Межбюджетные отношения

8.1. Общее понятие о межбюджетных отношениях

Межбюджетные отношения свойственны всем государствам, имеющим административно-территориальное деление. Российская Федерация в силу особенностей государственного устройства имеет развитую систему межбюджетных отношений федеративного типа.

Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти на различных уровнях, органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса.

Бюджетный федерализм - форма организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономической системе бюджетный федерализм является адекватной формой осуществления межбюджетных отношений, выражающей относительную самостоятельность (бюджетно-налоговую автономию) бюджетов разных уровней бюджетной системы (федерального, регионального, местного). Отношения бюджетного федерализма, охватывающие взаимодействие только федерального и региональных бюджетов, в силу принципа единства бюджетной системы, оказывают существенное влияние и на функционирование муниципальных (местных) финансов. Поэтому в Российской Федерации межбюджетные отношения как более широкая система, чем отношения бюджетного федерализма, в своей содержательной основе определяются и формируются именно специфическими особенностями российского бюджетного федерализма (российская модель бюджетного федерализма).

Наличие административно-территориального устройства само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономической системе преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным отношениям, когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне центрального правительства (более 61% в 1992 г.), а весь бюджетный процесс находился под постоянным управлением и контролем центра. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся:

• распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по законодательно установленным нормативам федеральных налогов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
• выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
• самостоятельность бюджетов;
• равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Межбюджетные отношения проявляются как функционирование многоуровневой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. В силу этого основные проблемы совершенствования межбюджетных отношений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюджетных полномочий органов власти (правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий. Следовательно, ключевым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем.

Российская система бюджетного федерализма включает в себя: два полюса бюджетных потоков (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации); налоговый федерализм как систему федеральных, региональных и местных налогов; блок финансовых трансфертов (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и др.); блок взаимных расчетов; блок федеральных целевых программ; блок целевых бюджетных фондов; блок дотаций и субвенций. Особую подсистему межбюджетных связей составляют связи внутри субъектов Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от бюджета субъекта Федерации (республиканского, областного, краевого, окружного) к полюсу местных бюджетов (бюджетов местного самоуправления). Этот блок, входя в общую систему межбюджетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма, поскольку местные органы не являются субъектами федеративных отношений, а органы местного самоуправления в Российской Федерации по ее Конституции не входят в систему органов государственной власти.

Бюджетное выравнивание является одной из центральных проблем бюджетного федерализма, поскольку оно решает задачи устранения бюджетно-налоговых диспропорций в стране. Различаются вертикальное и горизонтальное выравнивание.

Вертикальное выравнивание означает устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и доходными поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет федеральных налогов путем их распределения между всеми уровнями бюджетной системы. В августе 2004 г. соответствующие изменения были внесены в Бюджетный кодекс РФ.

Что касается региональных и местных властей, то принцип вертикальной сбалансированности возлагает на них, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор; во-вторых, обязанность эффективно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбалансирования:

- налоговые полномочия субъекта Федерации или местного органа;

- бюджетные обязательства.

Оно должно сочетаться с горизонтальной сбалансированностью бюджетов, означающей пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором. В идеальном случае горизонтальное бюджетное выравнивание должно достичь равенства доходных (включая налоговые) возможностей и полномочий субъекта Федерации или муниципального образования с их бюджетными обязательствами:

где	-	-	сумма доходных возможностей (полномочий), включая финансовую помощь (трансферты);
	-	-	сумма бюджетных обязательств конкретного субъекта Федерации (j) или муниципального образования.

В последние годы в механизме бюджетного выравнивания произошли существенные положительные изменения. Осуществился переход от индивидуальных нормативов и постоянно меняющихся взаимных расчетов к финансовым трансфертам на основе единой для всех регионов фор мулы и устойчивой системы фондов финансовых трансфертов.

Само по себе бюджетное выравнивание отнюдь не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо оно может иметь место и в унитарном государстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъекта Федерации, во взаимоотношениях с местными органами власти, хотя эти отношения нельзя причислить к федеративным. Бюджетное выравнивание, таким образом, по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство и его граждан и имеет своей задачей достижение бюджетной обеспеченности населения каждого региона на уровне не ниже среднероссийского.

По сравнению с другими национальными экономическими системами российский бюджетный федерализм и вся совокупность межбюджетных отношений в моделях характеризуются рядом особенностей и противоречий:

• наличием большой совокупности субъектов межбюджетных отношений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровне;
• существенной дифференциацией экономических потенциалов и соответственно бюджетно-налоговых потенциалов (как в объемном выражении, так и на душу населения) регионов;
• ограниченной способностью большинства субъектов Федерации и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности;
• отсутствием горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений и отечественного исторического опыта в этой области;
• существенной дифференциацией уровня первичных (в сфере трудовой занятости) реальных доходов населения в региональном аспекте и отсутствием развитых рыночных механизмов, обеспечивающих сглаживание территориальных различий в уровне жизни населения различных регионов, а также острой социальной дифференциацией;
• сложившейся децентрализацией бюджетных поступлений и централизацией официальных бюджетных полномочий.

