В октябре 1917 г. в результате целого ряда условий и факторов, связанных с тяжелейшим социально-экономическим кризисом, усиленным войной, взаимных ошибок политических сил, выступавших за поэтапное реформирование старой системы, равно как и присущего значительной части общества синдрома революционного нетерпения и социального максимализма, в России победила большевистская революция. Причем победила не под социалистическими, а под демократическими лозунгами, как революция широких, прежде всего крестьянских и маргинальных слоев русского общества.
Последнее замечание имеет принципиальное значение для понимания сути происшедшего переворота. Вопреки утверждениям сталинско-советской пропаганды о социалистическом характере Октябрьской революции во всех большевистских лозунгах от Февраля до Октября отсутствовали понятия "марксизм", "социализм", "коммунизм". Ничего специфически марксистского или коммунистического не было в главных лозунгах большевиков "земля и мир". Как точно подметил П. Б. Струве, вплоть до Первой мировой войны "сутью большевизма была вовсе не немедленная социальная революция, а тактическое обострение возможностей в России политической революции". Война, впервые в истории в такой мере и в таких масштабах захватившая народные массы, воскресила отмиравшую до войны, по мнению Струве, в силу естественной эволюции концепцию насильственного изменения социального строя, концепцию социальной революции, расширенной затем большевиками "до мирового или планетарного масштаба". Большевики лучше других сумели учесть психологию и инстинкты народных низов и использовать их в своих целях. Это было сделать тем более несложно, поскольку односторонне направленная социальная политика старого строя в течение длительного времени смогла воспитать в массах наклонность оказывать доверие тем, кто умел прикрывать свои замыслы наиболее резким осуждением существующей власти.
В современной литературе уже обращалось внимание на то обстоятельство, что и сами большевистские лидеры в первое время (по крайней мере до поражения на выборах в Учредительное собрание и его созыва) не считали произведенную ими революцию социалистической. Известно, что первое большевистское правительство (Совнарком), составленное из членов одной партии, первоначально называлось Временным рабоче-крестьянским правительством, осуществляющим власть до созыва Учредительного собрания. Считалось, что революция еще не прошла до конца буржуазную стадию, она является развитием и углублением Февральской демократической революции. Поэтому неудивительно, что в первые месяцы нахождения большевиков у власти очень редко употреблялись такие понятия, как "социалистический", "социализм", чаще использовались определения "революционная законность", "демократическое правительство" и т.п. В принятом II Всероссийским съездом Советов Декрете о земле также говорилось, что окончательно земельный вопрос может быть решен лишь Учредительным собранием.
Кроме того, большинство лидеров большевистской партии и сам Ленин не считали возможным победу социализма в одной отдельно взятой стране и связывали свои надежды с мировой пролетарской революцией, с приходом к власти европейского рабочего класса, который затем окажет государственную поддержку молодой Советской республике. Ленин неоднократно повторял в своих статьях первых лет советской власти мысль о том, что большевики взяли власть в надежде на мировую революцию.
Самым сложным и не исследованным вопросом революции 1917 г., как это ни покажется странным, является вопрос об отношении большевиков к Советам и связанной с ними советской модели демократии, рожденной творчеством народных масс уже в период первой русской революции. В СССР эта тема, несмотря на огромное число изданной литературы, трактовалась весьма упрощенно и тенденциозно в соответствии с официальной идеологической доктриной. Утверждалось, что партия большевиков, выдвинувшая лозунг "Вся власть Советам!", после прихода к власти последовательно развивала идею советской демократии, видя в Советах органы народной власти и возможность перехода к прямой демократии путем вовлечения через советские органы большей части народа в управление государством. На самом деле все обстояло не так просто.
Как отмечает С. А. Морозов, впервые попытавшийся объективно рассмотреть советскую организацию власти как национальную модель демократии, уже в ходе революции 1905–1907 гг. Ленин сформулировал взгляд на Советы как на "органы всесословного альтернативного политического управления". В отличие от меньшевиков, видевших в Советах органы "рабочего самоуправления", Ленин, исходя из сформулированной им теории перерастания буржуазно-демократической революции в революцию социалистическую, считал, что Советы должны служить "коалиционным органом политического управления на пути к парламентской социалистической республике". В противовес этому меньшевики и эсеры стремились опираться на политический опыт Западной Европы, отстаивая идею парламентской республики. Политическим идеалом кадетской партии, как мы уже говорили, была парламентская конституционная монархия британского типа. В свою очередь, императорское правительство под натиском общественного движения попыталось реализовать форму правления в виде думской монархии. Однако созданная в ходе первой русской революции конституционная система оказалась крайне неустойчивой прежде всего потому, что "не имела никакой вертикали в провинции", крайне слабыми были и региональные партийные организации.
После Февральской революции 1917 г. Советы становятся наиболее распространенной формой организации народной демократии, постепенно превращаясь в важный элемент политического управления в стране. Они создавались как в губернских, так и в уездных городах. Существовали как объединенные Советы рабочих и солдатских депутатов, к которым в ряде случаев присоединялись крестьянские депутаты, так и самостоятельные Советы рабочих и Советы солдатских депутатов. В то же время особенность ситуации состояла в том, что в связи с политической отсталостью российской деревни советские органы вплоть до октября 1917 г. отсутствовали в подавляющем большинстве волостей. Основу сельского общественного управления по-прежнему составляла общинная (плебисцитарная) демократия в виде сельских и волостных сходов.
Стремительный рост числа Советов различных уровней делал реальной возможность взятия ими всей полноты власти в городах. Это стало очевидным особенно после состоявшегося летом 1917 г. I Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов, избравшего исполнительный орган съезда (ВЦИК), которому должны были подчиняться Советы всех уровней, что означало создание формальной демократической вертикали системы политического управления рабочими и солдатами.
Новую ситуацию очень тонко уловил лидер большевиков, когда в так называемых "Апрельских тезисах" ("О задачах пролетариата в данной революции") предложил партии отказаться от прежней установки на парламентскую социалистическую республику и обосновал курс на установление "республики Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране снизу доверху". Эта позиция оказалась более выигрышной по сравнению с той, которую защищали лидеры социалистических партий меньшевиков и эсеров, продолжавшие считать себя сторонниками западной модели демократии и рассматривавшие Советы исключительно как средство контроля за деятельностью Временного правительства и его властными структурами на местах. Впоследствии именно Советы, от имени которых действовали большевики, обеспечили легитимацию пришедшей к власти большевистской партии. Однако с самого начала большевики видели в Советах и своих конкурентов и поэтому стремились превратить их в подконтрольные партии органы государственной власти.
II Всероссийский съезд Советов (25 октября 1917), на котором большевики имели решающий перевес (390 большевиков, 160 эсеров, 72 меньшевика), избрал новый исполнительный орган съезда — Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) и сформировал первое советское правительство — Совет народных комиссаров (СНК) во главе с Лениным. В первый состав ВЦИК, председателем которого первоначально был избран Л. Б. Каменев (с 8 ноября заменен Я. М. Свердловым), вошли 62 большевика, 29 левых эсеров, шесть меньшевиков-интернационалистов, три украинских социалиста и один эсер-максималист (по аналогии с Парижской коммуной ВЦИК состоял из 101 члена). В отличие от многопартийного ВЦИКа правительство (СНК) было сформировано из одних большевиков, что создавало проблему для правящей партии.
В состав первого советского правительства вошли: В. И. Ленин (председатель СНК), А. И. Рыков (нарком внутренних дел), В. П. Милютин (нарком земледелия), А. Г. Шляпников (нарком труда), В. П. Ногин (нарком по делам торговли и промышленности), А. В. Луначарский (нарком просвещения), И. И. Скворцов-Степанов (нарком финансов), Л. Д. Троцкий (нарком иностранных дел), Г. И. Оппоков (нарком юстиции), И. А. Теодорович (нарком по делам продовольствия), Н. П. Авилов (почты и телеграфа), Сталин (нарком по делам национальностей). Наркомат по делам военным и морским возглавлял комитет в составе: В. А. Антонов-Овсеенко, Н. В. Крыленко и П. Е. Дыбенко.
Заинтересованные в расширении социальной базы власти большевики искали возможность создания коалиционного социалистического правительства, но при условии, что вошедшие в правительство социалистические партии признают II съезд Советов "единственным источником власти". Одновременно ВЦИК выступил с предложением расширить свой состав до 295 членов. При этом большевики хотели не только сохранить перевес в составе ВЦИКа, но и обеспечить абсолютное преобладание в нем представительства (2 : 1) Советов рабочих и солдатских депутатов по сравнению с представительством Советов крестьянских депутатов (из 295 членов ВЦИКа 150 депутатов должны были представлять Советы рабочих и солдатских депутатов и только 75 — губернские Советы крестьянских депутатов). Тенденция очевидна, если учесть, что речь шла о стране с преобладающим крестьянским населением.
Однако большевики не могли не считаться с реальной расстановкой политических сил. Если на II съезде Советов они имели решающий перевес, то в подавляющем большинстве Советов крестьянских депутатов господствовала партия эсеров, считавшаяся крестьянской партией. После провала переговоров с меньшевиками Ленин сделал ставку на союз с левыми эсерами. 14 ноября 1917 г. было подписано соглашение о коалиции, включающее поддержку большевиками левых эсеров на II Всероссийском съезде Советов крестьянских депутатов, который проходил в Петрограде 13–27 ноября (26 ноября — 10 декабря). На этом съезде левые эсеры имели 350 мандатов (44%), большевики 91 мандат (12%), у правых эсеров было 305 мандатов (38,6%). Как видно из приведенных данных, коалиция большевиков и левых эсеров обеспечивала левосоциалистическим силам абсолютное большинство на съезде.
Помимо соглашения о коалиции обе стороны согласились на слияние ЦИК Советов крестьянских депутатов с ВЦИК второго созыва, которое произошло 15 (28) ноября 1917 г. Однако теперь состав объединенного ВЦИКа был сформирован на паритетной основе — по 108 представителей от ВЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов и ЦИК Советов крестьянских депутатов, 100 депутатов от армии и флота, 35 — от профессиональных союзов, 10 — от Викжеля, 5 — от Союза почтово-телеграфных служащих. 10 декабря было создано коалиционное правительство. В состав обновленного СНК кроме представителей большевистской партии вошли семь членов партии левых эсеров, занявшие посты наркомов в наркоматах: земледелия (А. Л. Колегаев), местного самоуправления (В. Е. Трутовский), почт и телеграфов (П. П. Прошьян), имущества (В. А. Карелин), юстиции (И. З. Штейнберг). Двое (В. А. Агласов и А. И. Бриллиантов) стали наркомами без портфеля с решающим голосом: один из них стал членом коллегии наркомата внутренних дел, другой — наркомата финансов.
По мнению С. А. Морозова, результатом такого развития событий было формирование четырех возможных моделей развития политической системы:
Как полагает ученый, все эти модели были в той или иной мере реализованы в годы Гражданской войны: первая — в парламентской по форме Дальневосточной республике, вторая — в Центре, третья — в Поволжье (в лице созданного после разгона большевиками Учредительного собрания Самарского комитета членов Учредительного собрания), четвертая — так называемым колчаковским правительством в Омске.
