Характеристика муниципального хозяйства

8.1. Понятие муниципального хозяйства

Муниципальное хозяйство является составной частью муниципального образования, его объектом управления.

Термин "муниципальное хозяйство" широко использовался в российской научной литературе 1920-х гг., после чего на долгие годы вышел из употребления в отечественной науке. Указанный термин вновь стал активно использоваться российскими учеными со второй половины 1990-х гг. С принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в юридической практике появились понятия "муниципальное образование" (как официальное правовое определение статуса населенной территории / местного сообщества, в пределах которой осуществляется местное самоуправление) и "муниципальная собственность" (собственность муниципального образования). Однако второе из вышеперечисленных понятий до сих пор не имеет общепринятого четкого определения ни в экономической, ни в юридической литературе.

Как правило, под хозяйством вообще понимают совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность.

В экономической литературе вместе с термином "хозяйство" используются следующие понятия:

Каждый из уровней экономики является объектом регулирования со стороны соответствующего уровня власти: федеральной, региональной и местной. При этом понятие нижнего уровня вкладывается в понятие более высокого уровня: совокупность местных хозяйств составляет региональную экономику, а совокупность региональных экономик - экономику национальную.

Если при определении вида хозяйства учитывать не только территорию, но и вид собственности, то можно выделить:

Кажется, что таким образом можно было бы достаточно четко разграничить виды хозяйств, определить место "муниципальному хозяйству" и раскрыть его содержание. Однако в муниципальной науке нет четкого и однозначного понимания ни "государственного", ни "муниципального хозяйства", поскольку власть имеет право воздействовать теми или иными методами, в зависимости от формы собственности, на все хозяйствующие субъекты, расположенные на подчиненной территории. Степень воздействия зависит от того, насколько деятельность тех или иных хозяйствующих субъектов затрагивает интересы государства или населения.

С этой точки зрения государство имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности: с одной стороны, оно выступает как равноправный субъект хозяйственных отношений (собственник), а с другой - как субъект, выполняющий в силу своего особого статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории. В свою очередь, местное самоуправление также несет на себе признаки как государства, так и хозяйствующего субъекта.

В связи с этим существуют две основные точки зрения на определение понятия "муниципальное хозяйство".

Таким образом, в определение хозяйства необходимо ввести критерий "интереса", т.е. при определении совокупности хозяйствующих субъектов, входящих в состав хозяйства, указывать, чьи интересы и потребности удовлетворяет эта деятельность. Это означает, что под хозяйством следует понимать совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, характером деятельности, осуществляемой в определенных интересах, и территорией, на которой осуществляется эта деятельность. С учетом вышесказанного необходимо обратить внимание на определение муниципального хозяйства, которое дает известный российский исследователь Л. А. Велихов: это "деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения" . В этом определении присутствует тот критерий, по которому можно объединить две предыдущие точки зрения. В понятие муниципального хозяйства включаются хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и иных форм собственности, но лишь те, деятельность которых служит реализации коллективных интересов населения данного муниципального образования.

Таким образом, муниципальное хозяйство это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на реализацию коллективных (общественных) интересов его населения.

Как считают Ю. В. Филиппов и Т. Т. Авдеева, "единственное, что можно поставить под вопрос в такой трактовке муниципального хозяйства, это правомерность исключения из его структуры тех субъектов хозяйствования, которые не служат удовлетворению коллективных потребностей населения. К примеру, предприятия могут лучше или хуже способствовать достижению этой цели. Однако любое из них создает рабочие места, т.е. вносит определенную лепту в решение общественной проблемы - повышения занятости населения". Следовательно, можно возвратиться к включению в состав муниципального хозяйства всех хозяйствующих субъектов территории, что снимает необходимость использования термина "муниципальное хозяйство", заменяющегося понятием "местная экономка" (или "местное хозяйство").

Именно рассматривая местное хозяйство как равнозначное местной экономике (части национальной экономики), Ю. В. Филиппов и Т. Т. Авдеева в качестве объекта рыночного анализа местного хозяйства включают третий, важнейший его субъект - домохозяйства.

