Природа местного самоуправления

1.1. Сущность местного самоуправления и его взаимосвязь с развитием общества

Традиции местного самоуправления имеют многовековую историю. Многие исследователи отмечают, что местное самоуправление по своей природе - это явление общественно-государственное.

Основы муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств заложены в ходе муниципальных реформ XIX в. Однако многие элементы общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков - к первичным ячейкам общества, ведь необходимость объединиться с себе подобными, чтобы выжить, существовала с момента возникновения человека. История знает множество видов организации совместной деятельности людей; эти виды в итоге приобрели конкретные формы государственных институтов.

Первичной формой организации совместной деятельности людей стала родовая община, где впервые появились регламентация деятельности и разделение общественных обязанностей, обозначились групповые интересы как в производственной жизни, так и в сфере потребления.

По мере совершенствования способов ведения хозяйства община утрачивала некоторые из своих функций, прежде всего в сфере хозяйства, что привело к усложнению отношений между людьми, изменению соотношения частных и общественных интересов. В результате появилась потребность в их регулировании и, следовательно, возникли общественные институты, которые выполняли эти функции в сфере организации как хозяйства, так и жизни. Речь идет о властных структурах и государстве, регулирующем отношения между людьми.

Для конкретных стран историческое развитие хозяйственной жизни при постоянном усложнении общественных отношений носило цикличный характер. Между структурами управления обществом и формами хозяйственной жизни, существующими в рамках данного цикла, обнаруживается тесная связь. Так, многовековое господство натурального хозяйства с его унификацией производственных схем и ограниченностью хозяйственных взаимосвязей породило бюрократические, административные системы управления (монархии), которые полностью соответствовали господствовавшим тогда хозяйственным отношениям. И лишь отдельные "островки" демократических институтов на этом этапе находились в центрах развития ремесла (Венецианская, Новгородская и Псковская республики). Кстати, сама борьба городов с феодалами и получение городами различных прав автономии также свидетельствуют о том, что унифицированная бюрократическая система управления государством не соответствовала типу хозяйственных отношений, существовавшему в городах в указанный период (товарное производство).

Все эти примеры позволяют сделать вывод о том, что система управления государством в целом и местным хозяйством в частности зависит от вида и типа хозяйства, существующего в рамках как цикла (способа производства), так и конкретной экономической системы государства.

Вид общественных отношений определяется моделью хозяйственного развития, господствующей в данном обществе, и циклом развития данной модели. Выбор между унитарной и демократической моделями местного управления напрямую зависит от едино- или многообразия форм хозяйственной жизни.

Таким образом, система государственной и местной власти возникает там, где общество начинает осознавать потребность в регулировании отношении между людьми, между частными и групповыми (общественными) интересами.

Местное самоуправление есть реакция общества на необходимость регулирования общественных отношений и реализации общих интересов. Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе.

Слово "самоуправление" буквально значит: "сам управляю собой, своими делами", что предполагает возможность решать свои внутренние проблемы независимо от центральных органов. Несмотря на многовековую историю местного самоуправления, в обществе до сих пор не сложилось четкого понимания сущности этого явления. Как отмечает Е. С. Шугрина, понятие "самоуправление", как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами трактуется различно. Впервые это понятие было использовано еще в XVII в. в Англии (self-government), откуда его в XIX в. заимствовали государствоведы Германии и России.

Англичанин И. Редлих определял местное самоуправление как "осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву (common law)".

Во Франции соответствующего термина не существует, вместо него используется словосочетание "муниципальная власть" (pouvoir municipal). По мнению зарубежных ученых, понятие "самоуправление" здесь впервые начали употреблять в годы Великой французской революции в связи с фактом самостоятельности общины в отношениях с государством.

Немецкие ученые связывают появление указанного термина с деятельностью прусского министра барона Г. фон Штейна, который рассматривал местное самоуправление как активную форму участия граждан в управлении делами государств. Позиция министра нашла отражение в "Прусском уложении об уставе городов", принятом в 1808 г.

По мнению известного германского государствоведа Г. Еллинека, данное понятие означает "государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц".

Русский государствовед Н. И. Лазаревский под местным самоуправлением понимал "децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением".

Отечественный ученый Л. А. Велихов уже в советское время дал "марксистское" определение местного самоуправления: это "государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения".