Поворотным пунктом в политике большевиков стал разгон Учредительного собрания. Поражение на выборах в Учредительное собрание, которые проходили в установленные еще Временным правительством сроки — 2 (15) ноября 1917 г., когда большевики уже находились у власти, в сущности, означало вотум недоверия правящей партии. Из 707 мест большевики получили только 24,7% депутатских мест, эсеры, выступавшие еще общим списком и правых с центристами и левых, — 57,9%, кадеты — 2,4%, меньшевики — 2,2%. В этих условиях Ленин пишет знаменитые "Тезисы об Учредительном собрании", в которых делает неожиданный для многих вывод о пролетарском характере Октябрьской революции, из чего следовало, что буржуазная революция себя исчерпала и Учредительному собранию остается формально безоговорочно признать советскую власть. Опубликованный в центральном органе большевистской партии газете "Правда", этот документ стал общепризнанной партийной доктриной по отношению к Учредительному собранию. Одновременно давалось понять, что любые выступления с требованиями передачи власти Учредительному собранию должны рассматриваться как контрреволюционные и будут караться по всей строгости революционного времени. Еще раньше, 28 ноября 1917 г., Ленин подписал декрет о запрете конституционно-демократической партии и аресте ее лидеров. В нарушение депутатской неприкосновенности были арестованы и некоторые лидеры правых эсеров.
Такое отношение большевиков к Учредительному собранию было неслучайным. Победа Учредительного собрания разрушала большевистскую модель пролетарского государства. Избранное всеобщим и равным голосованием в крестьянской (мелкобуржуазной, по терминологии Ленина) стране оно изначально опиралось на более широкую социальную базу за счет тех слоев общества, которые слабо были представлены в Советах (прежде всего крестьянство и средний класс). Для большевиков это грозило потерей власти и, по меньшей мере, означало более длительный путь продвижения к социализму. Поэтому ставка была сделана на узкоклассовые Советы с преобладанием в них пролетарских и полупролетарских слоев населения (беднейшего крестьянства), что, по мысли теоретиков большевизма, должно было обеспечить более быстрый и безболезненный переход к социализму.
Эта перемена взглядов Ленина и его сторонников на характер произведенной ими революции решила судьбу Учредительного собрания. Оно было распущено 6 (19) января 1918 г. (на следующий день после своего открытия) после того, как 237 голосами против 138 отвергло проект большевистско-левоэсеровской резолюции о признании советской власти. Открывшийся 18 января 1918 г. III Всероссийский съезд Советов одобрил декрет о роспуске Учредительного собрания и утвердил отвергнутую им Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, легшую затем в основу первой советской конституции. На съезде произошло окончательное объединение Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов и был избран новый состав ВЦИК, в который вошли 160 большевиков и 125 левых эсеров. Формально победителем оказался левый блок большевиков и поддержавших их левых эсеров. В то же время объявление войны Учредительному собранию, а значит и партиям, которые его поддерживали, было чревато началом гражданской войны в России, о чем предупреждали Ленина не только его противники, но и сторонники.
Однако большевики уже сделали первый шаг в этом направлении и готовы были сделать второй. Понимая неустойчивость своего положения в крестьянской стране и имея явное меньшинство в Советах крестьянских депутатов, они решили вопреки своим теоретическим установкам подстегнуть события и осуществить "социалистическую революцию в деревне", тем самым окончательно ввергая страну в пучину гражданской войны. В марте 1918 г. был объявлен "крестовый поход" пролетарских продотрядов в деревню, в ходе которого была осуществлена частичная экспроприация зажиточных некоммунистически ориентированных крестьян ("раскулачивание"), которым противопоставлялись беднейшие слои крестьянства (сельский пролетариат). Следующим этапом "завоевания" деревни стало создание декретом от 11 июня 1918 г. комитетов бедноты, представлявших собой органы чрезвычайной власти, большевистской диктатуры на селе, которые учреждались параллельно Советам крестьянских депутатов. Начавшееся вскоре после этого изгнание из Советов всех уровней депутатов-социалистов (декрет ВЦИК от 14 июня 1918) и окончательный разрыв с левыми эсерами после организованного ими 6 июля вооруженного антиправительственного мятежа означали окончательное поражение советской модели демократии и установление фактической диктатуры большевистской партии.
Союз с левыми эсерами, обеспечивший большевикам победу над Учредительным собранием, оказался, как видно из вышесказанного, недолговечным. Не признав решение IV съезда Советов (март 1917) о ратификации Брестского мира с Германией, левые эсеры вышли из правительства. 6 июля того же года они подняли мятеж против большевиков, подавленный при активном участии делегатов работавшего 4–10 июля V Всероссийского съезда Советов. Съезд принял Конституцию РСФСР, которая юридически закрепила новую систему государственной власти и управления, сложившуюся в России к середине 1918 г. С принятием первой советской Конституции анонимное рабоче-крестьянское правительство перестало быть временным и превратилось в правительство диктатуры пролетариата. Согласно Конституции Российская Советская Республика учреждалась "на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик".
Следует заметить, что у большевиков не было особенно большого уважения к конституционным формам правления, которым они предпочитали противопоставлять формы прямого революционного действия. Достаточно вспомнить известную дискуссию между Лениным и Г. В. Плехановым, относящуюся к периоду первой русской революции. Первый русский марксист упрекал тогда Ленина за недооценку им значения зарождавшегося в России конституционного строя и несдержанность в критике конституционных взглядов, которые лидер большевиков называл не иначе как "конституционными иллюзиями". Сказанное в полной мере можно отнести к начальному этапу строительства советского государства, для которого было особенно характерно острое противостояние противоборствующих в революции сил, что изначально обусловило приоритет классового интереса над правом. Кроме того, если учесть господствующую в то время среди большевиков установку на мировую революцию, можно предположить, что первая советская Конституция была, скорее всего, рассчитана на переходный период (переход к мировой революции) и поэтому не имела для большинства членов партии какого-то принципиального значения. Характерно, что в статьях Ленина тех лет сюжеты, связанные с конституцией, практически отсутствуют. Лидер большевиков больше был занят вопросом, как сохранить власть в руках большевистской партии, и эта задача являлась для него первостепенной.
Обращает на себя внимание классовая направленность содержания Конституции 1918 г. — она не признавала равенства прав граждан, так как ее составители считали, что это невозможно в классовом обществе. По мысли авторов Конституции, цель диктатуры пролетариата — не в установлении формального равенства, характерного для парламентских буржуазных демократий, а в ликвидации классовой эксплуатации и классового неравенства. В связи с этим по Конституции 1918 г. представители рабочего класса имели преимущество в избирательных правах перед крестьянами (один голос рабочего приравнивался к пяти голосам крестьян), не говоря уже о так называемых "нетрудовых элементах" (представителей буржуазии, зажиточных крестьян, использующих наемный труд, священников), которые вообще были лишены избирательных прав.
Особенностью первой советской Конституции являлось то, что она не обеспечивала главного условия, составляющего основу конституционного строя — конституционных гарантий граждан, понимаемых как гарантии и защита личности от вмешательства государства. Устанавливая строй "диктатуры пролетариата", который вряд ли можно отнести к разряду правовых, конституционных понятий, большевики вольно или невольно создавали условия для безграничной власти государства, которое руководствовалось в своей деятельности революционной целесообразностью, а не законом. В этих условиях свободы, провозглашаемые Конституцией, оставались по преимуществу формальными, лишенными твердого основания закона, они даровались государством и в интересах государства. Кроме того, Конституция не предусматривала установление в советской политической системе принципа разделения властей, являющегося, как известно, основным инструментом защиты личности от произвола власти в современном демократическом государстве.
Согласно Конституции 1918 г., высшая власть в республике формально принадлежала Всероссийскому съезду Советов. Он избирался из представителей городских Советов (из расчета один депутат на 25 тыс. избирателей) и губернских Советов (один депутат на 125 тыс. жителей). Исполнительным органом съезда Советов, осуществляющим всю власть в перерывах между съездами, являлся Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), избираемый съездом Советов в составе не более 200 членов. ВЦИК назначал правительство — Совет Народных Комиссаров (Совнарком, СНК), основной функцией которого являлось "общее управление делами Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой".
Однако с самого начала не существовало принципиального различия между высшими органами государственной власти, поскольку новая система органов власти и управления строилась на соединении законодательной и исполнительной функций. Ленин еще в "Апрельских тезисах" обосновал основное требование большевиков, противопоставлявшее идее парламентской республики идею непосредственного правления народа, когда народ сам принимает решения, сам их исполняет и сам контролирует их реализацию. В этом смысле съезд Советов — это не парламент в точном понимании слова, а СНК — не кабинет министров, поскольку различия между ними были не в функциях, а в положении и месте, которое они занимали в государственной иерархии. Силу закона имели как постановления съезда Советов и ВЦИК, так и декреты Совнаркома, а часто и нормативные акты наркоматов.
Эта особенность советской государственной системы в перспективе создавала благоприятные условия для установления диктатуры правящей партии, если не забывать, что диктатура — это прежде всего сосредоточение власти в руках исполнительных органов. С другой стороны, наделение бюрократического по своей природе Совнаркома и других советских органов одновременно исполнительной и законодательной властью таило в себе большую опасность: в этом случае закон неизбежно становился орудием произвола, служил не целям общества, а изменчивым, часто случайным целям управления, меняясь в зависимости от воли и даже капризов управляющего.
Уже в первые месяцы советской власти обнаружилась тенденция к централизации власти и бюрократизации государственного аппарата путем постепенного усиления органов исполнительной власти за счет выборных представительных. Эта тенденция стала определяющей в условиях противоборства различных политических сил и начавшейся с лета 1918 г. гражданской войны в России. Прежде всего, изменения касались положения и роли съезда Советов. Хотя формально съезд Советов представлял верховную власть в государстве, в действительности его влияние было номинальным, поскольку большинство вопросов решались ВЦИКом и его аппаратом. Ни председатель ВЦИКа, ни председатель Совнаркома никогда не отчитывались перед съездом. Первоначально съезды Советов собирались через каждые три месяца, затем ежегодно, а с введением пятилеток — через каждые пять лет, постепенно превращаясь в чисто декоративные органы ("царствует, но не управляет").
Однако власть не оставалась и у ВЦИКа. По существу, вся полнота власти с самого начала была сосредоточена в Совнаркоме, наделявшем правом издавать декреты без санкции ВЦИКа, перед которым он формально был ответствен. Хотя по закону этим правом СНК мог пользоваться лишь в исключительных, чрезвычайных ситуациях, в обстановке гражданской войны исключение становилось правилом, что дало основание меньшевикам и эсерам обвинять Ленина в захвате власти Совнаркомом, установлении им диктатуры СНК. Та же тенденция наблюдалась в системе местных Советов: реальная власть здесь также находилась не у самих Советов, а в руках исполкомов Советов.
Одновременно шел процесс усиления центра за счет ограничения местных органов власти. Складывалась весьма противоречивая ситуация. С одной стороны, большевики на словах поддерживали стихийное творчество народных масс по созданию новых органов власти, с другой стороны, ставя целью установление диктатуры пролетариата, должны были выступать за создание сильного централизованного государства, призванного защитить завоевания революции, и в этой связи решительно боролись как против проявлений синдикализма рабочего класса, так и против сепаратизма местных властей.
Однако здесь большевикам пришлось столкнуться с серьезными трудностями. Своеобразие новой структуры местной власти, возникшей в ходе революции, состояло в том, что она строилась вокруг системы Советов, которые возникли задолго до Октябрьской революции и обладали значительной самостоятельностью по отношению к центральной власти. Местные Советы возникали стихийно, как свободные неформальные собрания и в большинстве случаев имели многопартийный характер. Лозунг "Вся власть Советам!" был воспринят на местах как провозглашение права на широчайшую местную автономию, которую начали решительно осуществлять.