Домохозяйство - территориально локализованная хозяйственная единица, специализирующаяся на производстве и потреблении товаров и услуг, замещении на кооперационной основе специализированных рыночных операций. Это комплексное внутри- и межсемейное образование, располагающее неделимой собственностью, общим бюджетом и согласованным поведением его членов на местных рынках. В отличие от семьи, домохозяйство может строиться не только на родственных связях. Выделение домохозяйств имеет в первую очередь экономическое значение - это хозяйственная единица, ориентированная на минимизацию расходов и максимизацию коммерческой выгоды.

"Местное хозяйство есть прежде всего хозяйственная деятельность - процесс, связанный с преобразованием материальной среды, среды обитания. Субъектами местного хозяйства выступают домохозяйства, предприниматели, органы местного самоуправления, представительства от местного населения в виде различного рода общественных или профессиональных организаций. Цель хозяйства - благоустройство, социальное благосостояние местного сообщества".

Система местного самоуправления в силу своей общественно-государственной природы занимает в государстве особое место. Она осуществляет связь между государством и населением, а также между государством и мелким собственником. Местное самоуправление обладает всеми признаками власти, и прежде всего главным из них - обязательностью принятых решений для населения муниципального образования (не случайно в статье 3 Конституции Российской Федерации говорится: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления").

8.2. Специфика муниципального хозяйства

Особенности положения местного самоуправления в государстве и, прежде всего, его двойственная природа определяют специфику муниципального хозяйства.

Муниципальное хозяйство (в части субъектов хозяйственной деятельности, использующих муниципальную собственность) с точки зрения ведения хозяйственной деятельности в значительной степени носит черты частного хозяйства, так как выступает на рынке как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности, т.е. может самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны для выполнения возложенных на них общественных функций. В связи с этим и формы распределения результатов хозяйственной деятельности по своей природе общественны. В этом смысле муниципальное хозяйство представляет собой своеобразное акционерное общество, участниками которого являются все жители муниципального образования, а "выплаты дивидендов по акциям" производятся в виде предоставления общественно значимых товаров и услуг. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства: ведь жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемых по их поручению органами местного самоуправления, и коллективными собственниками муниципального имущества.

Вместе с этим органы управления муниципальным хозяйством выступают в роли подрядчика, выполняющего государственные поручения, которые оплачиваются государством. Прежде всего, это касается функций, исполнение которых централизованными государственными структурами невозможно: производство различных услуг, отнесенных к ведению государства (социальное обеспечение и др.). Организация подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства и создает базу для эффективной деятельности самих органов государственной власти всех уровней.

Кроме того, органы управления муниципальным хозяйством действуют и как заказчик тех услуг, которые отнесены к ведению муниципалитета, но не могут быть произведены предприятиями муниципальной собственности.

Таким образом, муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности, и прежде всего в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства - общественным характером использования результатов деятельности.

8.3. Структура муниципального хозяйства

Рассмотрим структуру муниципального хозяйства и приведем классификацию связей, которые возникают внутри муниципального хозяйства между его элементами.

Методика, предложенная для определения понятия "муниципальное хозяйство", базируется на том, что:

Исходя из вышесказанного, основной признак, по которому можно классифицировать элементы муниципального хозяйства, - роль и место данного элемента в реализации общественных интересов.

С этой точки зрения можно выделить следующие элементы:

Роль каждого из названных элементов различна. Муниципальные предприятия свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения. Органы местного самоуправления осуществляют особую функцию - регулируют деятельность двух предыдущих элементов в интересах населения муниципального образования.

Данная классификация позволяет определить роль и место каждого элемента в решении вопросов местного значения, цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством, учесть их особенности. Из этой классификации можно сделать предварительный вывод, что при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они реализуют населению товары и услуги, а прибыль, полученная в результате их деятельности, также является собственностью данного местного сообщества. Следовательно, иметь хорошо работающее муниципальное предприятие всегда выгодно для муниципального хозяйства. Однако это лишь теоретическая модель, поскольку подобное состояние муниципальных предприятий - плод длительной и сложной работы. Так, в дореволюционной России потребовалось почти 50 лет реформ для того, чтобы хозяйственная деятельность муниципалитетов стала давать до 50% доходной части их бюджетов.