В статье 3 части I Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы в Страсбурге 15 октября 1985 г., под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

В исследовании Г. Холлиса и К. Плоккер также дано толкование ряда терминов, относящихся к местному самоуправлению. Так, под "местным управлением" понимаются "все уровни ниже государственного", под "местной властью" - "организация, представляющая и действующая в интересах своих избирателей через избираемый совет и его исполнительный орган", а под "местным самоуправлением" - "право демократически автономной единицы субнационального уровня управления регулировать и управлять значительной частью проблем общественности в интересах местного населения".

Еще 50 лет назад американские специалисты писали о роли самоуправления так: "Различные подробности и обычаи штатов и даже отдельных районов внутри штатов подтверждают тот принцип, что знакомство и полное понимание местных особенностей, обычаев и норм являются краеугольным камнем успешного самоуправления. Местное судопроизводство является существенной частью любого демократического правления. Ни один государственный орган, даже самый благонамеренный... не может находиться в таком тесном контакте с управляемыми, как местные органы в штатах и их подразделениях. Принцип "самоуправления" принимался творцами Конституции за аксиому. Решающим признаком самоуправления является не то, как оценивают его посторонние, а то, как оценивают его управляемые".

Статья 130 Конституции Российской Федерации определяет местное самоуправление как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Если использовать дословный перевод, термин "муниципалитет" (от лат. municipium, где munus - обязанность и cipio - беру) означает "город с правом самоуправления", т.е. самоуправление - это взятое на себя бремя общественных дел. В этом смысле муниципалитет является своеобразной корпорацией жителей, объединившихся для реализации общих интересов и совместного решения общих задач. Имеется в виду, что население (местное сообщество) и образуемые им органы могут сами решать задачи повышения уровня и качества своей жизни гораздо лучше, чем государственные органы при централизованном управлении местными делами.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия. В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ любого демократического строя, важнейший принцип организации власти в государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества.

Характеризуя сущность местного самоуправления, профессор В. Г. Игнатов выделяет следующее:

Как известно, в демократическом государстве разделение власти происходит не только по "горизонтали" - на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по "вертикали" - на центральную и местную. В федеративном государстве такое разделение еще более дифференцируется и выделяются уже три уровня власти - центральная (федеральная), региональная (субъектов федерации) и местная (местное самоуправление). Наличие местного самоуправления обусловливается тем, что центральная и региональная власти не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы. К тому же единообразный подход в управлении не может учесть всех особенностей местных территорий, поэтому последние и получают определенную автономию в решении местных дел. При федеративном устройстве государства местное самоуправление является одним из уровней власти, самым нижним, но самым близким к населению той или иной территории.

Таким образом, местное самоуправление - это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Это означает, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного и независимого уровня власти, принадлежащей народу и им же самим осуществляемой. Однако система местного самоуправления - это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами государства и общества, хотя и занимает в ней особое место, обладая определенной автономией. Местное самоуправление представляет собой ту специфическую "ветвь власти", которая на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой - наиболее полно учитывает интересы населения.

Для России местное самоуправление - это не только элемент демократии, но и неотъемлемый атрибут сложных экономических отношений - отношений различных форм собственности, закрепляемых на конституционном уровне, и их субъектов. Другими словами, становление рыночных отношений и развитие местного самоуправления в значительной степени взаимообусловлены. Реализация современных принципов организации местного самоуправления на основе традиций российской муниципальной школы не только гарантирует становление и развитие демократических традиций в обществе, но и обеспечивает устойчивое социально-экономическое развитие страны. Экономический потенциал муниципальных образований должен составлять значительную часть экономического потенциала всей России. Когда местное самоуправление берет на себя вопросы жизнеобеспечения на локальном уровне, оно способствует не только сохранению, но и укреплению государства.

Как видно из приведенных выше определений, разные исследователи описывают сущность местного самоуправления по-разному, в зависимости от точки зрения на политико-правовую природу этого явления. А эта точка зрения, в свою очередь, связана с той или иной теорией местного самоуправления.

1.2. Основные теории местного самоуправления

Идеи организации общинного управления были впервые сформулированы и обоснованы французским ученым Г. Турэ в 1790 г. в Национальном собрании Франции - в рамках доклада по законопроекту о реформе местного управления. Г. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении:

Варианты решения этих проблем легли в основу различных теорий местного самоуправления (табл. 1.1).