В ведении местных Советов находилась милиция, которая создавалась в соответствии с постановлением НКВД от 10 ноября 1917 г. самими Советами и полностью им подчинялась. Несколько позже в ведение местных Советов были переданы и вооруженные формирования. Согласно изданному СНК и утвержденному ВЦИКом декрету "О волостных, уездных, губернских и окружных комиссариатах по военным делам" (апрель 1918) в распоряжение губернских военкомов поступали вооруженные силы, военные учреждения, госпитали, склады и запасы имущества, предназначенные для военных нужд губерний.
Таким образом, на первых порах местные Советы не только обладали достаточно широкими полномочиями, но и часто, не имея постоянной связи с центром, являлись полновластными хозяевами на своей территории. В результате в первые месяцы советской власти Советское государство представляло собой федерацию отдельных властей, а власть Совнаркома не выходила за пределы Петрограда. Поэтому уже с лета 1918 г. начинается наступление на местные Советы: многие из них были распущены, другие переизбирались.
Не следует, однако, преувеличивать значение Советов как представительных органов власти и как институтов общественного самоуправления. Ни тем ни другим они, по сути, не являлись. Прежде всего потому, что, уничтожив разделение властей как "буржуазный пережиток", большевики тем самым изначально упраздняли институт представительства населения. Кроме того, в сравнении с представительной демократией советская система обладала двумя особенностями. Во-первых, Советы существовали не на всех уровнях власти, действуя, как правило, на уровне губернии, уезда. Население избирало съезд Совета, который собирался один раз в год. Съезд избирал исполком, проводящий заседания раз в квартал. Исполком избирал Президиум, действующий постоянно. Во-вторых, на основе прямого избирательного права формировались лишь городские и волостные Советы. Советы других уровней формировались путем делегирования депутатов из состава нижестоящих Советов. Таким образом, создавалась система вертикальной соподчиненности органов власти, которые одновременно исполняли законодательные функции, функции исполнения и управления хозяйством (отделы губисполкомов и исполкомов). Эта система управления исключала возможность существования представительной власти как особого органа населения, наделенного специальной компетенцией.
Что касается органов земского и городского самоуправления, возникших и успешно развивавшихся в дореволюционный период, то они просуществовали после Октябрьской революции недолго. После выхода из правительства левых эсеров (март 1918) был упразднен Наркомат местного самоуправления, учрежденный в декабре 1917 г. при создании коалиции большевиков с левыми эсерами для руководства реформой местного самоуправления, начатой еще Временным правительством до взятия большевиками власти. Специальным декретом Совнаркома (август 1918) самоуправление было ликвидировано и в городах, и в волостях. Попытка возродить самоуправление была предпринята в начале 1920-х гг., но через несколько лет прекратилась в связи с начавшейся в 1928–1930 гг. административно-территориальной реформой. Под лозунгом "смычки города и деревни" волости были укрупнены и заменены на районные администрации. С этого времени и до 1992–1993 гг. в России института самоуправления не существовало.
И все же основополагающая тенденция развития советской государственности заключалась не в этом. По мнению большинства современных авторов, споры о компетенции органов власти, которые велись в первые годы советской власти, теряли смысл, так как за Конституцией и за Советами стояла единственная власть — власть правящей партии большевиков. Все основные государственные решения принимались сначала на съездах партии, а уже затем обсуждались и одобрялись съездами Советов. Так, решение о заключении сепаратного Брестского мира с Германией (март 1918) было принято сначала на VII съезде РКП(б), а только потом закреплено IV съездом Советов. Точно так же решение о переходе к новой экономической политике (нэп), имевшее судьбоносное значение для страны, было принято на X съезде партии (март 1921).
Именно партия осуществляла все назначения на ключевые административные посты в государстве. Уже на VIII съезде РКП(б) (март 1919) в новой программе партии был недвусмысленно поставлен вопрос о доминирующей роли коммунистической партии в Советском государстве. Партийным организациям вменялось в обязанность прилагать все усилия для завоевания безраздельного господства в Советах и установления фактического контроля над их деятельностью. Для контроля над государственным аппаратом в ЦК партии, республиканских и губернских комитетах в 1919 — начале 1920 г. были созданы учетно-распределительные отделы (Учраспредотделы), ведавшие подбором и расстановкой кадров на все ответственные государственные и партийные посты. Пройдет немного времени, и Ленин, не скрывая, отметит в брошюре "Детская болезнь "левизны" в коммунизме" (май 1920), специально изданной для широких партийных масс: "Ни один важный политический или организационный вопрос не решается ни одним государственным учреждением в нашей республике без руководящих указаний Цека партии".
В этом состояла главная особенность советской политической системы, отделявшая ее от всего предшествующего исторического развития России. Впервые в истории власть переходила не к государству, а к партии, в руках которой постепенно сосредоточились все нити реального управления обществом. Само же государство, от имени которого на словах все вершилось, на самом деле не являлось здесь основным инструментом формирования общественных отношений.
Говоря о начальном этапе формирования советской государственной системы, очень важно различать два отличавшихся друг от друга периода в истории большевистской революции, позволяющих лучше понять политику правящей партии. Первый период характеризовался насильственным разрушением прежнего буржуазного строя и соответственно старой государственной машины. Для этого периода необходимо было стихийное увлечение широких народных масс, так как нужен был сокрушительный удар. Второй период, напротив, означал попытку осуществления нового строя по большей части без участия настроений и воли масс, преимущественно аппаратом организованного партийного меньшинства. В первом случае активны были не только вожди и их партии, но и сами массы, во втором действовали в точном понимании этого слова в основном только верхи, правящая коммунистическая партия. Массы же в своем большинстве не понимали "конструктивных целей социализма" как организации хозяйственной жизни, но зато воспринимали и активно применяли пропагандируемые новой властью средства борьбы со старым строем, основанные на разрушении унаследованных общественных отношений и учреждений.
Следует сказать, что, придя к власти, большевики не имели, да и не могли иметь в силу сложившихся обстоятельств четко разработанной программы построения нового общества. В то же время уже в "Апрельских тезисах" Лениным были сформулированы две основополагающие идеи, которыми должна была руководствоваться партия, оказавшись у власти: установление рабочего контроля над производством и распределением продуктов и проведение национализации всех банков страны с последующим слиянием их в единый общенациональный банк. В ноябре 1917 г. был принят декрет и "Положение о рабочем контроле", по существу узаконившие существовавшую на многих предприятиях с лета 1917 г. практику, когда рабочие предприятия через выборный заводской комитет (фабзавком) контролировали деятельность администрации, имели доступ к бухгалтерским книгам, вмешивались в вопросы найма и увольнений. При каждом городском Совете был создан Совет рабочего контроля, образован также высший орган — Государственный всероссийский совет рабочего контроля, который практически сразу влился в структуру созданного Декретом от 15 декабря 1917 г. Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ), что по сути означало подчинение рабочего контроля государственному. Одновременно с национализацией частных банков и объявления банковского дела государственной монополией началась национализация ряда промышленных предприятий, которая проводилась пока что как ответная мера государства на саботаж и локауты со стороны предпринимателей.
Но уже первые итоги "красногвардейской атаки на капитал" заставили Ленина пересмотреть прежние установки. Отсутствие необходимых знаний и опыта управления у основной массы рабочих привело к дискредитации самой идеи рабочего контроля на промышленных предприятиях, результатом проведения которого стал повсеместный развал промышленного производства, хаос и неразбериха на предприятиях. В начале весны 1918 г. в брошюре "Очередные задачи Советской власти" Ленин предлагает резко сменить внутриполитический курс и приостановить национализацию и экспроприации, навести порядок на государственных предприятиях, установить строгую дисциплину труда с опорой на материальные стимулы. Ленинский план предусматривал сохранение частного капитала, установление технического сотрудничества с крупной буржуазией, использование советской властью знаний и опыта "буржуазных" специалистов. Вся совокупность предлагаемых мер получила название государственного капитализма и строилась на признании необходимости переходного этапа к социализму, основанного на смешанном экономическом порядке.
Однако ленинскому плану не суждено было сбыться. Сложные экономические и политические условия, связанные с хозяйственной разрухой и начавшейся гражданской войной, потребовали изменения экономического курса правительства, главным содержанием которого стал переход к широкой национализации и концентрации всех ресурсов в руках государства. Тем самым открывался новый этап в развитии большевистской революции, получивший название "военного коммунизма". Проводимая в этот период экономическая политика обладала рядом специфических черт, оказавших существенное влияние на дальнейшее развитие советского общества и всей системы управления.
В самом общем плане суть этой политики сводилась к использованию государством в условиях войны особых, чрезвычайных мер по управлению экономикой, централизации и милитаризации управленческих структур. Основным содержанием политики "военного коммунизма" стала замена механизма рыночных отношений командно-административными методами управления обществом. С целью обеспечения победы над белыми армиями страна превращалась в единый военный лагерь. Для централизации всех ресурсов была осуществлена национализация важнейших отраслей крупной и средней промышленности. Этот курс был закреплен декретом СНК от 28 июня 1918 г. Функции управления национализированными предприятиями передавались ВСНХ, созданному для координации и объединения деятельности всех экономических органов и учреждений страны. Руководство хозяйственной жизнью регионов возлагалось на создаваемые при Советах местные совнархозы (советы народного хозяйства), находившиеся в двойном подчинении — ВСНХ и исполкомов соответствующих Советов. Была введена всеобщая трудовая повинность. В условиях крайнего дефицита промышленных товаров и растущей инфляции запрещена частная торговля, вводилась оплата труда рабочих "натурой" (продуктовые пайки, талоны на питание в столовой и т.д.), отменена плата за жилье, транспорт, коммунальные и прочие услуги. Важной составляющей политики "военного коммунизма" являлась продразверстка, принуждавшая крестьян по устанавливаемым сверху планам (разверстки по губерниям) сдавать государству излишки своей продукции для обеспечения армии и населения городов по твердым ценам, также устанавливаемым государством. Все это вело к постепенному свертыванию товарно-денежных отношений и замене их прямым продуктообменом.
Здесь важно обратить внимание на следующее обстоятельство. Долгое время господствовало мнение, согласно которому политика "военного коммунизма" являлась вынужденной мерой, порожденной условиями Гражданской войны. Однако целый ряд фактов говорит как раз об обратном. Сами большевики не отрицали, что проводимая ими в первые годы Советской власти экономическая политика кроме прочего предполагала возможность введения социализма в России сверху. "Военный коммунизм, — писал один из ведущих теоретиков большевизма Н. И. Бухарин, — мыслился нами не как "военный", то есть пригодный только для определенной ступени в развитии гражданской войны, а как универсальная, всеобщая и, так сказать, нормальная форма экономической политики победившего пролетариата". На практике это выразилось в тотальном обобществлении средств производства, повсеместной отмене всех видов частной собственности.
Ничем иным как только стремлением "ввести социализм сверху", объяснялся и фактический отказ большевиков от ими же провозглашенного в качестве одного из первых законодательных актов Советской власти Декрета о земле. В основу этого Декрета был положен эсеровский проект, выработанный на основе 242 крестьянских наказов и предусматривавший наряду с уравнительным распределением земли существование различных форм землепользования (подворную, хуторскую, общинную, артельную и др.). Однако уже в апреле 1919 г. был принят декрет ВЦИК "О социалистическом землеустройстве и о методах перехода к социалистическому земледелию", ставший впоследствии, как справедливо считают исследователи, юридической основой сталинской "сплошной коллективизации". Объявив основной формой землепользования "крупные советские хозяйства, коммуны, общественную обработку земли", а индивидуальное крестьянское хозяйство — "преходящим и отживающим", декрет утверждал идеологию и психологию быстрого скачка к коммунизму, приобретавшего все больше сторонников в рядах партийных функционеров.
