Лекция 3: Российская империя на пути национальной модернизации. Переход от традиционной организации управления к рациональной в XVIII в.

Преобразование местного управления и создание органов городского самоуправления

В отличие от проведенных Петром I реформ высшего и центрального управления преобразования в местном управлении не отличались сколько-нибудь строгой последовательностью и оказались менее успешными.

Как отмечалось выше, реформирование местного управления Петр I начал задолго до того, как приступил к перестройке высшего и центрального управления. Необходимость перестройки системы управления на местах диктовалась военными нуждами государства, втянувшегося в длительную борьбу за завоевание выхода к Балтийскому морю. Прежняя приказная и воеводская система местного управления не могла обеспечить решения возросших в условиях ведения войны фискальных задач государства, связанных со своевременным сбором налогов и выполнением воинских повинностей. Насущной задачей являлось также внесение порядка в отношения приказного управления и земских властей, которые на протяжении всего XVII в. оставались неупорядоченными.

Царский указ от 18 декабря 1708 г. "Об учреждении губерний и о росписи к ним городов" положил начало одной из самых крупных административных реформ Петра I — губернской, или областной, реформе, которая растянулась более чем на 10 лет, много раз корректировалась и дополнялась, но в целом так и не была доведена до логического завершения. Губернская реформа вводила новую трехуровневую систему управления на местах: губерния — провинция — уезд. Вся территория России была разделена на восемь огромных губерний: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. — Санкт-Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713–1714 гг. добавились Рижская, Нижегородская и Астраханская губернии.

Во главе губерний стояли назначаемые царскими указами губернаторы, провинции и уезды управлялись воеводами. Уездные воеводы в пограничных городах назывались комендантами. Надзор за губернским управлением осуществляли фискалы. До создания коллегий губернаторы подчинялись непосредственно Сенату, который осуществлял управление губерниями посредством губернских комиссаров (по два комиссара от каждой губернии), постоянно находившихся при Сенате. Позже эти функции перешли к экзекутору. С учреждением коллегий местные органы управления стали зависеть от коллегий. Однако не все коллегии имели отношение к областным органам управления. Над местными властями в качестве прямой высшей инстанции стояли только Камер-коллегия, Юстиц-коллегия и Главный Магистрат. Это означало, что местные органы управления, так же как и центральные, не представляли строгой и стройной иерархии. Кроме того, наряду с гражданской администрацией (губернатор и его аппарат) большую роль в губерниях играла военная администрация (полковое начальство расквартированных в губерниях полков), под контролем которой находился сбор введенной Петром I подушной подати и соблюдение паспортного режима.

Система местного управления при Петре I сочетала в себе три основных начала — бюрократическое (губернатор и губернское правление), сословное (выборные дворянские органы) и земское. Создав губернии и наделив губернаторов огромными полномочиями, Петр I попытался дополнить бюрократическое начало новыми выборными сословными учреждениями. В 1713 г. в губерниях были созданы состоявшие из дворян ландраты, составлявшие своего рода совет при губернаторе. Предусматривалось, что без их согласия губернатор не должен был предпринимать никаких дел. При этом губернатор был лишен права суда над ландратами, которые судились только в Сенате. В действительности же ландраты не избирались дворянами, а назначались Сенатом или самим губернатором, подбиравшим нужных себе людей. Просуществовав менее пяти лет, они были упразднены.

При Петре I была предпринята первая попытка отделить суд от администрации путем создания самостоятельных судебных учреждений. В 1715 г. в уездных городах суд был изъят из ведения воевод и вверен особым чиновникам — ландрихтерам (местным судьям). Являясь для условий России весьма необычным, можно сказать, смелым предприятием, эта попытка также не увенчалась успехом. Деятельность ландрихтеров с самого начала находилась под жестким контролем губернаторов и воевод. В 1719 г. в главных городах России (Санкт-Петербурге, Москве, Казани, Нижнем Новгороде, Ярославле, Смоленске, Тобольске) были созданы специальные судебные учреждения — надворные суды (гофгерихты) под председательством губернаторов. Им подчинялись провинциальные нижние суды под председательством воевод. В губерниях, где не было надворных судов, суд оставался в руках губернаторов и воевод.

