Правовое регулирование отношений в области связи

9.2. Государственное регулирование деятельности в области связи

Организация государственного регулирования деятельности в области связи и его основные направления. Регулирование деятельности в области связи является неотъемлемой функцией государства в силу особой значимости этой сферы для хозяйственного, оборонного и социально-культурного комплексов страны. Нормативно-правовую основу государственного регулирования составляет федеральное законодательство о связи, в частности глава 5 Федерального закона "О связи", которая устанавливает структуру управления отраслью и определяет основные направления государственного воздействия на ее различные участки.

Согласно п. 1 ст. 21 Федерального закона "О связи" государственное регулирование деятельности в области связи осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ, федеральным органом исполнительной власти в области связи, а также в пределах компетенции иными федеральными органами исполнительной власти.

Федеральным органом исполнительной власти в области связи является Министерство информационных технологий и связи РФ, действующее на основании Положения о Министерстве информационных технологий и связи РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26 июня 2004 г. № 311. Согласно указанному Положению Министерство информационных технологий и связи осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий, электросвязи и почтовой связи, в том числе в области использования информационных технологий при формировании государственных информационных ресурсов и обеспечения доступа к ним, развития систем телевизионного вещания и радиовещания, использования и конверсии радиочастотного спектра. Кроме того, указанное Министрество выступает в качестве почтовой администрации РФ и выполняет функции администрации  связи РФ при осуществлении международной деятельности в области связи, осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, Федерального агентства по информационным технологиям, Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям, Федерального агентства связи.

Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации (в том числе электронных) и массовых коммуникаций, информационных технологий, связи (в том числе почтовой), охраны культурного наследия, авторского права и смежных прав, функции по контролю и надзору за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства РФ в области персональных данных, функции по нормативно-правовому регулированию осуществления контроля и надзора в указанной сфере ведения, нормативно-правовому регулированию в сфере средств массовой информации (в том числе электронных) и массовых коммуникаций, охраны культурного наследия, а также функции по организации деятельности радиочастотной службы.

Руководство деятельностью указанной службы осуществляет Правительство РФ, а сама служба действует на основании Положения о Федеральной службе по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, утвержденного постановлением Правительства РФ от 6 июня 2007г. №354 .

Федеральное агентство связи является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере электросвязи и почтовой связи, в том числе в области создания, развития и использования сетей связи, спутниковых систем связи, систем телевизионного вещания и радиовещания. Указанное Федеральное агентство действует на основании Положения о федеральном агентстве связи, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 320.

Федеральное агентство связи осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Государство, регулируя деятельность в области связи, устанавливает, в частности, правила использования радиочастотного спектра и его распределения, выделяет полосы радиочастот и назначает радиочастоты или радиочастотные каналы, осуществляет контроль за излучениями радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств, регулирует ресурс нумерации, осуществляет государственный надзор за деятельностью в области связи, регулирует тарифы на услуги связи, лицензирует деятельность в области оказания услуг связи, определяет правила подтверждения соответствия средств связи и услуг связи.

Регулирование использования радиочастотного спектра является исключительным правом государства и обеспечивается в соответствии с международными договорами РФ и законодательством РФ посредством проведения экономических, организационных и технических мероприятий, связанных с конверсией радиочастотного спектра и направленных на ускорение внедрения перспективных технологий и стандартов, обеспечение эффективного использования радиочастотного спектра в социальной сфере и экономике, а также для нужд государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.

Использование в РФ радиочастотного спектра осуществляется в соответствии со следующими принципами:

• разрешительный порядок доступа пользователей к радиочастотному спектру;
• сближение распределения полос радиочастот и условий их использования в РФ с международным распределением полос радиочастот;
• право доступа всех пользователей к радиочастотному спектру с учетом государственных приоритетов;
• платность использования радиочастотного спектра;
• недопустимость бессрочного выделения полос радиочастот, присвоения радиочастот или радиочастотных каналов;
• конверсия радиочастотного спектра;
• прозрачность и открытость процедур распределения и использования радиочастотного спектра.

Межведомственным координационным органом, действующим при Министерстве информационных технологий и связи РФ и осуществляющим на коллективной основе регулирование использования радиочастотного спектра в РФ, является Государственная комиссия по радиочастотам. Положение о Государственной комиссии по радиочастотам утверждено постановлением Правительства РФ от 2 июля 2004 г. № 336. Основной задачей указанной Государственной комиссии является обеспечение эффективного и надлежащего использования радиочастотного ресурса, находящегося под юрисдикцией РФ, в интересах всех пользователей в соответствии с установленными приоритетами.