Успехи в Гражданской войне, которые у многих большевиков ассоциировались с реализацией политики "военного коммунизма" с ее жесткой централизацией, еще больше усиливали иллюзии о возможности введения социализма сверху. Характерно, что даже в конце 1920 г., когда Гражданская война была фактически уже закончена, за несколько месяцев до введения нэпа эта линия продолжала оставаться решающей. Достаточно сказать, что именно в это время — 29 ноября 1920 г. был опубликован декрет советского правительства о национализации предприятий промышленности, имеющих 5–10 наемных рабочих.
Сложные условия, в которых проходило становление новой советской государственности, не могли не повлиять на характер и особенности развития государственного управления в Советской республике. Продолжавшаяся почти три года Гражданская война и последовавший после ее окончания переход к нэпу сопровождались крупномасштабными перестройками системы центральных и местных органов власти. Исследователи отмечают наличие в этот период двух разнонаправленных векторов государственной политики: централизации (1918–1919) и децентрализации (1920–1925) власти. Централизация власти осуществлялась в рамках утвердившейся в годы Гражданской войны военно-коммунистической модели управления и являлась следствием реализации большевистской доктрины обобществления собственности и управления государством как "единой фабрикой". В свою очередь, децентрализация власти и управления была продиктована вызванной политикой "военного коммунизма" хозяйственной разрухой и неразберихой в системе управления, равно как и новыми задачами, которые встали перед центральным правительством в условиях перехода от войны к миру. И в том и в другом случае перестройки системы управления осуществлялись в условиях однопартийной системы, установившейся с лета 1918 г., после того как партия левых эсеров, поднявшая мятеж против власти, решением V Всероссийского съезда Советов была исключена из состава Советов всех уровней.
Централизация государственного аппарата, проводимая в годы Гражданской войны в рамках военно-коммунистической командно-административной модели управления, нашла выражение в дальнейшем усилении органов исполнительной власти как в центре, так и особенно на местах. Здесь большевики, в сущности, повторили то, что было осуществлено в свое время Александром III в его стремлении подчинить местное самоуправление бюрократическому началу. Разница была в том, что правительство Александра III в своей борьбе с общественным началом все же не заходило так далеко: городская управа не могла подменить собою городскую думу. В советской же системе исполкомы и даже их президиумы нередко становились над Советами, заменяя собою их съезды. Установление принципа "двойного подчинения" (обязательность отделов исполкомов подчиняться не только исполкомам, но и выполнять предписания высших властей) в еще большей степени бюрократизировало исполнительный аппарат Советов. Можно сказать, что большевики пошли по тому пути, по которому должна была пойти абсолютистская централизованная власть, превращая органы местной власти в бюрократические по своим функциям и составу учреждения. Как в царское время выборность управ не устраняла их бюрократизации, их превращения в коллегии выборных чиновников, так и в советской системе выборность исполкомов не могла устранить их превращения в такие же коллегии советских профессиональных бюрократов.
Условия Гражданской войны заставляли большевиков принимать меры, направленные на усиление возникших в ходе революции чрезвычайных органов власти и управления, особенностью которых являлось единство военной, политической и хозяйственной деятельности. К их числу относились прежде всего Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК), созданная при Совнаркоме 15 декабря 1917 г., и Революционный военный совет Республики (Реввоенсовет, РВСР), учрежденный постановлением ВЦИК от 2 сентября 1918 г. для руководства формированием Красной армии и флота, их боевыми действиями и обеспечения обороноспособности страны (председателем РВСР был назначен Л. Д. Троцкий). Особое место в системе чрезвычайных органов управления занимал созданный в ноябре 1918 г. под председательством Ленина Совет рабочей и крестьянской обороны, являвшийся в условиях войны верховным органом управления Республикой, координирующим работу как военных, так и гражданских ведомств, всех отраслей народного хозяйства. В состав Совета рабочей и крестьянской обороны входили представители ВЦИК, РВСР, наркоматов продовольствия, путей сообщения и др.
Огромная роль в системе управления новой власти продолжала принадлежать ВЧК, в аппарате которой существовали транспортный, военный, организационный, информационный и другие отделы. По рекомендации ВЧК в губерниях и уездах были созданы местные чрезвычайные комиссии по борьбе с контрреволюцией, статус которых был закреплен утвержденным ВЦИК специальным "Положением о Всероссийской и местных чрезвычайных комиссиях" (октябрь 1918). Согласно Положению члены ВЧК назначались Совнаркомом, а члены местных ЧК — соответствующими исполкомами губернских и уездных Советов. ВЧК и ее органы были наделены чрезвычайными полномочиями и работали в тесном сотрудничестве с НКВД и наркоматом юстиции.
На местах массовыми чрезвычайными органами советской власти являлись революционные комитеты — ревкомы, создаваемые партийными, советскими и военными властями для более оперативного обеспечения нужд армии, восстановления разрушенного хозяйства и системы управления в освобожденных районах. По некоторым данным в 1918–1921 гг. по России насчитывалось более 30 000 ревкомов — от республиканского до сельского уровня. По окончании Гражданской войны они были упразднены и их функции переданы Советам. В сельской местности такими чрезвычайными органами были упоминаемые нами ранее комитеты бедноты, образованные по решению правительства и ВЦИК в июне 1918 г., несмотря на активное противодействие левых эсеров.
Согласно официальной версии, комбеды создавались для оказания помощи беднейшему крестьянству. На самом деле расчет был сделан на раскол деревни, на противопоставление деревенской бедноты всем остальным крестьянам. Таким способом большевики надеялись не только решить продовольственную проблему и увеличить поставки хлеба деревней, но и создать более прочную опору правящей партии в среде многомиллионного российского крестьянства, сплачивая бедняков (сельский пролетариат) в противовес зажиточной части деревни. Однако власть просчиталась. Создание комбедов до предела обострило обстановку в деревне, вызвало серию крестьянских восстаний против большевиков. Кроме того, деятельность комбедов не ограничивалась экспроприацией "сельской буржуазии", изъятием хлеба и сельскохозяйственных орудий у кулаков и распределением их среди бедноты. Комбеды вмешивались в дела местной власти вплоть до роспуска и переизбрания местных Советов, находившихся под влиянием зажиточных крестьян, что приводило к нарушению единства и неразберихе в местном управлении: к власти местных партийных комитетов и Советов добавлялась еще и власть комбедов. Сложившаяся ситуация заставила центральное правительство принять решение о роспуске комбедов и их слиянии с Советами. Решение это было принято VI Чрезвычайным Всероссийским съездом Советов, состоявшимся в декабре 1918 г.
Стремясь сконцентрировать все силы для победы над своими политическими противниками, государство диктатуры пролетариата последовательно проводило курс на ускоренную национализацию всех отраслей промышленности, а не только важнейших, как это было предусмотрено декретом от 28 июня 1918 г. К началу октября 1919 г. было национализировано 2500 предприятий. Как заметил Н. Верт, точно так же, как в области сельского хозяйства "государство провозгласило себя главным распределителем еще до того, как стало главным производителем", осуществленная в рамках политики военного коммунизма попытка ускоренного перехода к "коммунистическому производству и распределению" привела вопреки схеме Маркса не к исчезновению государства, а, наоборот, к строгой централизации и установлению гипертрофированного государственного контроля над всеми сферами экономики.
Реализация военно-коммунистической модели управления потребовала создания системы сверхцентрализованных хозяйственных органов, известной в то время под названием "системы главкизма". Создаваемые при ВСНХ главные комитеты (главки или центры) сосредоточивали в своих руках управление теми или иными отраслями промышленности, ведали их финансированием, материально-техническим снабжением, равно как и распределением изготовленной продукции. Главки делились на "продуктовые" по видам производимых продуктов (Главуголь — губуголь, Главтабак — губтабак и т.п.) и "отраслевые" (Главтранс — губтранс (транспорт), Комгосор — губгосор (Комитет государственных сооружений) и т.п.). По подсчетам исследователей всего действовало около 46 видов местных управленческих органов центра — главков, отделов, комитетов и комиссий, — имевших, в свою очередь, свои собственные нижестоящие органы. В целом система главкизма означала прекращение экономических, товарно-денежных отношений и переход к исключительно административным методам управления: предприятия бесплатно получали от государства все необходимое для производства и также бесплатно отдавали произведенную продукцию.
Ситуация стала меняться только в конце гражданской войны, когда власть на практике убедилась в невозможности восстановления разрушенного войной хозяйства и подъема национальной экономики на тех организационных началах, которые использовались в период военного коммунизма. Переход к нэпу, объявленный на X съезде РКП(б) в марте 1921 г., означал отказ правящей партии от красногвардейской атаки на капитал и сопровождался частичным возрождением рыночных отношений, денационализацией средней и мелкой промышленности (в крупную промышленность частный капитал не допускался) и децентрализацией государственного управления.
Была отменена продразверстка, вводилась свобода торговли. Оттянув основные силы на "командные высоты в экономике", власть объявляла своей целью установление на основе провозглашенной свободы торговли нормальных отношений с крестьянством. Одновременно был отменен декрет о поголовной национализации промышленности. Согласно новому положению все мелкие и часть средних предприятий передавались в частные руки. Допускалась аренда крупных промышленных предприятий, а также создание концессий с привлечением иностранного капитала, смешанных акционерных обществ и совместных предприятий. В то же время значительная часть промышленности и вся внешняя торговля оставались в руках государства. Государственные промышленные предприятия (тресты) и государственная торговля (синдикаты) также получили большую хозяйственную самостоятельность, строя свою деятельность на новых принципах хозрасчета и самоокупаемости. Введя нэп, большевики попытались решить задачу сохранения политической власти в центре при одновременной децентрализации хозяйственного управления и предоставления самостоятельности местным органам власти.
С введением нэпа начинается процесс демократизации общественной жизни. Упраздняются чрезвычайные органы власти и управления, укрепляется законность и правопорядок, что нашло выражение сначала в сокращении компетенций и круга действий ВЧК и ее органов, а затем и в ее реорганизации. 6 февраля 1922 г. ВЧК была окончательно упразднена и вместо нее было создано Главное политическое управление Наркомата внутренних дел (ГПУ). Одновременно была повышена роль Рабоче-Крестьянской инспекции (РКИ, Рабкрин), созданной в 1920 г. в качестве основного органа государственного контроля Советской Республики. Чрезвычайное законодательство времен Гражданской войны постепенно заменялось гражданским законодательством, созданием законодательных кодексов в различных отраслях права, что способствовало формированию единого правового пространства государственного управления. Была проведена судебная реформа, создана прокуратура РСФСР как высший орган правового надзора. На новый более демократический уровень ставились взаимоотношения центральных и местных органов управления.
Но еще раньше, в конце 1919 г., упадок производства и неэффективность централизованного управления заставили большевиков заняться проблемой децентрализации власти и организации хозяйственного самоуправления на местах. Эта проблема только в последнее время привлекла внимание исследователей. Именно в это время в структуре местных Советов, как отмечается в новейших исследованиях, начинают формироваться специальные отделы коммунального хозяйства ("откомхозы"), которым передавались полномочия главков ВСНХ и частично отраслевых наркоматов, а вместе с полномочиями передавалось и имущество. Передача полномочий и имущества осуществлялась поэтапно, сначала губернскому и уездному, а только затем — городскому и волостному уровням. В ходе преобразований уже в 1920 г. на местный уровень были переданы вопросы землеустройства и благоустройства, жилищное дело, была осуществлена демуниципализация жилья (введение частной собственности на жилье). С введением нэпа эта работа была продолжена. В 1921 г. в ведение местных органов власти передавалась местная промышленность, в том числе на правах "мандатного управления" по договорам с ВСНХ. В 1922 г. были муниципализированы водопровод, местный транспорт, пожарное и дорожное дело, местным властям передавалось право устанавливать и взимать арендную плату с городских земель и устанавливать размер оплаты услуг, оказываемых муниципальными предприятиями. В 1923 г. местные власти получили право введения дифференциальной ренты в городах, организации коммунальных банков и фондов.
