специальностей).

Все звенья организации контроля и наложения наказаний за экологические правонарушения должны быть соединены без каких-либо пробелов в этом механизме охраны окружающей природной среды. Следует обеспечить публичность осуществления основных властных и контрольных полномочий в области экологии. При этом необходимо признание реалий, например, разных видов собственности на землю и другие природные ресурсы, что порождает соответствующие правовые последствия в осуществлении управления и контроля в области охраны окружающей природной среды.

Отметим также требование законодательного размежевания исполнительной и судебной власти, обеспечения их самостоятельности и независимости (например, при применении мер административной ответственности за экологические правонарушения).

Как видим, направления правовой реформы в экологии тесно переплетаются и сочетаются с более общими подходами к правовой реформе. Иное и трудно представить, так как экологические общественные отношения напрямую зависят от других сфер общественного бытия и сами на них влияют. Немаловажны и проблемы организации законодательного процесса, которые также имеют довольно общий (отнюдь не только экологический) характер. Отметим некоторые из них.

Законопроекты, выносимые для обсуждения в российском парламенте - Федеральном Собрании Российской Федерации - зачастую недостаточно предварительно проработаны. Зачастую невооруженным глазом заметны ведомственность и лоббирование законопроектов. Это является само по себе вполне естественным явлением, распространенным и в других странах. Однако ведомственность и лоббирование наносит особо заметный вред в нашей стране из-за отсутствия длительных парламентских традиций в России, устоявшихся обычаев и процедур.

Отметим также неизбежную, особенно на первых порах, множественность проектов и точек зрения по одному и тому же вопросу. С большим сожалением приходится констатировать, что эта неразбериха сочетается с отсутствием, как правило, квалифицированных правовых экспертиз законопроектов, равно как и иных способов получения компетентных заключений. Это связано как с общей слабостью юридической науки в России, так и с достойной удивления, сожаления и осуждения оторванностью этой науки от практики законодательной деятельности.

Вредит делу и погоня законодателей за большим числом принятых законов в ущерб их качеству.

Сказанное объясняет появление большого числа противоречий, пробелов, нестыковок в законодательстве. Анализ этих и ряда других проблем позволяет наметить пути продвижения законодательного процесса в экологии как части правовой реформы в целом. Скорость продвижения зависит не только от экологического законотворчества. Большое значение имеет общая ситуация в стране и вызванная ею загрузка законодателей текущими проблемами.

Проведение правовой реформы в организации реального применения экологического законодательства, в частности, в деятельности исполнительных органов разного уровня представляет собой еще более актуальную проблему. Для иностранных наблюдателей и для большинства наших граждан дело зачастую сводится лишь к принятию нового законодательства. В странах с многовековыми правовыми традициями, парламентским режимом и контролем, свободой информации главное в осуществлении реформы, действительно, заключается лишь в установлении новой нормы, нового требования государства к своим гражданам-налогоплательщикам. Когда же уважение к закону, к праву не стало и не может стать повседневной нормой поведения в силу исторически сложившейся общественной психологии, когда граждане систематически встречались и продолжают встречаться с безнаказанными грубыми нарушениями правовых требований, в том числе со стороны должностных лиц, призванных стоять на страже закона, а то и принимающих обязательные к исполнению правовые акты, в этих обстоятельствах принятие закона становится необходимой, но вовсе не главной стадией функционирования правового механизма. Отношение русского народа к закону выражено пословицей: "Закон, что дышло, куда повернул, туда и вышло". Для России не может быть ориентиром и засилье адвокатского крючкотворства, как в США. У нас важно не столько приказать, сколько убедить.

Можно сказать и по-другому: традиционное право с его неписанными нормами гораздо важнее для нас, чем официально принятые верховной властью законы и другие правовые акты. Тем более, что легитимность этой верховной власти в глазах большинства народа весьма мала. Средства массовой информации за последние десять лет сделали деятельность высшего законодательного органа страны - Государственной Думы - посмешищем в глазах среднего гражданина. Разве можно смеяться над законодателями и уважать законы?

Правовая реформа деятельности исполнительной власти в области экологии может означать, прежде всего, соблюдение исполнительными органами экологических требований законов, а также постановлений самой исполнительной власти. Например, обязательности проведения государственной экологической экспертизы всех предпроектных и проектных материалов, относящихся к хозяйственной или иной деятельности, которая может отрицательно повлиять на окружающую природную среду. Естественно, необходимыми условиями являются обеспечение всех заинтересованных должностных лиц текстами нормативных актов (на бумажных или электронных носителях) и систематический спрос с чиновников за соблюдение требований экологического законодательства. Весьма важно регулярное обучение должностных лиц и граждан за счет государства применению и соблюдению правовых актов в области экологии.

Регулярное (а не от случая к случаю) стимулирование, материальное и моральное награждение добросовестных природопользователей, равно как и соответствующее вине и нанесенному ущербу наказание загрязнителей должно сочетаться с повседневным и непрерывным государственным и общественным контролем за применением экологического законодательства.

Постоянно должна проводиться государственная поддержка природоохранных организаций (объединений) граждан, в том числе финансовая. За счет государства следует субсидировать средства массовой информации, содействующих продвижению правовой реформы в экологии, должен быть налажен массовый выпуск и распространение соответствующей литературы для широкого читателя.

Природоохранные органы нуждаются в дальнейшем развитии и реформировании. Их внимание следует сосредоточить на узловых вопросах повышения компетентности и профессионализма аппарата, его правового воспитания.

Необходимо расширение преподавания экологии в средней школе, дальнейшее развертывание подготовки в вузах специалистов по различным направлениям экологии. Очевидны очередные задачи в области экологической науки: организация и финансирование в достаточном объеме научных исследований в области охраны окружающей природной среды и рационального природопользования, введение соответствующих специальностей научных работников и создание сети экологических специализированных советов по защите диссертаций. Должен быть налажен выпуск учебной и научной литературы, и т.д.

Разумеется, этот перечень может быть расширен, дополнен, конкретизирован.