В 1719 г. Петр I провел вторую областную реформу, рассчитывая усилить местное управление (в том числе в целях фискальных) рядом нововведений. Губернии были разделены на 50 провинций, которые теперь стали основными административно-территориальными единицами, возглавляемыми воеводами. Провинции делились на дистрикты (уезды). Стремясь привлечь к управлению местное дворянство, центральное правительство учреждает новый институт избираемых из дворян земских комиссаров, на которых возлагается все финансовое и полицейское управление в уездах. Находясь в подчинении камериров, ведавших по поручению Камер-коллегии всеми доходами в губерниях, земские комиссары следили за правильным сбором введенной в 1724 г. подушной подати. Им же было вверено следить за состоянием дорог и мостов, осуществлять полицейские функции, наблюдать за нравственностью крестьян. Однако, так же как и в случае с ландратами, эта реформа не дала ожидаемых результатов. Дворянство, занятое на государственной и военной службе, не могло и не желало обременять себя новыми заботами.

Еще в 1699 г. в целях предоставления больших прав купечеству Петром I была задумана и проведена первая городская реформа, которая вводила в России элемент городского самоуправления. Эта реформа при всем ее несовершенстве имела для Петра I, видевшего в подъеме городского торгово-промышленного класса, по примеру западных меркантилистов, главный фактор процветания страны, принципиальное значение. По сути, была предпринята первая серьезная попытка дать русским городам собственную организацию, наделить их определенным статусом и правами, приближающими русский город к западноевропейским. С этой целью большинство русских городов выводилось из подчинения воевод и управление ими передавалось избираемым посадским населением бурмистрам. В Москве была учреждена Бурмистерская палата, вскоре переименованная в Ратушу, которой подчинялись местные бурмистры, ведавшие сбором и доставкой в Москву всех государственных налогов, сборов и пошлин. Управление в других городах осуществлялось земскими избами с выборными бурмистрами.

В 1720 г. в ходе начатой Петром I второй городской реформы в Петербурге был создан (на правах коллегии) по типу западноевропейских Главный магистрат, которому были подчинены избираемые во всех крупных городах городские магистраты. В составленном в следующем году регламенте Главного магистрата были изложены основы нового городского устройства. Города разделялись по числу жителей на пять классов, а население городов — на "регулярных" и "нерегулярных" (низкого происхождения или "подлых") граждан. "Регулярные" граждане делились на две гильдии. К первой гильдии принадлежали банкиры, купцы, доктора и аптекари, шкиперы, живописцы и ювелиры, художники и ученые. Вторую гильдию составляли мелкие торговцы и ремесленники, которые объединялись в цехи. В выборах городских магистратов могли участвовать только "регулярные" граждане. "Нерегулярные" избирали своих старост, которые должны были представлять их интересы в магистрате.

Магистраты состояли из выборных бурмистров и ратманов и ведали всем городским хозяйством, контролировали сбор налогов, осуществляли полицейские и судебные функции, обеспечивали безопасность города, ведали созданием школ, богаделен, госпиталей. Под их началом находилось цеховое управление, возглавляемое избираемыми из цеховых мастеров старшинами (альдерманами), стоявшими во главе каждого ремесленного цеха. Петр I не только сохранил прежние льготы городского сословия, но и освободил его от ряда новых повинностей. Так, "регулярные" граждане были избавлены от обязательной рекрутской повинности. Городскому сословию был предоставлен и ряд других привилегий.

Говоря об этом, не следует преувеличивать значение самоуправленческого начала в системе петровской администрации. Во-первых, потому, что развитие самоуправления предполагает наличие элементов гражданского общества и демократии, что невозможно было в условиях расцвета крепостничества в стране. Во-вторых, сформировавшаяся при Петре I модель управления государством мало способствовала развитию демократических элементов в виде местного самоуправления, поскольку преобладали абсолютистские военно-бюрократические методы управления, и централизм не собирался уступать свои позиции общественному самоуправлению.

В целом местная реформа, на которую Петр I возлагал больше всего надежд, оказалась незавершенной. Хотя многие из нововведений (губернии, магистраты) намного пережили их создателя, попытка создать эффективную систему местного управления не удалась. Уже при Петре I усиливается противостояние между бюрократическими учреждениями (губернаторы, воеводы) и земскими учреждениями (в уездах и городах). Бюрократический элемент постепенно подавлял и подчинял деятельность выборных органов местного управления.