Осуществление организационных и технических мер по обеспечению надлежащего использования радиочастот или радиочастотных каналов, радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств гражданского назначения возложено на радиочастотную службу, организацию деятельности которой осуществляет Федеральное агентство связи. Положение о радиочастотной службе утверждено постановлением Правительства РФ от 3 мая 2005 г. № 279.

Средства связи, иные радиоэлектронные средства и высокочастотные устройства, являющиеся источниками электромагнитного излучения подлежат регистрации. Правила регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, а также перечень радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, подлежащих регистрации, утверждены постановлением Правительства РФ от 12 октября 2004 г. № 539.

Радиоэлектронные средства, используемые для индивидуального приема программ телевизионного вещания и радиовещания, сигналов персональных радиовызовов (радиопейджеры), электронные изделия бытового назначения и средства персональной радионавигации, не содержащие радиоизлучающих устройств, используются на территории РФ с учетом ограничений, предусмотренных законодательством РФ, и регистрации не подлежат.

Распределение радиочастотного спектра осуществляется в соответствии с Таблицей распределения полос частот между радиослужбами РФ и планом перспективного использования радиочастотного спектра радиоэлектронными устройствами, которые разрабатываются Государственной комиссией по радиочастотам и утверждаются Правительством РФ.

Пересмотр Таблицы распределения полос частот между радиослужбами РФ проводится не реже чем один раз в четыре года, а плана перспективного использования радиочастотного спектра - не реже чем один раз в десять лет.

Радиочастотный спектр включает в себя следующие категории полос радиочастот:

• преимущественного пользования радиоэлектронными средствами, используемыми для нужд государственного управления, в том числе президентской связи, правительственной связи, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка;
• преимущественного пользования радиоэлектронными средствами гражданского назначения;
• совместного пользования радиоэлектронными средствами любого назначения.

Для пользователей радиочастотным спектром устанавливается разовая плата и ежегодная плата за его использование в целях обеспечения системы контроля радиочастот, конверсии радиочастотного спектра и финансирования мероприятий по переводу действующих радиоэлектронных средств в другие полосы радиочастот. Основные принципы и общие условия оплаты использования радиочастотного спектра, частотного присвоения, радиочастотного канала для всех организаций независимо от формы собственности и индивидуальных предпринимателей, которые применяют радиоэлектронные средства на территории РФ в коммерческих целях для оказания услуг связи, установлены Положением об оплате использования радиочастотного спектра в РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 895.

Выделение полос радиочастот и присвоение (выделение) радиочастот или радиочастотных каналов выступают одним из механизмов предоставления права на использование радиочастотного спектра, реализация которого сопряжена с получением соответствующего разрешения.

В полосах радиочастот категории преимущественного пользования радиоэлектронными средствами, используемыми для нужд государственного управления, выделение полос радиочастот для радиоэлектронных средств, обеспечивающих президентскую связь, правительственную связь, оборону страны, безопасность государства и обеспечение правопорядка, а равно присвоение (назначение) радиочастоты или радиочастотного канала для указанных средств, осуществляется в РФ специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области правительственной связи и федеральным органом исполнительной власти в области обороны (Федеральная служба охраны и Министерство обороны РФ).

Присвоение (назначение) радиочастоты или радиочастотного канала для радиоэлектронных средств гражданского назначения осуществляется Министерством информационных технологий и связи по заключению радиочастотной службы на основании заявлений граждан РФ или заявлений российских юридических лиц.

Присвоение (назначение) радиочастоты или радиочастотного канала может быть изменено в интересах обеспечения нужд государственного управления, в том числе президентской связи, правительственной связи, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка с возмещением владельцам радиоэлектронных средств убытков, причиненных изменением радиочастоты или радиочастотного канала.

Порядок проведения экспертизы возможности использования заявленных электронных средств и их электромагнитной совместимости с действующими и планируемыми для использования радиоэлектронными средствами, а также порядок присвоения (назначения) радиочастот или радиочастотных каналов для радиоэлектронных средств установлены Положением о порядке проведения экспертизы рассмотрения материалов и принятия решения о присвоении (назначении) радиочастот или радиочастотных каналов для радиоэлектронных средств в пределах выделенных полос радиочастот, утвержденным решением Государственной комиссии по радиочастотам от 9 августа 2004 г. № 04-01-06-1.