Создание "откомхозов" и децентрализация хозяйственного управления происходили под лозунгом "борьбы против главкизма" и, по мнению специалистов, имели прогрессивное значение. В 1920 г. в рамках НКВД было создано Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ), основной задачей которого стало обеспечение экономических связей между "откомхозами". Тогда же Совет рабочей и крестьянской обороны был реорганизован в Совет труда и обороны (СТО), одним из отделов которого стал Госплан. С лета 1921 г. на базе СТО начинает формироваться вертикаль экономических совещаний (ЭКОСО). На местах (в исполкомах) создавались местные ЭКОСО, в состав которых входили: председатель исполкома, зав. волземотделом, зав. коммунотделом, представители Рабкрина, потребительской кооперации. Местным ЭКОСО подчинялись все хозяйственные органы при исполкомах.
Борьба с "главкизмом" продолжалась до 1925 г. и завершилась принятием ВЦИК СССР "Положения о городских Советах" (1925) и "Положения о местных финансах" (1926), которое устанавливало только два вида местных бюджетов — городские и волостные, остальные признавались исключительно регулирующими. Значение этих документов состояло в том, что они сформировали местную власть, юридически закрепив компетенцию, права и средства местных Советов. В целом децентрализация хозяйственного управления, выразившаяся в создании "откомхозов" и наделении Советов собственными финансами, способствовала быстрой ликвидации разрухи и поднятию благосостояния страны до уровня 1913 г.
По мнению некоторых авторов, в ходе реформ 1920–1925 гг. были созданы условия для возрождения системы подлинного самоуправления населения. Однако дальше этого дело не пошло в связи с объявленным большевистской партией в 1927 г. (год "великого перелома") новым официальным курсом на централизацию власти и хозяйственного управления. Согласно победившей "генеральной линии" Сталина на строительство социализма в одной стране и ускоренную индустриализацию началось наступление на демократические институты, возникшие в период нэпа. Проводились грандиозные "чистки" местных Советов, которые были поставлены в жесткую зависимость от финансовых возможностей "центра", стали финансироваться по остаточному принципу из средств, оставшихся от финансирования индустриализации. С 1928 г. были закрыты "откомхозы" и ГУКХ. НКВД больше не занимался вопросами местного самоуправления и не курировал местное хозяйство. Вместо него создано ОГПУ — орган надзора за населением и карательный орган диктатуры пролетариата. Начавшаяся в 1928–1930 гг. административно-территориальная реформа окончательно похоронила надежды на возрождение института самоуправления в России.
Важным событием рассматриваемого периода стало образование СССР, положившее начало новому этапу развития российского государства в форме федерации союзных республик. К моменту образования единого союзного государства после окончания Гражданской войны на территории бывшей Российской империи образовался ряд формально независимых государств: РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Азербайджанская ССР, Армянская ССР, Грузинская ССР (в марте 1922 г. три последние республики образовали Закавказскую Федерацию). Необходимость объединения советских республик в единое государство была продиктована как экономической ситуацией (исторически сложившаяся экономическая и хозяйственная взаимозависимость национальных районов бывшей Российской империи, потребность в более тесной их интеграции по сравнению с договорной федерацией в целях восстановления и развития народного хозяйства), так и политическими соображениями, стремлением удержать национальные окраины в рамках советского строя.
Хотя в теоретическом плане большевики, исходя из постулатов марксизма, отнюдь не являлись сторонниками раздробления государства и больше склонялись к якобинской модели централизации власти, сложившаяся экономическая и политическая ситуация заставила лидеров партии искать выход в организации единого государства на приемлемых для национальных республик условиях. В определенном смысле этому способствовала и задержка с мировой революцией, побуждавшая большевиков в интересах мирового пролетариата стать выразителями государственных интересов России как главного плацдарма для неизбежной, с их точки зрения, мировой социалистической революции. В этих условиях Ленину не составило большого труда убедить партию в необходимости создания союзного государства как федерации равноправных республик в противовес предложенному Сталиным проекту "автономизации", т.е. вхождения советских республик в РСФСР на правах автономий, что, по мнению Ленина, не способствовало доверию между республиками и прочности создаваемой федерации.
27 декабря 1922 г. был подписан договор между четырьмя республиками (РСФСР, Украиной, Белоруссией и Закавказской Федерацией) о создании нового государства Союза Советских Социалистических Республик. Состоявшийся 30 декабря 1922 г. I съезд Советов СССР утвердил Договор и Декларацию об образовании союзного государства. Высшим органом власти в союзном государстве стал Всесоюзный съезд Советов, созываемый ежегодно (с 1927 г. раз в два года) и формировавшийся на основе представительства, аналогичного представительству Всероссийских съездов Советов. В период между съездами Советов верховную власть в стране осуществлял Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР, состоявший из двух обладавших равными правами законодательных палат: Союзного Совета (формировался всеми республиками пропорционально их населению) и Совета Национальностей (по пять представителей от каждой союзной и автономной республики и по одному представителю от автономных областей). ЦИК СССР имел свой руководящий орган — Президиум ЦИК, роль которого по мере развития СССР и увеличения числа союзных республик постоянно возрастала. Высшим исполнительным и распорядительным органом союзного государства стал Совет Народных Комиссаров СССР (с 1946 г. Совет Министров). Все эти положения были закреплены в принятой 31 января 1924 г. на II съезде Советов Союза ССР Конституции СССР. Конституция СССР установила три вида народных комиссариатов: общесоюзные, образованные только в Союзе (по иностранным делам, военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов); объединенные, создаваемые одновременно на союзном и республиканском уровнях (ВСНХ, продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции); республиканские, в ведении которых находились вопросы, не входившие в компетенцию Союза и объединенных наркоматов (просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, юстиции и др.).
Одной из особенностей нового союзного государства было статусное неравенство национально-территориальных образований, вошедших в состав СССР (союзные, автономные республики, края, области, округа и т.д.). Но главная особенность состояла в другом. В большинстве союзных республик власть принадлежала национальным коммунистическим партиям, входившим в состав единой РКП(б), что не только облегчило большевикам задачу объединения суверенных республик в единое государство, но и в перспективе способствовало подчинению национальных образований союзному центру. Хотя формально советские республики были объединены в единый государственный союз на началах равноправия и сохранения своих суверенных прав, в условиях складывавшейся монополии правящей партии традиции централизма господствовали над заявлениями о федерации, а сами федералистские принципы, заложенные в основу Союза, по мере его развития заменялись прежними, унитарными.
Есть основания считать, что возникшее в 1922 г. союзное государство было задумано правящей партией как временная конструкция. По крайней мере, создание федерации рассматривалось большевиками и самим Лениным в конечном итоге не как конституционная форма, а как практический вопрос централизации или децентрализации. В перспективе подразумевалось, что союзная структура, построенная на интернациональной основе и преодолевающая местный сепаратизм, будет способствовать изживанию государства как такового. Марксистская идея об отмирании государства в коммунистическом обществе была в этот период определяющей в политической культуре большевизма. В то же время, создавая СССР, большевики решали одновременно две задачи: во-первых, они смогли собрать в одно государство большую часть территории Российской империи и сохранить единство и неделимость России; во-вторых, центр получал удобную для правящей партии стройную вертикаль власти в огромной по размерам стране. В самой Конституции 1924 г. федерация трактовалась как переходная форма к полному государственному единству. Во всяком случае, в новом союзном государстве все решения исходили из центра, который неограниченно контролировал действия периферийных властей. Главное политическое управление (ГПУ), созданное в 1922 г. вместо ВЧК, также получило статус союзного комиссариата.
Параллельно с созданием СССР проводились административно-территориальные реформы, имевшие важное значение для совершенствования системы государственного управления в стране. Процесс перехода от старого административно-территориального деления (губерния, уезд, волость) к новому занял длительное время, поскольку власть вынуждена была исходить не только из учета огромного разнообразия экономических и хозяйственных условий развития различных регионов, но и брать в расчет особенности административного и национального устройства, культурных традиций проживающих на огромном пространстве России народов. Уже в декабре 1917 г. на основании решения Совнаркома местные Советы получили право определять границы новых губерний и областей. Согласно декрету СНК от 27 января 1918 г. устанавливался порядок изменения губернских, уездных и прочих границ. После окончания Гражданской войны в 1921 г. Госпланом была образована специальная комиссия для выработки предложений по новому административно-государственному размежеванию Российской Федерации. Главной целью ее создания было приведение границ территориальных образований в соответствие как с экономическими потребностями регионов, так и с национальными интересами местного населения. С образованием СССР подобная работа проводилась в союзных республиках. К концу 20-х гг. работа эта в основном была завершена: в Российской Федерации утвердилась так называемая трехзвенная система — район, округ, область (край); в остальных союзных республиках — двухзвенная система (район, округ).
На характер и формы нового административно-территориального деления существенное влияние оказывали политические процессы, происходившие в то время в СССР, в частности обострение в конце 20-х гг. политической ситуации в стране. Это обострение было связано с усилившейся после смерти Ленина борьбой за власть внутри большевистской партии и последовавшим за ней возвышением И. В. Сталина. На этом фоне вполне закономерной представляется задуманная и проведенная сталинским руководством административно-территориальная реформа 1928–1930 гг., о которой нам уже приходилось говорить. По мнению современных авторов, новый передел, организованный Сталиным, был осуществлен в том числе и по политическим мотивам: уничтожить основы прежней системы управления, перестроив ее под нужды тоталитарного централизма, и одновременно расправиться с оппозицией на всех уровнях власти, лишить ее рычагов влияния на ситуацию. В связи с этим области "нарезались" по преимуществу волевым решением, их размеры были в два раза больше бывших губерний. В то же время создание районов, формировавшихся под лозунгом "смычки города и деревни" и занимающихся одновременно и сельским хозяйством, и промышленностью, привело к фактическому уничтожению специализированных сельских властей. По тем же политическим мотивам города были "разрезаны" на районы, органы власти которых наделялись той же компетенцией, которую имела городская власть. В результате создавалась жесткая вертикаль, в которой власти разных уровней неизбежно сталкивались в сферах компетенции и финансов, что давало возможность центру вмешиваться и решать споры в своих интересах.
В предыдущих параграфах, рассматривая особенности становления и эволюции советской государственности, мы указывали на ряд факторов, свидетельствующих о все более усиливавшемся процессе бюрократизации советского государственного аппарата. Проблема эта занимала многих: как случилось, что большевики, шедшие к власти под лозунгом "антибюрократической революции", оказавшись у власти, породили еще более разветвленную, никем и ничем не контролируемую советскую бюрократию.
Известно, что в своей критике старого строя Ленин и его партия одним из главных пороков старых общественных порядков считали господство бюрократических методов управления обществом, отчуждение основных масс населения от участия во власти и обещали преодолеть ненавистный им бюрократизм. В качестве средства преодоления господства бюрократии предлагался переход власти к народу, установление непосредственной демократии, прямого правления трудящихся, соединяющего в одних руках законодательные, исполнительные и контрольные функции. Понимая, что государство не может обойтись без чиновников, Ленин, тем не менее, считал, что социализм как новый общественный строй позволит победить бюрократизм. Для этого необходимо было, по его мысли, провести в жизнь четыре основных принципа: 1) выборность всех должностных лиц, а не назначение их сверху; 2) сменяемость и возможность отзыва любого чиновника из органа власти; 3) строго ограниченное время нахождения на выборной должности ("управление всех по очереди"); 4) установление заработной платы чиновникам не выше, чем у хорошего рабочего.