Табель о рангах и создание новой системы государственной службы

При Петре I в ходе реформирования государственного аппарата, сопровождавшегося институционализацией управления, распространением и активным внедрением принципов западноевропейского камерализма, была в основном перестроена прежняя традиционная модель государственного управления, на месте которой начинает формироваться современная рациональная модель управления государством.

Общим итогом административной реформы стало утверждение новой системы организации государственной службы и переход в рамках формирующейся рациональной бюрократии к новым принципам комплектования аппарата государственных учреждений. Особую роль в этом процессе сыграла введенная Петром I 22 февраля 1722 г. Табель о рангах (табл. 1), которую сегодня принято считать первым в России законом о государственной службе, определявшим порядок прохождения службы чиновниками и закреплявшим правовое положение лиц, находившихся на государственной службе. Ее основное значение состояло в том, что она принципиально разрывала с предшествующими традициями управления, воплощенными в системе местничества, и устанавливала новый принцип назначения на государственные должности — принцип служебной годности. Одновременно центральная власть стремилась поставить чиновников под жесткий контроль государства. С этой целью был установлен фиксированный размер оклада государственных чиновников в соответствии с занимаемой должностью, сурово каралось использование должностного положения с целью получения личной выгоды ("взяткобрательство" и "взяткодательство").

Введение Табели о рангах было тесно связано с проводимой Петром I новой кадровой политикой в государстве. При Петре I дворянство (именовавшееся с этого времени шляхетством) становится основным сословием, из которого черпались кадры для государственной гражданской службы. Последняя была обособлена от службы военной. По Табели о рангах дворяне как наиболее образованный слой русского общества получали преимущественное право на государственную службу. Если на государственную должность назначался не дворянин, он приобретал права дворянства. Петр I самым жестким образом требовал от дворян отбывания государственной службы как их прямой сословной обязанности: все дворяне должны были служить либо в армии, либо на флоте, либо в государственных учреждениях. Вся масса служилых дворян была поставлена в прямое подчинение Сенату (ранее они находились в ведении Разрядного приказа), который осуществлял все назначения по гражданской службе (за исключением первых пяти высших классов). Учет годных к службе дворян и кадровое обеспечение государственной службы было возложено на находившегося при Сенате герольдмейстера. Он вел списки дворян и предоставлял Сенату необходимые сведения по кандидатурам на вакантные государственные должности, строго следил, чтобы дворяне не уклонялись от службы, а также по возможности организовывал профессиональную подготовку чиновников.

С введением Табели о рангах было уничтожено прежнее деление дворян на сословные группы (московские дворяне, городовые, дети боярские) и вместо него была введена лестница служебных классных чинов, непосредственно связанных с прохождением военной или гражданской службы. Табель о рангах устанавливала 14 таких классных чинов (рангов), дающих право занимать ту или иную классную должность. Занятие классных должностей, соответствующих чинам с 14 до 5, происходило в порядке продвижения по службе (карьерного роста), начиная с низшего, высшие чины (с 5 по 1) присваивались по воле императора за особые заслуги перед отечеством и монархом. Помимо должностей государственной гражданской службы, статус которых определялся Табелью о рангах, существовала огромная армия низших канцелярских служащих, составляющих так называемое "внетабельное чиновничество".

Особенностью петровской Табели о рангах, отличавшей ее от аналогичных актов европейских государств, было то, что, во-первых, она тесно увязывала присвоение чинов с конкретной службой тех или иных лиц (для лиц, не находящихся на государственной службе, классные чины не предусматривались), во-вторых, в основу продвижения по должности был положен не принцип заслуг, а принцип выслуги (необходимо было начинать службу с самого нижнего чина и служить в каждом из чинов установленное количество лет). Подобным образом Петр I намеревался решить одновременно две задачи: 1) заставить дворян поступать на государственную службу; 2) привлечь к государственной службе выходцев из других сословий, для которых оказаться на государственной службе означало единственную возможность получения дворянства, сначала личного, а в перспективе и потомственного (по достижении VIII классного чина).