Основания для отказа в выделении пользователям радиочастотным спектром полос радиочастот и отказа в присвоении (назначении) радиочастот или радиочастотного канала сформулировали в п. 7-9 ст. 24 Федерального закона "О связи".

Контроль за излучениями радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств осуществляется в целях:

• проверки соблюдения пользователем радиочастотным спектром правил его использования;
• выявления не разрешенных для использования радиоэлектронных средств и прекращения их работы;
• выявления источников радиопомех;
• выявления нарушения порядка и правил использования радиочастотного спектра, национальных стандартов, требований к параметрам излучения (приема) радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств;
• обеспечения электромагнитной совместимости;
• обеспечения эксплуатационной готовности радиочастотного спектра.

Радиоконтроль является составной частью государственного управления использованием радиочастотного спектра и международно-правовой защиты присвоения (назначения) радиочастот или радиочастотных каналов. Радиоконтроль за радиоэлектронными средствами гражданского назначения осуществляется радиочастотной службой.

Порядок осуществления контроля за излучениями радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств гражданского назначения установлен Правилами осуществления радиоконтроля в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 1 апреля 2005 г. № 175.

Согласно указанным Правилам в ходе радиоконтроля осуществляются следующие мероприятия:

• измерение параметров излучений радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств;
• проверка соблюдения установленных правил радиообмена;
• проверка выполнения владельцами радиоэлектронных средств временных запретов (ограничений) на использование полос радиочастот, радиочастот или радиочастотных каналов, вводимых при проведении специальных мероприятий и чрезвычайных ситуациях;
• поиск и определение местоположения радиоэлектронных средств, использующих не по назначению радиочастоты или радиочастотные каналы, в том числе радиочастоты бедствия и (или) радиочастоты (радиочастотные каналы) служб, участвующих в поисково-спасательных операциях;
• поиск и определение местоположения источников создания недопустимых радиопомех радиоэлектронными средствами, а также источников неразрешенных излучений;
• инструментальная оценка параметров электромагнитных полей излучений радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств.

Для осуществления мероприятий по радиоконтролю используются стационарные (обслуживаемые и необслуживаемые) или подвижные технические комплексы радиоконтроля и отдельные специальные средства измерений. Технические комплексы радиоконтроля входят в состав подсистемы контроля излучений радиоэлектронных средств, использующих диапазон радиочастот до высоких частот включительно, подсистемы контроля излучений радиоэлектронных средств, использующих иные диапазоны радиочастот, и подсистемы контроля излучений радиоэлектронных средств спутниковых служб радиосвязи. Указанные подсистемы образуют единую организационно-техническую систему.

При осуществлении мероприятий по радиоконтролю может использоваться информация систем контроля излучений радиоэлектронных средств Министерства обороны РФ и Федеральной службы охраны РФ. Порядок обмена такой информацией определяется совместно указанными федеральными органами исполнительной власти и Министерством информационных технологий и связи РФ.

Радиоконтроль осуществляется путем проведения плановых и внеплановых мероприятий без участия и уведомления владельцев радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств.

В процессе радиоконтроля для изучения параметров излучений радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств, подтверждения нарушения установленных правил использования радиочастотного спектра может проводиться запись сигналов контролируемых источников излучения. Такая запись может служить только в качестве доказательства нарушения порядка использования радиочастотного спектра и подлежит уничтожению в порядке, установленном законодательством РФ. Использование указанной записи в иных целях не допускается.

Регулирование ресурса нумерации является исключительным правом государства. Под ресурсом нумерации понимается совокупность или часть вариантов, нумерации которые возможно использовать в сетях связи. В свою очередь, под нумерацией следует понимать цифровое, буквенное, символьное обозначение или комбинации таких обозначений, в том числе коды, предназначенные для однозначного определения (идентификации) сети связи и (или) ее узловых или оконечных элементов.

Правила распределения и использования ресурсов нумерации единой сети электросвязи РФ утверждены постановлением Правительства РФ от 13 июля 2004 г. № 350. Полномочиями по управлению ресурсом нумерации наделено Федеральное агентство связи, которое вправе в установленных Федеральным законом "О связи" пределах изменять, изымать полностью или частично ресурс нумерации, выделенный оператору связи. Информация о предстоящем изменении нумерации и сроке его осуществления подлежит опубликованию.