В первой половине XIX в. французский государственный деятель, историк и литератор А. Токвиль отстаивал теорию свободной общины. Эта теория оказала определенное влияние на развитие законодательства того времени и, в частности, нашла отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г. об особой "общинной" власти.

На смену теории свободной общины пришла общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления), которая тоже исходила из противопоставления государства и общины, базировалась на признании за местными сообществами свободы осуществления своих задач. Самоуправление, согласно общественной теории, - это заведование делами местного хозяйства.

Практика показала, что органы самоуправления осуществляли функции не только частно-правового, но и публично-правового характера, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам.

На основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, возникла государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учеными XIX в. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.

Согласно этой теории, самоуправление - это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления получены от государства, следовательно, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а местными жителями, заинтересованными в результатах местного управления.

Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников и в дореволюционной России, где в XIX в. были осуществлены земская и городская реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили обоснование в работах В. Н. Лешкова и А. И. Васильчикова. В. Н. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А. И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.

На положения государственной теории самоуправления опирались в своих работах такие видные российские юристы, как Б. Н. Чичерин, А. Д. Градовский, В. П. Безобразов, Н. И. Лазаревский и др.

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит отражение в теории дуализма муниципального управления (или государственно-общественной теории). Согласно ей, муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации. Это предполагает выполнение общиной как местных дел, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают как агенты государства на местном уровне и действуют под контролем государства. Двойственную, государственно-общественную природу местного самоуправления признают большинство современных ученых.

В теории "социального обслуживания" делается ставка на осуществление органами местного самоуправления одной из основных своих задач - организации обслуживания населения, предложения ему различных услуг. Главная цель деятельности местного самоуправления, по мнению сторонников этой теории, - благосостояние жителей коммуны.

1.3. Процесс муниципального управления

По своей природе муниципальное управление является частью управления - специфического вида человеческой деятельности. Процесс управления часто воспринимается как воздействие субъекта на объект. Для муниципального управления важны обратные связи, т.е. воздействие объекта на управляющий субъект: реакция населения на управленческие меры органов муниципального управления может изменить и часто изменяет управленческие решения.

Система муниципального управления формируется на основе принципа самоуправления, который состоит из субъекта управления (органы местного самоуправления) и объекта управления (муниципальное образование и муниципальное хозяйство).

Для понимания процесса муниципального управления необходимо иметь четкое представление о субъекте и объекте управления на муниципальном уровне. В качестве субъекта управления территориальной единицей выступает само население или избранные им органы, в качестве объекта - вопросы местного значения (т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения территориального образования) и муниципальная собственность, которую Конституция Российской Федерации относит к объектам территориального управления. Такой подход к определению местного самоуправления свидетельствует о признании муниципальной собственности в качестве одного из важнейших элементов местной власти, поддерживающих ее самостоятельный статус в системе государственно-властных отношений.

В процессе управления муниципальным образованием между элементами системы складываются экономические, организационные, правовые и управленческие отношения. Предметом муниципального управления являются именно управленческие отношения.

Совместная деятельность людей создает определенную систему отношений, поскольку интересы личности постоянно пересекаются с групповыми интересами. Взаимодействие этих интересов и требует установить механизм взаимоотношений между людьми.

На местах, в территориальных единицах, складываются территориальные коллективы - муниципальные образования. В них создаются свои органы, отдаленно напоминающие по форме государственные (местный представительный орган, условно говоря, - местный "парламент", глава муниципального образования - местный "президент", его администрация - местное "правительство", департаменты - местные "министерства" и т.д., но в этой системе нет третьей ветви известной триады - судебной власти, прокуратуры, органов конституционного контроля и др.).

Органы муниципального образования осуществляют управление от имени всех членов территориального коллектива. Поскольку его решающие органы избираются (и могут быть только выборными), такая форма управления на местах называется местным самоуправлением. Оно решает задачи, отличные от тех, которые стоят перед государственными органами. Вместе с тем на местах могут действовать и другие органы и должностные лица, назначаемые государством (управления и отделы министерств, в некоторых зарубежных странах - губернаторы, префекты, руководители районов и др.). Они осуществляют полномочия государства на местах. В федеративных странах между государством и местным самоуправлением стоит особое звено - субъект федерации. Федеративное государство устанавливает лишь основы местного самоуправления, которое рассматривается как сфера регулирования субъекта федерации.