Однако реальная жизнь оказалась сложнее теоретических установок. На практике бюрократизация государственного управления не только не уменьшилась при новой власти, но, напротив, еще больше усилилась. За первые три года численность советского управленческого аппарата увеличилась в пять раз. За 1918 г. только численность Наркомата земледелия выросла в 53 раза, а в системе Моссовета работало в это время 200 тыс. служащих (для сравнения во всей дореволюционной России в 1897 г. было 436 тыс. чиновников).
Одной из причин такого положения вещей, по мнению вождя большевистской партии, являлся низкий уровень культуры народа и его революционного авангарда — российского пролетариата. В своем подавляющем большинстве народные массы не были готовы к управлению государством и контролю над бюрократией. Большевики вынуждены были уже вскоре после взятия власти признать этот факт. Ленин делает вывод о том, что Советы, не став вопреки ожиданиям "властью трудящихся", еще продолжительное время будут оставаться "властью для трудящихся" через передовой слой пролетариата. В этом Ленин видел опасность бюрократизации аппарата Советской власти, угрозу ее отрыва от трудящихся.
В условиях отсутствия собственных управленческих кадров новая власть вынуждена была обратиться за помощью к "старым" специалистам, бывшим служащим прежнего государственного аппарата. Весной 1918 г. Ленин публично призвал партию создать все необходимые условия для привлечения к сотрудничеству с новой властью буржуазных специалистов, старых "спецов". Было пересмотрено одно из главных положений "Апрельских тезисов" о равной оплате труда рабочего и чиновника: высокое жалование, выплачиваемое привлекаемым старым специалистам, рассматривалось Лениным как своеобразная дань "за нашу собственную отсталость".
По подсчетам специалистов в первые годы советской власти чиновники прежних министерств и ведомств составляли значительную часть советского государственного аппарата: в 1918 г. в Наркомземе работало 58,8% "старых" служащих; в Наркомздраве — 60,9%; в Наркомате по морским делам — 72,4%. Даже в таком серьезном учреждении, как НКВД, штат был укомплектован почти наполовину из "старых" специалистов, а в ревтрибунале ВЦИК их было 36,8%. В то же время руководители наркоматов и ведомств подбирались преимущественно из числа партийных и профсоюзных кадров.
Широкое привлечение старых специалистов и служащих ставило в повестку дня установление строгого "классового" контроля за их деятельностью. Служащие проходили предварительное собеседование и проверку на лояльность советской власти. В действующей Красной Армии, где на 1 января 1919 г. служило примерно 165 тыс. бывших офицеров царской армии, для надзора за командными кадрами был учрежден институт военных комиссаров.
Одновременно принимались меры по подготовке собственных специалистов-управленцев (так называемых "красных спецов"), что в свою очередь требовало повышения общего культурного уровня и грамотности населения. Эту задачу взяла на себя созданная декретом Совнаркома РСФСР от 19 июня 1920 г. Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации неграмотности, в работе которой принимали участие представители ЦК партии, ЦК комсомола, ВЦСПС, Политуправления Красной Армии и др. Создавались местные губернские, уездные и волостные чрезвычайные комиссии по ликвидации неграмотности, носившие название "грамчека". Другим источником пополнения советского аппарата управления служила Красная Армия, традиционно отличавшаяся более просвещенным и грамотным по отношению к основной массе населения составом.
Однако все это не только не решало, но еще больше осложняло проблему борьбы с бюрократизацией советского государственного аппарата. Новые кадры управленцев не обладали глубокими профессиональными знаниями и опытом управленческой работы. В этой ситуации власти пытались, как справедливо отмечают авторы учебника "История государственного управления в России", компенсировать недостаточную квалификацию государственного управленческого аппарата его численностью. В итоге уже к концу 1927 г. советский государственный аппарат разросся до 3,7 млн человек, из них только в системе административного управления работали 2 млн служащих.
В своих последних работах ("Как нам реорганизовать Рабкрин", "Лучше меньше, да лучше" и др.) Ленин придавал большое значение борьбе с разраставшимся государственным аппаратом, бюрократизмом и волокитой в советских органах власти, равно как и с произволом советских и партийных чиновников. Предлагаются самые жесткие меры, включая крупномасштабные чистки партии. "Я очень надеюсь, — пишет Ленин, — что мы выгоним из нашей партии от 100 до 200 тысяч коммунистов, которые примазались к партии и которые не только не умеют бороться с волокитою и взяткой, но мешают с ними бороться". В письме к председателю ВСНХ П. А. Богданову Ленин высказывается еще резче, предлагая впредь за волокиту и попустительство бюрократизму "сажать за это профсоюзную и коммунистическую сволочь в тюрьму беспощадно". Выход из создавшегося положения лидер правящей партии видит в усилении органов государственного и партийного контроля. В 1923 г. по его предложению путем объединения Наркомата РКИ с Центральной контрольной комиссией (ЦКК) партии был создан объединенный орган партийного и государственного контроля ЦКК-НК РКИ, одной из задач которого стало совершенствование государственного аппарата.
Проблема, однако, заключалась не только в отсутствии надлежащего контроля за бюрократическим аппаратом и культурной отсталости масс. Основную причину роста бюрократизма и произвола власти следует искать в другом: в методах управления обществом и, шире, в самом характере нового общественно-политического строя с его жестко централизованным хозяйством на базе огосударствленной собственности, что изначально ставило общество в тотальную зависимость от государства, создавая благоприятные условия для всевластия бюрократии. Проводившаяся в годы Гражданской войны политика "военного коммунизма", построенная на господстве командно-административных методов управления, привела к еще большему росту управленческого аппарата, так как упразднение механизма рыночных отношений потребовало введения всеобщего учета и контроля за производством и распределением продуктов и товаров. Положение могло быть исправлено в период нэпа, с характерным для него преобладанием экономических методов над административными. Однако нэп оказался неудобным для правящей коммунистической партии, поскольку ставил под сомнение необходимость ее существования. Как показали дальнейшие события, нэп вопреки надеждам Ленина был введен не "всерьез" и не "надолго" и в конце 20-х гг. был успешно отправлен Сталиным в корзину истории.
Особенностью советского государственного строя была неразделенность партийной и советской власти, приведшая к постепенному сращиванию государственного и партийного аппарата, что позволяет говорить о формировании в рассматриваемый период особого класса партийно-политической бюрократии, превращавшегося в силу его особой роли в управлении обществом в замкнутый привилегированный слой, получивший название советской номенклатуры. Его основу составляла коммунистическая партия, совершившая революцию, и даже не она в целом, а узкий круг профессиональной партийной бюрократии. Именно он, в конечном счете, контролировал работу всего государственного аппарата управления, обладал монопольным правом распределения номенклатурных должностей от руководителей центральных ведомств до директоров предприятий и их заместителей.
Сам термин "номенклатура", буквально означавший перечень имен или наименований, приобретал сугубо политическое значение и использовался для обозначения перечня наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались и отзывались вышестоящими партийными или государственными органами. Первоначально существовало два списка номенклатурных должностей. Первый из них (номенклатура № 1) включал ответственных работников, утверждавшихся только Политбюро или Оргбюро ЦК партии. В нем числились 3500 человек. Номенклатурные работники второго списка (номенклатура № 2) находились в ведении Учетно-распределительного отдела ЦК и утверждались на должность с санкции одного из секретарей ЦК. В этом списке было 1500 человек. Названные списки были впервые составлены в ноябре 1923 г. в соответствии с постановлением Оргбюро ЦК РКП(б) о порядке подбора и расстановки кадров на ответственные государственные и партийные посты. В 1925 г. к ним добавился третий список ведомственной номенклатуры (номенклатура № 3), которая формировалась самими центральными учреждениями и ведомствами и согласовывалась с Орграспредотделом ЦК партии.
Как и большинство реформ, проводимых в России, предпринятая большевистской властью в начале 1920-х гг. в рамках нэпа экономическая реформа оказалась незавершенной. В конце 1920-х гг. в результате сложной политико-идеологической борьбы среди партийных лидеров победила линия на свертывание нэпа, который оказался ненужным в условиях крепнувшей административно-командной системы управления. Эту линию отстаивал Сталин, сумевший благодаря умелой аппаратной игре укрепить свои позиции в высших эшелонах партийной элиты и потеснить других не менее известных "наследников" Ленина, боровшихся за власть.
Сталину удалось использовать в своих целях нараставшее в широких массах недовольство нэпом, вызванное ростом частнособственнической стихии в условиях перехода к рынку, укреплением позиций новой советской буржуазии ("нэпманов" или "совбуров"), господством частника в торговле. В ходе развернувшихся в партии дискуссий по вопросу об источниках накопления для решения вставшей по окончании восстановительного периода проблемы развития промышленности и проведения модернизации была отвергнута позиция Н. И. Бухарина, который отстаивал необходимость продолжения нэпа в целях сохранения союза с крестьянством. Этой позиции Сталин противопоставил находившую поддержку в массах и в партии установку на быстрое построение социализма в одной стране, которое должно было сопровождаться вытеснением частного капитала из всех отраслей народного хозяйства и переходом к уравнительному распределению. В связи с отсутствием необходимых средств для проведения модернизации предлагалось сконцентрировать все финансовые и материальные ресурсы в руках государства, провести с его помощью ускоренную индустриализацию, одновременно перестраивая для ее нужд сельское хозяйство в сторону создания высокотоварных коллективных хозяйств (коллективизация).
Осенью 1927 г. для ликвидации возникшего хлебозагототовительного кризиса впервые после длительного перерыва были использованы чрезвычайные меры по отношению к крестьянству: в деревню для изъятия хлеба у крестьян были отправлены 30 тыс. членов партии, местным партийным работникам разрешалось применять к крестьянам, не сдающим хлеб, меры уголовного воздействия. Несмотря на заявления Сталина о временном характере принятых мер, эта акция повторилась в следующем году, что свидетельствовало о победе политики отказа от нэпа. Состоявшийся в апреле 1929 г. пленум ЦК ВКП(б) поддержал сталинскую популистскую программу "наступления социализма по всему фронту" и ускоренного превращения страны в передовую промышленную державу.
Анализируя отмеченные изменения в политике высшего партийного руководства, некоторые исследователи справедливо считают, что в конце 20-х гг. Сталиным по существу был произведен политический переворот. По крайней мере, можно назвать три важных фактора, подтверждающие этот вывод:
Одной из основных причин неудачи нэповской альтернативы было то, что экономическая реформа в годы нэпа не сопровождалась глубоким реформированием, демократизацией советской политической системы. Экономический плюрализм не был дополнен политическим плюрализмом и вопреки логике сопровождался ужесточением политического и экономического режима, усилением власти правящей партии, продолжавшей занимать монопольное положение в политической системе общества. Иначе и не могло быть в условиях нового общественно-политического строя, особенностью которого было изначальное преобладание политики над экономикой. В этом смысле возможности и перспективы нэпа в рамках большевистской доктрины с самого начала были ограничены. Можно сказать, что нововведения нэпа с частичным допущением частных предприятий и свободы торговли являлись в конечном счете лишь средством сохранения власти коммунистической партии.