Итоги и последствия петровских реформ

Осуществленные Петром I преобразования в сфере государственного управления в целом имели прогрессивное значение для России: из полуазиатского государства она превратилась в передовую европейскую державу. Преобразования сопровождались рационализацией всех сторон жизни общества, подъемом экономики и культуры. Одним из важнейших результатов петровской губернской реформы можно считать образование целостного унифицированного имперского пространства с единой централизованной и бюрократизированной системой местного управления. Созданные в ходе реформ новые институты власти и управления оказали значительное влияние на политическое развитие России и модернизацию ее государственной системы в дальнейшем.

Однако в условиях абсолютной монархии модернизация страны проходила крайне противоречиво. Европейские ценности использовались властью по преимуществу утилитарно, прежде всего для усиления мощи государства, централизации и бюрократизации государственного аппарата. Гордясь ролью "европейца" по отношению к азиатским окраинам, российская империя не восприняла многих европейских ценностей, таких как права человека, ограничение власти законом, неприкосновенность частной собственности. Можно сказать, что, создав мощное государство, Петр I использовал европейские ценности для укрепления как раз неевропейских элементов русской политической культуры (централизм, деспотизм, бесконтрольность власти).

Главное противоречие заключалось в самой политике самодержавия. Неустанно трудясь над тем, чтобы превратить Россию в могучую, уважаемую Европой державу, Петр I ничего не сделал для раскрепощения общества, не предпринял никаких шагов в пользу политической свободы. Как писал в этой связи В. О. Ключевский, Петр I хотел "грозою власти вызвать самодеятельность в порабощенном обществе", хотел, чтобы "раб, оставаясь рабом, действовал свободно и сознательно". Совместное действие деспотизма и свободы, просвещения и рабства, по словам историка — это "квадратура круга, загадка, разрешавшаяся у нас со времен Петра I два века и доселе не разрешившаяся".

В ходе петровских преобразований государственная власть приобрела характер абсолютной, ничем не ограниченной монархии, опиравшейся на развитый, полностью зависимый от монарха бюрократический аппарат. М. Вебер, внимательно изучавший петровскую реформацию, считал, что такой характер политической власти в России в значительной мере мог сложиться потому, что в российском дворянстве XVIII в. почти полностью отсутствовала какая-либо сословная солидарность. В своих взаимоотношениях с центральной властью дворянство было, по мнению немецкого ученого, совершенно бессильно: в России царская власть могла позволить себе такое поведение по отношению к представителям землевладельческой аристократии, какого не мог себе позволить ни один западный монарх. Как полагал Вебер, такая ситуация стала следствием того, что в результате петровских реформ был устранен принцип родовой чести, имевший основополагающее значение в прежней системе местничества. В то же время центральной власти удалось не допустить формирования сословной солидарности в среде дворянства, которое оставалось глубоко расколотым благодаря конкуренции за чины и царские милости.

Негативным последствием установленного в Табели о рангах принципа выслуги как основы карьерного роста стало развитие в чиновничьей среде психологии чинопочитания. Почитание чина, а не службы, со временем ставшее образом жизни русского чиновничества, разъедало бюрократический аппарат, заставляло служащих государственных учреждений, чтобы продвинуться по служебной лестнице, служить не делу, а начальству. Это "повреждение нравов" русского чиновничества не смогли впоследствии изжить ни "драконовские" меры Павла I, ни подготовленный Сперанским при Александре I закон о государственных экзаменах для высших чинов государственной бюрократии, ни суровая дисциплина Николая I.

Перенеся западную рациональную модель бюрократии на русскую почву, Петр I в сущности ничего не изменил в характере властных отношений, господствующих в русском обществе, что дало основание М. Веберу считать петровскую систему управления патримониальной в своей основе. Особенностью подобной системы управления является то, что она строится на преобладании неформальных отношений в структурах власти. Приказания правителя здесь имеют приоритет перед любыми формальными правилами, которые могут произвольно нарушаться или вообще игнорироваться. Точно так же преданность патримониального чиновника своей должности, по словам Вебера, в этой системе отношений представляет собой "не безличное обязательство по отношению к безличным целям, определяющим ее содержание; это скорее преданность слуги, основанная на чисто личном отношении к правителю и на обязанности сохранять верность, которая в принципе не имеет ограничений". Какое бы значительное развитие ни получили в патримониальной бюрократии рациональные черты, характер отношений власти здесь остается неизменным.