Кроме того, для муниципальных предприятий, производящих социальные услуги, не свойственна ориентация на получение прибыли, ведь это означает зарабатывание средств для бюджета на слабообеспеченных категориях населения города. Если муниципальные предприятия производят конкурентоспособную продукцию и высоко прибыльны, то они могут и должны быть выгодно проданы частным предпринимателям, поскольку требуют постоянной заботы о сохранении конкурентных позиций бизнеса и инвестирования в его развитие, что не соответствует целям муниципального управления.

Таким образом, в структуре муниципального хозяйства должны доминировать организации, предприятия и учреждения, которые производят социально значимые услуги и продукцию. Деятельность этих предприятий нуждается в координации, чем на практике и занимаются органы местного самоуправления.

8.4. Управление муниципальным хозяйством

Содержание управленческой деятельности органов местного самоуправления разделяется на два направления (властное и экономическое), поскольку методы деятельности этих органов по реализации групповых интересов граждан напрямую связаны с формами организации субъектов хозяйственной деятельности, с которыми они вынуждены контактировать.

Основные сферы жизни муниципального образования - производственно-экономическая, социально-психологическая и духовно-идеологическая. Соответственно им различают четыре вида управления:

Этим видам управления соответствуют следующие виды управленческих отношений:

В реальной деятельности в процессе муниципального управления эти виды отношений выступают в единстве, основу которого составляют экономические отношения и отношения, складывающиеся при управлении социальными процессами. В связи с этим, по нашему мнению, правильнее разделить управленческую деятельность муниципалитета на хозяйственно-экономическую и социально-политическую составные части.

Субъекты хозяйственной деятельности можно разделить:

Естественно, что права органов местного самоуправления в отношении этих групп и методы управления ими будут различными. Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия; права же на регулирование хозяйственной деятельности других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования хозяйственных отношений не просто разведены по двум видам. Для муниципальных предприятий органы местного самоуправления выступают и как собственник, и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны.

Органы местного самоуправления при управлении муниципальными предприятиями выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законным правом регулировать эту деятельность на своей территории. В процессе координации деятельности субъектов муниципального хозяйства органы местного самоуправления должны решать вопросы как общего взаимодействия с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и более глубокого регулирования хозяйственных отношений - для муниципальных предприятий и учреждений. Конечной целью всегда является реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.

Следовательно, основной вид хозяйственной деятельности органов местного самоуправления - это подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан.

Таким образом, хозяйственное муниципальное управление - это деятельность органов местного самоуправления, направленная на реализацию общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства. Такое управление должно в обязательном порядке включать не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом.

Муниципальное хозяйство имеет двойственную природу: муниципальный служащий должен обладать как знаниями, необходимыми для управления хозяйственно-экономической деятельностью (эти функции близки к предпринимательству), так и умением распоряжаться полученными средствами, реализуя общественные интересы (эти функции имеют характер, родственный государственной службе).

8.5. Модели муниципальных хозяйств

Авторы учебного пособия по управлению муниципальным хозяйством А. Г. Воронин, В. А. Лапин, А. Н. Широков выделяют три модели муниципальных хозяйств: коммунальную, коммунально-рентную, муниципально-рентную.[15]

Коммунальная модель муниципального хозяйства характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования (коммуны, общины) и основным ресурсом являются налоги с населения. Главным элементом в этой системе выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование. Данная модель наиболее приемлема и существует в благополучных странах Европы, где права органов местного самоуправления на ведение хозяйственной деятельности ограничены. Недостаточность ресурсов для исполнения задач, возложенных на местное самоуправление, восполняется государством. В структуре муниципального хозяйства преобладают предприятия коммунальной отрасли.

Коммунально-рентная модель муниципального хозяйства отличается от предыдущей тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в ее развитии - через предоставление местной власти ограниченных прав в финансово-кредитной деятельности и права ресурсной ренты, т.е. налоги с населения дополняются налогообложением производителя продукции и услуг, действующего на территории муниципального образования. В структуре муниципального хозяйства организации коммунальной отрасли дополняются предприятиями других сфер деятельности, связанных с ресурсными богатствами территории.