Введение нэпа скорее было вынужденной уступкой, нежели результатом пересмотра партией политико-иделогических основ учения: они оставались прежними — диктатура пролетариата, руководящая роль партии и т.п. Из-за боязни своего, "почвенного" капитализма в отличие от иностранного власть сохранила незыблемым основной принцип своей политики — национализацию земли, крупной промышленности и внешней торговли. И Ленин, временно одержавший победу "над собственной партией и ее глупостью" и повернувший ее от радикального штурма капитализма к реформам, и Бухарин, фанатично защищавший нэп сначала в полемике с "левыми" в партии, а затем в борьбе со Сталиным, в любом случае оставались последовательными революционерами и "ортодоксальными" марксистами. Конечной целью их программы была ликвидация частной собственности и установление безрыночного социализма (споры шли только о темпах и методах этого перехода), что позволяет говорить о доктринальных истоках бесперспективности нэпа.
По утвердившейся в литературе последних лет точке зрения политический режим, сложившийся в период нэпа, носил авторитарный характер со всеми присущими авторитаризму чертами: централизацией власти, ограничением роли представительных органов власти, командными методами руководства, усилением режима личной власти, эволюционировавшего к концу 1920-х гг. в режим личной диктатуры Сталина. В годы нэпа практически ничего не изменилось во взаимоотношениях партии и государства: Советы по-прежнему являлись простыми исполнителями партийных решений. В условиях полного господства правящей партии в стране отсутствовала политическая оппозиция, что ставило партийное и советское руководство вне критики и лишало власть возможности выработки и принятия эффективных политико-управленческих решений, основанных на учете различных, в том числе альтернативных точек зрения и интересов.
Параллельно с допущением экономического плюрализма активно насаждалось идеологическое единомыслие, не признававшее возможности сосуществования различных мировоззренческих установок и придававшее коммунистической идеологии, выражаясь словами Н. А. Бердяева, "эксклюзивный" характер. Упразднялась свобода слова и печати. В июне 1922 г. был образован специальный цензурный орган — Главлит (Главное управление по делам литературы и издательств), получивший право предварительного просмотра всех предназначенных для печати материалов и запрета на выпуск неугодной властям печатной продукции. В том же году была подготовлена и осуществлена беспрецедентная акция по высылке из страны 160 "инакомыслящих" российских ученых и философов, среди которых были Н. А. Бердяев, С. Н. Булгаков, С. Л. Франк, Н. О. Лосский, И. А. Ильин, Л. П. Карсавин, А. А. Кизеветтер, Б. П. Вышеславцев, П. А. Сорокин и др.
Была усилена роль репрессивных органов (ГПУ, ОГПУ), становившихся послушными орудиями сталинских массовых расправ с неугодными, что на долгие годы воспитало у советских людей страх перед Лубянкой. Летом 1922 г. состоялся "показательный" процесс над партией эсеров. Суд приговорил в разное время арестованных ВЧК и обвиненных в контрреволюционной деятельности и пособничестве белогвардейцам 12 видных деятелей партии социалистов-революционеров к смертной казни. Приведение приговора в исполнение было отложено, а затем заменено ссылкой в связи с протестами мировой общественности. Одновременно в ЦК РКП(б) была разработана секретная директива "О мерах борьбы с меньшевиками", положившая начало широкой кампании по дискредитации меньшевистской партии и устранения ее с политической арены. Расправа над эсерами и начавшийся после проведенной большевиками кампании по "разоблачению" меньшевизма распад меньшевистской партии привели к окончательному утверждению в стране однопартийной политической системы.
В самой большевистской партии наблюдался процесс централизации власти, постепенно превращавший ее в олигархическую организацию. Во многом этому способствовало принятие в 1921 г. X съездом РКП(б) одновременно с резолюцией о замене продразверстки продналогом секретной резолюции "О единстве партии". Она запрещала создание в партии фракций и групп, отстаивавших свои точки зрения, которые отличались от генеральной линии партийного руководства. Независимо от мотивов, которыми руководствовался Ленин, предлагая эту резолюцию, она позволяла партийной верхушке пресекать всякие попытки критики проводимой ею политики, чем не преминул впоследствии воспользоваться Сталин в борьбе со своими политическими оппонентами.
Опасность выхода из-под контроля партийного аппарата в результате им же инициированного запрещения фракций в партии осознавал в конце жизни и сам Ленин, настаивавший в своих последних письмах на создании особой системы контроля в партии, реорганизации РКИ в орган партийно-государственного контроля, расширении внутрипартийной демократии и даже замене Сталина на посту Генерального секретаря ЦК РКП(б). Однако эти меры не решали проблему при отсутствии подлинного демократического контроля в стране, многопартийности, свободы печати.
Таким образом, в конце 1920-х гг. в результате отказа верхов правящей партии от нэпа советское общество вступило в новый период политического и экономического развития, итогом которого явились командно-бюрократическая система и тоталитарный политический режим 1930–40-х гг.
Говоря о тоталитарном характере сталинского политического режима и признавая условность этого понятия, мы исходим здесь из представления, согласно которому тоталитарным государство считается отнюдь не тогда, когда ликвидируется частная собственность и упраздняется рынок, как это принято было считать. Такой строй правильнее называть деспотизмом. Тоталитарным государство становится тогда, когда устанавливается господство идеологии, когда доктрина господствует над жизнью и беспощадно подавляет все ее проявления. Деспотизм сам по себе банален, его методы — примитивная диктатура во имя сохранения власти. Когда же деспотизм осуществляется во имя идеологии, это придает ему тоталитарный характер. Здесь власть использует репрессии не только и даже не столько как самоцель, сколько для того, чтобы создать новую модель общества, переделать саму природу человека.
Именно в тоталитарной направленности теории и практики большевизма, в его стремлении насильственными методами создать новое общество необходимо искать одну из главных причин установления тоталитарного режима в СССР. К этому следует добавить описанные нами ранее особенности российской политической культуры, связанные с определяющей ролью государства в жизни общества, низкой общей и правовой культурой народных масс, стихийным монархизмом и склонностью к подчинению властям и "силе вещей", веками воспитываемых историей и государством. Не меньшее значение имели традиции самой большевистской партии, ее идеология и структура, равно как и догматизм большевиков, выразившийся в идеализации революции и абсолютизации марксистской теории ("диктатура теории", по характеристике М. А. Спиридоновой).
К основным признакам тоталитарного режима обычно относят:
Отмеченные выше особенности развития советского государственного строя, связанные с начавшимся в конце 1920-х гг. процессом формирования административно-командной системы управления и усилением тоталитарных тенденций, в полной мере проявились в 30-е гг., определив на многие десятилетия характер развития советского общества. Принятая VIII Чрезвычайным Всесоюзным съездом Советов (5 декабря 1936) Конституция СССР объявила о завершении построения основ социализма, формировании единоукладной плановой экономики и утверждении социалистической собственности как основы советского строя, разгроме кулачества и победе колхозного строя. Опираясь на произошедшие в советском обществе изменения, власть заявила о своем намерении строить управление обществом на базе демократических (а не классовых) принципов, основываясь на положениях новой Конституции. Были отменены существовавшие в первых советских конституциях ограничения в избирательных правах, вводилось всеобщее, прямое и равное избирательное право, что, однако, не меняло существа дела в условиях сохранения однопартийной системы, не предполагавшей проведение альтернативных выборов.
Конституция 1936 г. внесла существенные изменения в систему высших органов власти. Прекратила существование прежняя система съездов Советов. Высшим органом государственной власти стал Верховный Совет СССР, первые выборы в который были проведены в декабре 1937 г. В круг его полномочий входили: принятие и внесение изменений в Конституцию СССР, утверждение государственного бюджета и государственных планов экономического и социального развития, принятие в состав СССР новых союзных республик, образование новых автономных республик и автономных областей.
По аналогии с прежним Союзным ЦИКом Верховный Совет СССР состоял из двух палат — Совета Союза и Совета Национальностей, в равной мере наделенных правом законодательной инициативы. Члены Совета Союза избирались от всего населения страны по избирательным округам, члены Совета Национальностей — по устанавливаемой норме: 32 депутата от каждой ССР, 11 депутатов — от автономной республики, пять — от автономной области, один — от автономного округа. Основной формой работы Верховного Совета СССР являлись сессии, созываемые согласно Конституции два раза в год. Верховный Совет СССР на совместном заседании обеих палат избирал Президиум Верховного Совета СССР в составе 37 человек (председателя, 11 заместителей в соответствии с числом союзных республик, секретаря и 24 членов Президиума). В его функции входили: созыв сессий Верховного Совета, толкование законов, издание указов, роспуск палат и назначение новых выборов. В новой Конституции предусматривались процедуры, обеспечивающие согласованное взаимодействие палат Верховного Совета СССР. При возникавших разногласиях между палатами создавалась согласительная комиссия на паритетной основе. В случае если палаты и после этого не приходили к единому мнению, Президиум Верховного Совета СССР мог распустить Верховный Совет и назначить новые выборы (однако таких прецедентов ни разу не было). В отличие от Верховного Совета СССР Верховные советы союзных республик не были двухпалатными, поэтому национальные меньшинства этих республик могли отстаивать свои интересы только через Совет Национальностей Верховного Совета СССР.
Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти и управления оставался Совет Народных Комиссаров СССР, осуществлявший управление отраслями народного хозяйства через наркоматы, комитеты и комиссии. К полномочиям правительства относились: контроль за выполнением народнохозяйственных планов и государственным бюджетом, обеспечение общественного порядка и др. СНК образовывался Верховным Советом СССР и в своей деятельности был подотчетен Верховному Совету и его Президиуму.
В соответствии с Конституцией 1936 г. была изменена также система местных Советов. Прежние Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов были преобразованы в Советы депутатов трудящихся. Упразднялись съезды Советов. Распорядительными органами на местах, как и прежде, являлись исполкомы Советов, в руках которых находилась реальная власть.
Конституция 1936 г. по сравнению с первой союзной конституцией существенно расширила полномочия общесоюзных органов. У союзных республик было изъято право на издание своих кодексов законов, равно как и право решения вопросов трудового законодательства, законодательства о суде и административно-территориального устройства. Верховный Совет СССР благодаря наделению его правом назначать следственные и ревизионные комиссии получал возможность контроля над всем государственным аппаратом.
Однако главным отличием новой Конституции было законодательное закрепление в ней положения о руководящей роли в политической системе советского общества Коммунистической партии (ст. 126 Конституции), обладавшей теперь государственной властью не только де-факто, но и де-юре. Хотя властные полномочия партии не были прямо зафиксированы в статьях Конституции, были умело замаскированы изобретенным сталинским руководством тезисом о ее "руководящей роли", осуществляемой через коммунистов и партийные комитеты общественных и государственных организаций и учреждений, это не могло скрыть происходящих в действительности процессов. Государственная власть в стране к середине 30-х гг. находилась полностью в руках узкого круга партийной элиты. Показательно, что даже правом выдвижения кандидатов на выборах в Советы различных уровней Конституция наделяла исключительно партийные и руководимые ими общественные организации.
Все принимаемые высшими органами государственной власти нормативные правовые акты, будь то решения Верховного Совета СССР, указы его Президиума или постановления Совнаркома СССР, подлежали предварительному рассмотрению и санкционировались Политбюро ЦК партии. Этой же цели закрепления монопольного положения коммунистической партии в системе власти и управления должно было служить придание нового статуса идеологии марксизма-ленинизма, которая объявлялась в новой Конституции не только партийной, но и одновременно официальной, государственной идеологией.