Фактор существенной дифференциации бюджетных и налоговых потенциалов на субфедеральном уровне порождает особенно сложные проблемы. Разница экономических потенциалов регионов увеличилась за 1989-1998 гг. с соотношения 1 : 11 до 1 : 18, а по соотношению уровней доходов на душу населения (зарплата, предпринимательский доход) достигла разрыва в 40 раз. В последующий период, как отмечается в материалах прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу до 2008 г., дифференциация бюджетно-налоговых потенциалов регионов в расчете на душу населения не уменьшится, а еще более возрастет. Следовательно, в условиях Российской Федерации задача горизонтального выравнивания сложнее, чем в других странах. Это требует развивать бюджетно-налоговые технологии и активизировать политику поддержки регионов с недостаточно развитым потенциалом (в том числе и депрессивных регионов), не сводя проблему бюджетного федерализма к вопросу сбалансирования расходных и доходных полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления (вертикальная сбалансированность).

Объективная сложность формирования гибкой модели бюджетного федерализма, противоречия его становления в условиях переходной экономики России требуют дальнейшего реформирования всей системы межбюджетных отношений.

Целостность национальной экономической системы предполагает, что одной из основ данного реформирования должно быть расширение и углубление межбюджетных связей и усиление интенсивности бюджетных потоков между центром и регионами. В условиях, когда имеется большое разнообразие и неравенство бюджетно-налоговых потенциалов субъектов Федерации, неравенство финансовых возможностей регионов, свертывание межбюджетных связей, сокращение встречных финансовых потоков центра и территорий фактически отсекает центр от экономической жизни и регулирования экономических процессов на всей территории страны. Высокая интенсивность бюджетных потоков, наоборот, означает, что между центром и разнообразными регионами, населением и экономическими субъектами идет активный "обмен веществ", они совместно обеспечивают функции государства и жизнедеятельность гражданского общества.

Важно преодолеть представление о том, что по отношению к центру субъекты Российской Федерации являются налогоплательщиками. Субъекты Федерации не были и не являются налогоплательщиками. Налогоплательщиками в современной рыночной экономике и современных государствах являются юридические и физические лица. Налоговые от ношения между федеральным центром и регионами (территориями) строятся вокруг вопроса распределения налоговой базы между уровнями бюджетной системы, а не в плане взаимоотношений налогоплательщиков и налогополучателей.

В рамках единой налоговой системы действуют три подсистемы налогообложения: федеральная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не существует полного отделения бюджетов и налоговых систем. Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической и налоговой базой, совместно распоряжаются землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды регионального развития.

С точки зрения основ функционирования национальной экономики, сути бюджетного федерализма не имеют реального экономического содержания понятия регионы-доноры и регионы-реципиенты (регионы, принимающие трансферты). Следует отметить, что признак получения федеральных трансфертов не может быть достаточным основанием для отнесения какого-то региона к группе регионов-доноров или регионов-реципиентов. Регионы, передающие в бюджет средства, превышающие поступления из федерального бюджета (доноры), и, наоборот, получающие из него больше, чем они перечисляют бюджету (реципиенты), с точки зрения национальной экономики, равноправны, но неизбежно различаются по следующим характеристикам. Во-первых, они объективно поставлены в различные климатические, географические, демографические и ресурсные условия. Однако в силу специализации все регионы работают и используют преимущества друг друга. Во-вторых, различаются не по вине регионов исторические условия и соответственно предпосылки для эффективного высокотехнологического развития экономики региона. Это неравенство было усугублено разрушением экономического потенциала в годы переходной экономики. Например, ситуация в текстильной промышленности не могла не сказаться на необходимости трансфертов в Ивановский регион и т. д. В-третьих, существует различие по результатам хозяйствования. Все это позволяет сказать, что лишь в последней части - реальных результатах деятельности - трансферты могут носить неоправданный характер и эти регионы живут за счет других, т. е. всего национального хозяйства. Лишь в отношении этих регионов "регионы-доноры" реально выступают таковыми. Кроме того, следует учесть, что в Российской Федерации нет регионов, финансирующих федеральный бюджет за счет региональных и местных налогов и способных обеспечивать свои бюджетные обязательства без привлечения ресурсов (части федеральных налогов), находящихся в федеральной собственности Российской Федерации в соответствии с положениями Конституции России и законодательством. Кроме того, все трансферты регионам в конечном итоге становятся зарплатами, платежами для населения, для налогоплательщиков.

Противоречия межбюджетных отношений, взаимосвязей между центром и регионами, межрегиональные противоречия могут быть разрешены на новом этапе реформирования на следующей основе:

• центральные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства;
• региональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики;
• субнациональные власти должны быть поставлены в условия жестких бюджетных ограничений (т. е. повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а конъюнктурное ухудшение финансово-экономического положения не должно компенсироваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимствований).

Базой для решения данных вопросов должно стать более четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти.

В основу стратегии реформы межбюджетных отношений должен быть положен принцип взаимоувязанности по масштабам и темпам повышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децентрализации "официальных" бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование нормативно определенной части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.

Это предполагает четкое разграничение расходных полномочий и ответственности бюджетов всех уровней; сокращение федеральных обязательств в той части, которая должна быть обеспечена регионами; изменение характера налоговых полномочий в направлении более чет кого определения и разграничения налогов разных уровней и расширения полномочий региональных и местных властей; усовершенствование практики распределения финансовой помощи из федерального бюджета (для этих целей, например, предусмотрено создание в составе федерального бюджета нового Фонда компенсации).