Муниципально-рентная модель муниципального хозяйства подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории. Структура муниципального хозяйства при такой модели разнообразна и зависит от предпринимательских способностей работников местного самоуправления.

Безусловно, та или иная модель в чистом виде не существует, однако роль и место того или иного элемента в различных странах значительно отличаются друг от друга.

Существование той или иной модели зависит от большого числа факторов, главными из которых являются:

В зависимости от этих факторов формируется конкретный вид муниципального хозяйства.

8.6. Ресурсы муниципального хозяйства

Развитие муниципального хозяйства, как и любая деятельность, должно опираться на определенные ресурсы, соответствующие виду и объемам задач, стоящих перед муниципальным образованием.

Под ресурсами муниципального хозяйства понимают совокупность возможностей по развитию хозяйственной деятельности в интересах населения.

Поскольку ресурсы муниципального хозяйства обусловлены возможностями местного самоуправления в целом, то для ответа на вопрос об их составе необходимо определить, какие ресурсы формируют основы местного самоуправления. Большинство исследователей выделяют следующие основы местного самоуправления:

Кроме того, на наш взгляд, необходимо назвать также социальную основу, включающую в себя комплекс трудовых ресурсов территории, социально-трудовую активность населения, деятельность некоммерческих организаций и их ресурсы.

Применительно к хозяйственным отношениям (муниципальному хозяйству в том числе) под ресурсами, как правило, понимают материальные и нематериальные ресурсы территории, которые могут быть использованы в хозяйственной деятельности. В состав материальных ресурсов входят природные ресурсы (земля, недра и др.), производственный потенциал, производственные мощности, инфраструктура данной территории, финансовые ресурсы, инвестиции, вкладываемые в регион.

Несмотря на исключительную важность материальных ресурсов для ведения хозяйственной деятельности, последняя невозможна без основного ресурса - кадрового потенциала территории. Важность этого ресурса можно проиллюстрировать на примере послевоенного развития Японии, которая сумела достичь огромных успехов в хозяйственном развитии, не обладая сколько-нибудь серьезными природными ресурсами. Опыт Японии свидетельствует также и о том, что в современном обществе не только профессиональная подготовка кадров, но и обладание современными технологиями - важный нематериальный ресурс деятельности.

Не менее значимым нематериальным ресурсом, без которого невозможна никакая хозяйственная деятельность, является тот объем полномочий, которыми в соответствии с законом наделен хозяйствующий субъект, - другими словами, определенный правовой ресурс. Как без наличия у работников определенных практических навыков и знания технологий нельзя реализовать возможности материальных ресурсов, так и без правового ресурса невозможно осуществлять хозяйственную деятельность.

Различные виды муниципальных образований будут обладать разным набором ресурсов. В значительной степени это определяется тем перечнем прав и полномочий, которые законодательство предоставляет муниципальному образованию. Более того, поскольку территория муниципального образования - часть более крупной территориальной единицы, то, например, ресурсы, расположенные внутри границ городского или сельского муниципального образования, могут являться ресурсами различных уровней власти либо частных хозяйств, существующих на данной территории.

Принадлежность ресурсов также определяется законом. Именно закон отделяет ресурсы муниципального образования от иных видов ресурсов, расположенных на территории муниципального образования. Следовательно, под ресурсами муниципального хозяйства понимают совокупность материальных и нематериальных возможностей территории муниципального образования, распоряжение которыми отнесено законом к муниципальной компетенции. При этом объем и качество ресурсов муниципального хозяйства должны:

Так, например, если за местным самоуправлением закреплена задача предоставлять населению коммунальные услуги, то весь производственный потенциал, работающий в этой сфере (инженерные сети, коммуникации, финансовые ресурсы, источники тепла и т.д.), должен быть отнесен к ведению органов местного самоуправления. Исходя из этого же принципа должен решаться и вопрос о наделении органов местного самоуправления муниципальной собственностью.