Согласно абз. 3 п. 2 ст. 26 Федерального закона "О связи" изъятие ранее выделенного операторам связи ресурса нумерации осуществляется по следующим основаниям:

• обращение оператора связи, которому выделен соответствующий ресурс нумерации;
• прекращение действия лицензии, выданной оператору связи;
• использование оператором связи ресурса нумерации с нарушением системы и плана нумерации;
• неиспользование оператором связи выделенного ресурса нумерации полностью или частично в течение двух лет со дня выделения;
• невыполнение оператором связи обязательств, принятых им на торгах.

Оператор связи о принятом решении об изъятии ресурса нумерации извещается в письменной форме за тридцать дней до наступления срока изъятия с обоснованием причин принятия такого решения.

На федеральный орган исполнительной власти в области связи возложен ряд обязанностей, связанных с регулированием ресурса нумерации.

Указанные обязанности сформулированы в п. 3 ст. 26 Федерального закона "О связи". В их числе законодатель называет обязанность по установлению нормативных требований к сетям связи в части задействования ресурсов нумерации, требования, обязательные для операторов связи, к построению сетей связи, управлению сетями связи, нумерации, защите сетей связи от несанкционированного доступа и передаваемой по ним информации, использованию радиочастотного спектра, порядку пропуска трафика, условиям взаимодействия сетей связи, оказанию услуг связи.

Требования к построению, управлению, нумерации, организационно-техническому обеспечению устойчивого функционирования, условиям взаимодействия, эксплуатации сети связи при оказании универсальных услуг связи с использованием таксофонов и при оказании универсальных услуг по передаче данных и предоставлению доступа к сети Интернет утверждены приказом Министерства информационных технологий и связи РФ от 6 декабря 2005 г. № 137.

Требования к порядку пропуска трафика в телефонной сети связи общего пользования установлены приказом Министерства информационных технологий и связи РФ от 8 августа 2005 г. № 98.

Операторы связи, для которых выделен, изменен ресурс нумерации, обязаны начать использовать выделенный ресурс нумерации, изменить нумерацию сети в установленные сроки и произвести оплату всех необходимых расходов. Абоненты не несут расходы, связанные с выделением, изменением нумерации сети связи, за исключением расходов, связанных с заменой абонентских номеров или кодов идентификации в документах и информационных материалах.

Оператор связи вправе передать выделенный ему ресурс нумерации или его часть другому оператору связи только с согласия Федерального агентства связи.

Государственный надзор за деятельностью в области связи осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ. Порядок осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи утвержден постановлением Правительства РФ от 2 марта 2005 г. № 110. Функции по государственному надзору за деятельностью в области связи возложены на Федеральную службу по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия.

Надзор и контроль за соблюдением требований в области связи включает в себя, в частности, организацию и осуществление проверок:

• соблюдения требований к построению сетей электросвязи и почтовой связи, требований к проектированию, строительству, реконструкции и эксплуатации сетей (сооружений) связи;
• соблюдения операторами связи требований к пропуску трафика и его маршрутизации;
• соблюдения порядка распределения ресурса нумерации единой сети электросвязи РФ;
• соответствия использования операторами связи выделенного им ресурса нумерации установленному порядку использования ресурса нумерации единой сети электросвязи РФ;
• выполнения требований при присоединении сетей электросвязи к сети связи общего пользования, в том числе условий присоединения;
• использования в сети связи общего пользования, технологических сетях и сетях связи специального назначения (в случае их присоединения к сети связи общего пользования) средств связи, прошедших обязательное подтверждение соответствия установленным требованиям;
• выполнения операторами связи требований к управлению сетями связи;
• выполнения операторами связи правил оказания услуг связи;
• выявления не разрешенных для использования радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения.

В случае, если выявлено нарушение обязательных требований в области связи, Федеральная служба по надзору в сфере связи по представлению государственного инспектора по надзору за связью в роли которого выступают должностные лица указанной службы, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях в области связи, выдает предписание об устранении этого нарушения. Указанное предписание подлежит обязательному исполнению в установленный в нем срок.

Регулирование тарифов на услуги связи. По общему правилу, сформулированному в п. 1 ст. 28 Федерального закона "О связи", тарифы на услуги связи устанавливаются оператором связи самостоятельно, если иное не предусмотрено законодательством РФ о связи и естественных монополиях.

Тарифы на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи подлежат государственному регулированию в соответствии с законодательством РФ о естественных монополиях.

Порядок государственного регулирования указанных тарифов установлен Положением о государственном регулировании тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24 октября 2005 г. № 637.

Государственное регулирование тарифов на услуги связи (за исключением регулирования тарифов на универсальные услуги) должно создавать условия, обеспечивающие операторам связи компенсацию экономически обоснованных затрат, связанных с оказанием услуг связи, и возмещение обоснованной нормы прибыли (рентабельности) от капитала, используемого при оказании услуг связи, тарифы на которые устанавливаются государством.