На наш взгляд, ничем иным, кроме как внешним характером петровских заимствований и отмеченными особенностями властных отношений, нельзя объяснить ту легкость, с которой последователи Петра I, образно говоря, перекраивали надетый им на Россию европейский костюм, многое из его нововведений разрушили и упразднили сразу после его смерти. Легкость дворцовых переворотов как одна из примечательных особенностей послепетровской эпохи также не в последнюю очередь объяснялась неукорененностью многих возникших в годы петровских преобразований социальных и политических институтов, придававшей ряду нововведений Петра I характер имитации, некоторой декоративности и "маскарада".

Ситуация осложнялась неустойчивостью власти, связанной с нерешенностью вопроса о престолонаследии после смерти Петра I. Известно, что, изменив существовавший до него порядок престолонаследия и установив новое правило назначения наследника престола по личному усмотрению царствующей особы, Петр I не успел назначить своего преемника. Это сделало престол игрушкой придворных "партий" и породило борьбу за власть, которая шла на протяжении всего XVIII в. между различными группировками правящей элиты. Практически все правившие в XVIII в. после Петра I императрицы и возведенные на престол дети (Петр II, младенец Иван Антонович) приходили к власти в результате переворотов, осуществляемых дворянской гвардией.

Эпоха "дворцовых переворотов": падение государственного начала и особенности политических процессов во второй четверти XVIII в.

"Эпоха дворцовых переворотов" (такое название дал послепетровскому периоду В. О. Ключевский) сопровождалась рядом коренных изменений в системе государственного управления. Эти изменения касались как высших органов власти и управления, так и системы центрального и местного управления.

Прежде всего, существенным образом изменилось положение Сената. При слабых преемниках Петра I, не способных или не желавших управлять государством, властью в стране распоряжались либо фавориты, либо ближайшее окружение царствующих особ. Особую роль в государственном управлении стали играть создаваемые императрицами (Екатериной I, Анной Иоанновной, отчасти Елизаветой Петровной) специальные высшие учреждения, которым они делегировали свои полномочия и наделяли широким кругом прав. При Екатерине I (жене Петра I) таким высшим органом государственного управления стал Верховный тайный совет, состоявший из представителей старой и, частично, новой знати (А. Д. Меншиков, П. А. Толстой, Д. М. Голицын, Ф. М. Апраксин, Г. И. Головкин, А. И. Остерман и др.) и наделенный статусом главного правительственного органа при императрице. Подобный орган высшего управления был создан в правление Анны Иоанновны (1730-1740 гг.), пришедшей к власти в результате очередного дворцового переворота. Новый орган управления именовался Кабинетом министров и состоял из трех "кабинет-министров", три подписи которых заменяли подпись императрицы.

С созданием новых высших органов управления Сенат был оттеснен на второй план, сведен к положению коллегии, изменился и его правовой статус. Так, с учреждением Верховного тайного совета (7 марта 1726 г.), сосредоточившего в своих руках все нити государственного управления, Сенат был подчинен Тайному совету и стал именоваться Высоким, а не Правительствующим, как прежде. Из его ведения был изъят ряд важных государственных дел и передан Совету, который теперь мог контролировать деятельность Сената и требовать от него отчетов. Верховному тайному совету было вверено назначение высших чиновников (сенаторы также назначались из лиц, рекомендованных Советом), он ведал финансовым управлением, ему перешли контрольно-розыскные и надзорные функции упраздненной в 1726 г. Тайной канцелярии. Тогда же в соответствии с указом от 4 августа 1726 г. к Тайному совету перешла часть законодательных функций: все законы подписывались или Верховным тайным советом, или императрицей.

История создания и деятельности Верховного тайного совета непосредственно связана с усилившимся внутри правящей элиты в послепетровский период негативным отношением к преобразовательной политике царя-реформатора и особенно к его методам управления государством. Автократические методы власти, используемые Петром I при реформировании государства, уже при жизни императора вызвали оппозицию верховной власти (так называемый "заговор царевича Алексея", поддержанный рядом влиятельных петровских сановников) и стремление представителей высшей знати ограничить права монарха в свою пользу. Тогда же возникает мысль о необходимости создания (в духе шведских олигархических порядков) аристократического органа при императоре, представлявшего законодательную власть в стране и ограничивавшего личную власть монарха.