Процесс муниципального управления - это разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения. Цели такого воздействия определяются и корректируются указанными органами и лицами с учетом обратных связей с населением. Речь идет об особого рода социальной деятельности, в процессе которой особая группа людей (органов, должностных лиц) на основе закона и иных правовых актов целенаправленно использует публичную власть. Данная деятельность осуществляется на профессиональных началах.

1.4. Основные факторы, определяющие особенности муниципального управления

Формирование той или иной модели организации местного самоуправления (местного управления) происходит под комплексным влиянием со стороны всех характеристик среды, которое и определяет особенности складывающейся модели.

Отмечая первостепенную важность основных характеристик цикла, при котором возникает система управления хозяйством, следует обратить внимание на то, что само их влияние не абсолютно, поскольку в рамках одного и того же цикла системы организации управления могут серьезно отличаться друг от друга. Так, в один и тот же период экономического развития формы управления в разных странах и даже в границах отдельной страны существенно отличались друг от друга. Следовательно, наряду с общей тенденцией соответствия управленческих систем определенным циклам и системам хозяйства существует ряд факторов, оказывающих влияние на формирование управленческих систем.

Важную роль, в частности, играют природный и географический факторы. Природные условия в значительной степени влияют на складывание систем хозяйственной жизни и образ жизни населения данной территории. Именно природный фактор ускорил процессы разделения труда и развитие товарного характера хозяйства в странах Западной Европы, что в итоге привело к борьбе городов за свои права в рамках феодального цикла.

Следует подчеркнуть, что, несмотря на скачок в развитии современного производства, этот фактор продолжает играть огромную роль и сегодня. Так, условия жизни в разных частях России сильно различаются. Во многом это происходит потому, что основные занятия населения и условия его жизни, характер поселений и способы хозяйствования (от кочевий Севера и казачьих станиц Юга до индустриальных городов-мегаполисов, сформировавшихся на месторождениях полезных ископаемых или на перекрестье торговых путей) в значительной степени определяются природными условиями.

Существенную роль в складывании той или иной модели местного управления играет фактор внутренних и внешних воздействий на политико-хозяйственную систему. Речь идет о внутренних и внешних условиях существования системы управления, определяющих конкретные параметры ее развития. Влияние этого фактора можно проиллюстрировать на примере особенностей вечевого самоуправления в Древней Руси. Сегодня очевидно, что при наличии практически во всех русских княжествах всех атрибутов этой модели (вече, князь, дружина и т.д.) права этих органов сильно различались в зависимости от места действия. В Новгородской и Псковской республиках основную роль играли вече и выбираемый им посадник, князю же отводилась роль наемного военачальника. В Новгороде, который был расположен на перекрестье торговых путей и имел очень ограниченные возможности для ведения земледелия, товарное производство полностью господствовало в структуре хозяйственной жизни, а следовательно, именно купечество и ремесленники определяли характер управленческих отношений. Поэтому там и сложилась адекватная этим отношениям система управления. В южных землях, где основой хозяйственной жизни служило земледелие при полном господстве натурального хозяйства, вече собиралось лишь в экстраординарных случаях и основной властью обладал князь. Основная причина подобного различия заключается в том, что на юге Древней Руси в то время ведение хозяйства сопровождалось постоянной внешней опасностью со стороны кочевников, что многократно усиливало роль князя как военачальника. На данном примере видно, как комплексно влияет на систему управления сочетание особенностей цикла с географическим, природным и другими факторами.

Не меньшее влияние оказывают и внутренние факторы (прежде всего традиции государственного строительства), связанные с особенностями участия различных групп населения в процессе становления государственной власти. Небезынтересна в этом смысле так называемая генетическая теория, достаточно подробно описанная в книге Л. А. Велихова. Сторонники этой теории основным и решающим фактором формирования той или иной модели местного самоуправления считают способность местной буржуазии противостоять государству. Именно с такой точки зрения проводится анализ генезиса моделей местного самоуправления, сложившихся в различных странах.

Таким образом, при изучении процесса формирования системы управления хозяйством следует опираться как на анализ общих характеристик экономического цикла, так и на особенности (скорость развития экономических отношений, природные условия, определяющие особенности хозяйствования и др.) протекания данного цикла в конкретной стране или регионе.