Лицензирование деятельности в области оказания услуг связи осуществляется Федеральной службой по надзору в сферемассовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, которая наделена полномочиями по:

• установлению в соответствии с перечнями лицензионных условий, определяемыми Правительством РФ, лицензионных условий, внесению в них изменений и дополнений;
• регистрации заявлений о предоставлении лицензий;
• выдаче лицензий в соответствии с законодательством связи;
• осуществлению контроля за соблюдением лицензионных условий, выдаче предписаний об устранении выявленных нарушений и вынесению предупреждений о приостановлении действия лицензий;
• отказу в выдаче лицензий;
• приостановлению действия лицензий и возобновлению их действия;
• аннулированию лицензий;
• переоформлению лицензий;
• ведению реестра лицензий.

Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление деятельности в области услуг связи, а также перечень лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи утверждены в настоящее время постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. № 87.

Лицензия выдается по результатам рассмотрения заявления о предоставлении лицензии, требования к содержанию которого определены в ст. 30 Федерального закона "О связи".

Лицензии выдаются по результатам торгов (аукциона, конкурса) в случае, если:

• услуга связи будет оказываться с использованием радиочастотного спектра, а государственная комиссия по радиочастотам установит, что доступный для оказания услуг связи радиочастотный спектр ограничивает возможное количество операторов связи на данной территории;
• на территории имеются ограниченные ресурсы сети связи общего пользования, в том числе ограниченный ресурс нумерации, и Федеральное агентство связи установит, что количество операторов связи на данной территории должно быть ограничено.

Порядок проведения торгов устанавливается Правительством РФ. Решение о проведении торгов принимаются Федеральным агентством связи, выдачу лицензий осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере связи.

Лицензия может быть выдана на срок от трех до двадцати пяти лет, который устанавливается лицензирующим органом с учетом:

• срока, указанного в заявлении соискателя лицензии;
• содержания услуг связи, на оказание которых испрашивается лицензия;
• указанного в решении государственной комиссии по радиочастотам о выделении полосы радиочастот срока в случае, если услуга связи оказывается с использованием радиочастотного спектра;
• технических ограничений и технических условий в соответствии с правилами присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия.

Лицензия может выдаваться на срок менее чем три года по заявлению соискателя лицензии.

Согласно п. 3 ст. 33 Федерального закона "О связи" срок действия лицензии может быть продлен по заявлению лицензиата на тот же срок, на который она была выдана первоначально, или на иной срок, который не должен превышать срока, установленного лицензирующим органом.

Основания для отказа в выдаче лицензии сформулированы законодателем в ст. 34 Федерального закона "О связи". Согласно указанной статье такими основаниями являются:

• несоответствие документов, прилагаемых к заявлению, установленным требованиям;
• непредоставление необходимых документов, требуемых по закону;
• наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;
• несоответствие деятельности, заявляемой соискателем лицензии, установленным для данного вида деятельности стандартам, требованиям и правилам;
• непризнание соискателя лицензии победителем торгов в случае, если лицензия выдается по результатам торгов;
• отмена решения государственной комиссии по радиочастотам о выделении полосы радиочастот;
• отсутствие технической возможности реализации заявленной услуги связи.

В случае отказа в выдаче лицензии или бездействия лицензирующего органа соискатель лицензии вправе обжаловать соответствующее решение или бездействие в судебном порядке.

Лицензия по заявлению ее владельца может быть переоформлена на правопреемника. Порядок переоформления лицензии установлен нормами ст. 35 Федерального закона "О связи".

Подтверждение соответствия средств связи и услуг связи. Подтверждение соответствия средств связи используемых в сети связи общего пользования, технологических сетях связи и сетях связи специального назначения в случае их присоединения к сети связи общего пользования осуществляется посредством их обязательной сертификации или принятия декларации о соответствии.

Перечень средств связи, подлежащих обязательной сертификации утвержден постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 896. Правила организации и проведения работ по обязательному подтверждению соответствия средств связи установлены постановлением Правительства РФ от 13 апреля 2005 г. № 214.

Сертификация услуг связи и системы управления качеством услуг связи проводится на добровольной основе.

Особенности подтверждения соответствия средств связи и услуг связи, а также выдачи и прекращения действия сертификатов соответствия, декларирования соответствия определены в ст. 41-43 Федерального закона "О связи".