В учреждении Верховного тайного совета в начале 1726 г. виделся первый шаг в этом направлении. Один из самых влиятельных и умных членов этого Совета князь Д. М. Голицын усматривал в его создании возвращение к традициям Боярской думы. Он считал исторической ошибкой упразднение Петром I законодательной Думы и замену ее бюрократическим Сенатом. По словам С. Ф. Платонова, князь Д. М. Голицын с голштинцем Фиком (вызванным в Россию для организации коллегий) много беседовали о необходимости устроить "высшее правительство", которое могло бы дать твердую организацию самой верховной власти.

Более радикальный шаг в том же направлении был сделан в 1730 г. ("события 1730 года"), когда "верховники", пригласив на русский престол племянницу Петра I курляндскую герцогиню Анну Иоанновну, предложили ей известные "кондиции" (условия), существенно ограничивавшие власть императрицы в пользу Верховного тайного совета. Согласно условиям ("пунктам"), подготовленным Д. М. Голицыным, императрица не могла без согласия Тайного совета назначить себе преемника, вводить новые налоги и расходовать государственные средства, жаловать в знатные чины выше полковника, раздавать земли и т.д. Однако этот по сути своей первый в истории России "конституционный проект" не был поддержан дворянством, которое опасалось олигархических тенденций и нуждалось в покровительстве сильной власти. После этой неудавшейся попытки ограничить власть монарха Верховный тайный совет был распущен.

Справедливости ради следует сказать, что в отличие от наступившей в годы правления Анны Иоанновны "бироновщины" Верховный тайный совет сделал немало полезных дел в отношении развития государственной жизни. К их числу следует отнести некоторое упорядочение государственной администрации. Оно выразилось в сокращении разросшегося центрального и местного аппарата управления (отчасти чтобы удешевить содержание чиновников в связи с возникшими финансовыми трудностями), смягчении суровых петровских законов, уничтожении Преображенского приказа — арены пыток и тайных казней — как одного из самых зловещих учреждений Петра I.

Одной из отличительных черт государственно-политического развития России в послепетровскую эпоху наряду с падением роли Сената стало дальнейшее усиление централизации и бюрократизации центрального и местного управления. В этот период усиливается тенденция к единоначалию в созданных Петром I коллегиях, что нашло отражение в сокращении общего числа коллежских советников и асессоров и связанном с этим возрастании роли президентов коллегий. Одновременно были максимально расширены функции и полномочия губернаторов и воевод в местном управлении. При преемниках Петра I многие созданные им местные органы управления и самоуправления были либо разрушены, либо прекратили свое существование. Так, уже при Екатерине I в 1727 г. были ликвидированы надворные и нижние суды, упразднены должности камериров и земских комиссаров и их функции переданы в руки губернаторов и воевод. Тогда же был ликвидирован Главный магистрат, в связи с чем городовые магистраты "для лучшего порядка" также были переданы в подчинение губернаторам и воеводам. Тем самым главными фигурами на местах становились губернаторы и воеводы, монополизировавшие органы управления и суда и обладавшие практически безграничной властью на подвластных им территориях. Расширение власти губернаторов и воевод вместе с ослаблением роли Сената в осуществлении контроля и надзора за государственным аппаратом неизбежно вело к усилению негативных явлений в государственном управлении. Следствием этого стало беспрецедентное распространение чиновничьего произвола, взяточничества и казнокрадства.

Ситуация в целом не изменилась и в период правления дочери Петра I Елизаветы Петровны (1741–1761 гг.), оказавшейся у власти также в результате дворцового переворота и заявившей о своем намерении править по заветам своего отца. При ней были возрождены многие разрушенные ее предшественницами петровские учреждения, на некоторое время восстановлен в правах Сенат, возобновлена деятельность местных выборных учреждений — местных советов (ландратов), выборных судей (ландрихтеров), а также городских органов самоуправления — городских магистратов. Однако, как показали дальнейшие события, легкий нрав императрицы не способствовал ее серьезному отношению к государственным делам. Подготовив рядом своих мероприятий (особенно в сфере развития русской культуры) будущие преобразования Екатерины II, она оставила после себя столько же нерешенных проблем в сфере государственного управления.