В 30-е гг. завершается процесс сращивания партийного и государственного аппарата. Это выражалось не только в окончательно утвердившемся в это время номенклатурном принципе подбора и расстановки кадров на руководящие посты в государстве, который обеспечивал личную зависимость назначаемых от тех, кто находился наверху управленческой пирамиды. Партийным инстанциям исподволь передавались многие чисто государственные функции. Так, вопросы планирования и организации производства решались не в наркоматах или Госплане, а в отраслевых отделах ЦК и Политбюро партии. С другой стороны, получила дальнейшей развитие практика совмещения партийных и государственных должностей. Подавляющее большинство партийной элиты и практически все члены Политбюро находились во главе различных государственных структур, занимали руководящие должности в правительстве. Активно использовалась также такая форма партийного влияния на управление государством, как создание совместных партийно-государственных органов (таких как ЦКК-РКИ, политотделы в МТС, на предприятиях, в совхозах и т.д.). Специфику советского строя составляло принятие совместных партийно-государственных нормативных актов — постановлений ЦК ВКП(б) и Правительства СССР, имевших силу закона. Наконец, приметой времени стало превращение партийной символики — красного флага и партийного гимна "Интернационал" — в официальные государственные символы.
Усиление роли партии не ограничивалось ее стремлением подчинить своему влиянию государственный аппарат ("овладеть госаппаратом", как в то время говорили). С самого начала партия стремилась поставить под свою опеку массовые общественные организации, с помощью которых, как мы уже говорили, обеспечивался всеобъемлющий контроль над обществом. Прежде всего это касалось таких массовых организаций, как профсоюзы и комсомол, постепенно утративших добровольный характер и попавших в прямое подчинение партии. Так, уже в начале 30-х гг. ВЦСПС были переданы государственные функции упраздненного наркомата труда, следствием чего стало фактическое подчинение профсоюзных организаций соответствующим наркоматам и ведомствам по профилю их деятельности. С начала 30-х гг. вплоть до 1949 г. ни разу не проводились съезды профсоюзов и всесоюзные профсоюзные конференции. Что касается комсомола, являвшегося крупнейшей в СССР молодежной организацией, то его идейно-воспитательная работа была полностью подчинена в 30-е гг. идеологическому обоснованию проводившегося в стране политического курса и возвеличиванию Сталина.
В то же время 30-е гг. были отмечены рядом новых явлений в системе управления обществом, на которые часто не обращают внимания. Объявленный партией курс на ускоренную индустриализацию и осуществленная в начале 30-х гг. коллективизация сельского хозяйства, которая привела к окончательной ликвидации рыночных отношений и замене их внерыночными механизмами изъятия хлеба у крестьян (колхозы), сопровождались стремительным ростом административно-управленческого аппарата. По данным переписи населения 1939 г. за 10 лет он вырос в шесть раз. В связи с тем, что деятельность государства все больше приобретала принудительный характер, была сведена к органам насилия, особенно быстро разрастался исполнительный аппарат, непосредственно связанный с административными мерами принуждения. Это создало условия для эмансипации бюрократического аппарата, обособления его, в том числе от партии, при сохранении видимости ее "руководящей роли".
Раньше других это понял Сталин, что во многом объясняет причины его победы над своими политическими оппонентами, продолжавшими верить в партию и ее идеалы. Нет ничего случайного в том, что Сталин, долгое время не занимавший государственных должностей, "изменяет" своей привычке и в мае 1941 г. занимает пост председателя СНК СССР (заменив на этом посту В. М. Молотова) как более важный с точки зрения обладания реальной властью. Известно высказывание Сталина о том, что "властвуют не те, кто выбирают и голосуют, а те, кто правит", "те, которые овладели на деле исполнительным аппаратом государства, которые руководят этим аппаратом".
Впервые на эти особенности развития административно-командной системы управления в 30-е гг. указала известный исследователь советского государственного аппарата Т. П. Коржихина. Прежде всего, автор обратила внимание на не очень заметное, на первый взгляд, дополнение, которое было внесено Конституцией 1936 г. в определение места правительства в государственном механизме. В Конституции СНК СССР определялся как высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти. По мнению ученого, это определение было предложено Сталиным в процессе разработки Конституции с целью принизить значение Верховного Совета СССР как органа государственной власти и упрочить автономность правительства по отношению к высшему представительному органу. Дальнейшее усиление роли СНК СССР подтверждает это предположение.
То же самое можно сказать и об изменении роли Президиума Верховного Совета СССР в системе государственной власти и управления. Формально он не являлся законодательным органом, так как вся полнота законодательной власти согласно Конституции 1936 г. должна была принадлежать Верховному Совету СССР. Однако на практике указы Президиума Верховного Совета СССР имели силу закона. В дальнейшем среди законов, принимавшихся Верховным Советом СССР, как правило, преобладали законы об утверждении указов Президиума Верховного Совета. В 1938 г. Президиум Верховного Совета СССР был наделен правом объявления военного положения, принимать в гражданство СССР и разрешать выход из него. Позже, в 1948 г., согласно внесенному в Конституцию дополнению Президиум получил право денонсировать международные договоры, учреждать ордена и медали, почетные и воинские звания.
В условиях складывания административно-командной системы управления изменения происходили и в самой партии. К концу 30-х гг. она окончательно утратила остатки демократизма и постепенно превращалась в полувоенную по своему устройству и принципам организацию (в "орден меченосцев", по определению Сталина), в которой все дела вершились узким кругом партийной элиты, а рядовые члены партии полностью были отрешены от выработки партийной политики. Под воздействием происходивших трансформационных процессов в советском государственном строе менялся и политический облик партии коммунистов. Из политической организации она постепенно превращалась в личную гвардию Сталина, в источник формирования нового служилого класса, заинтересованного в сохранении существующего строя не столько идейно, сколько лично. Коммунистические идеалы вытеснялись сугубо прикладными целями прагматического интереса, связанного с карьерой, приобщением к власти ради власти.
Тяжелым испытанием для партии стали организованные сталинским руководством в 1936–1938 гг. политические процессы над лидерами внутрипартийной оппозиции, закончившиеся физическим уничтожением крупных партийных и государственных деятелей, многие из которых были ближайшими соратниками Ленина. С началом репрессий исчезают дискуссии в партии, затухает политическая жизнь и устанавливается под видом партийного "единства" единомыслие партийных рядов.
В ходе "великих чисток" 30-х гг. была уничтожена и большая часть партийных руководителей всех уровней в национальных республиках. Эта карательная мера понадобилась центру для того, чтобы лишить республики национальной элиты и открыть дорогу новому поколению руководителей, более уступчивых по отношению к центральному руководству.
Государственное управление в 30-е гг. функционировало на основе пятилетних планов, имевших силу закона. Система государственного управления строилась в это время, так же как и позднее, на сочетании функционального (Госплан, Рабкрин, Комиссия ГОЭРЛО, ГПУ и др.) и отраслевого (отраслевые наркоматы) принципов руководства с преобладанием одного из них. Для 30-х гг. характерно было усиление отраслевого принципа управления. Формально отказ от преобладавшего до этого функционального принципа построения партийного и государственного аппарата был объявлен на XVII съезде ВКП(б) (январь–февраль 1934). Тогда же (в марте 1934), исходя из указаний съезда, было принято специальное постановление ЦИК и СНК СССР, согласно которому органы государственного управления должны были быть перестроены на основе производственно-отраслевого и территориального принципов. Установка на переход к производственно-отраслевому принципу обосновывалась неэффективностью функциональной системы управления (раздутый управленческий аппарат, волокита, обезличенность и отсутствие прямой ответственности) в условиях расширения масштабов строительства, увеличения числа промышленных предприятий и их размеров. В то же время потребности планового управления не позволяли полностью отказаться от функциональных подразделений государственного аппарата. Планирование народного хозяйства, равно как и финансирование отраслей промышленности и сельского хозяйства, продолжали осуществляться из одного центра.
Переход к производственно-отраслевому и территориальному принципам управления сопровождался дроблением, разукрупнением практически всех наркоматов. Как полагают исследователи, помимо решения основной задачи усиления эффективности управленческого труда целью разукрупнения наркоматов было превращение крупных отраслевых центров в подотраслевые, узкоспециализированные ведомства, деятельность которых легче контролировать. Одновременно открывались широкие возможности для "перетряхивания" аппарата, проведения чисток органов управления, являвшихся неотъемлемой чертой административно-командной системы.
Начало этому процессу было положено принятым в январе 1932 г. постановлением ЦИК СССР о перестройке управления промышленностью. На основании этого постановления был упразднен единый промышленный наркомат — ВСНХ. Вместо него созданы три отраслевых наркомата: Наркомат тяжелой промышленности СССР (Наркомтяж), Наркомат легкой промышленности СССР (Наркомлегпром) и Наркомат лесной промышленности СССР (Наркомлеспром). В 1934 г. к ним добавился четвертый — Наркомат пищевой промышленности, в 1939 г. их было уже 21 (из НКТП в 1936 г. выделились Наркомат оборонной промышленности, Наркомат машиностроения).
Увеличивалось число главков в самих наркоматах. Наиболее наглядно этот процесс можно проиллюстрировать на примере самого крупного в то время наркомата, ведавшего всем оборонным комплексом — Наркомата тяжелой промышленности, возглавляемого Г. К. Орджоникидзе (ранее он руководил ВСНХ). Если при его создании в 1932 г. он состоял из 10 главков и секторов, непосредственно руководивших заводами (главк — завод), то к 1937 г. их число достигло 33. Разукрупнение наркоматов и их дробление способствовало возникновению и развитию ведомственности, со временем составившей специфику советской хозяйственной системы. В рамках данной системы управления отраслевые наркоматы превращались в замкнутые административно-хозяйственные единицы (ведомства), выступавшие одновременно в роли центральных органов государственного управления и органов хозяйствования.
С целью установления контроля над вновь создаваемыми наркоматами и координации их деятельности власть вынуждена была создавать новые бюрократические надстройки. Так, в ноябре 1937 г. для оперативного руководства народным хозяйством при СНК СССР на правах постоянной комиссии был образован Экономический совет (ЭКОСО). СТО прекратил свою деятельность. Основной функцией ЭКОСО СССР, разделившегося вскоре на многочисленные отделы и подотделы, являлась проверка выполнений решений правительства по хозяйственным вопросам.
Особенностью проводимой в 30-е гг. перестройки органов управления являлось то, что большинство из вновь создаваемых наркоматов были общесоюзными. Это свидетельствовало о дальнейшем процессе централизации государственного управления, и не только в областях народного хозяйства. Та же тенденция наблюдалась и в социально-культурной сфере. Если в начале 20-х гг. в союзно-республиканском подчинении находился только один Наркомат труда, а тремя другими (просвещения, здравоохранения, социального обеспечения) республики управляли самостоятельно, то к концу 30-х гг. картина кардинально меняется. В 1933 г. союзно-республиканский Наркомат труда был упразднен и его функции переданы ВЦСПС. Создаются общесоюзные органы управления научными учреждениями (1932), высшей школой (1932), здравоохранением (1936), лишь вопросы просвещения и социального обеспечения остаются в ведении республик.
Концентрация власти в руках общесоюзных государственных и партийных органов вела к еще большему росту управленческого аппарата, сопровождалась бюрократизацией государственной жизни. В неменьшей мере этому способствовала также нехватка образованных, квалифицированных специалистов-управленцев, обусловливавшая низкий уровень качества и эффективности управления, который правящая элита пыталась компенсировать приданием государственному управлению жестко бюрократического, командно-административного характера. В этих условиях значительно возрастала роль контрольных и карательных органов в системе власти и управления. Помимо созданного в 1934 г. Народного комиссариата внутренних дел СССР (НКВД СССР), осуществлявшего всеобщий административный надзор (к НКВД перешли от ОГПУ функции политической полиции), действовали различные узковедомственные органы контроля (финансового, планового и т.д.). Все они были строго централизованы и действовали в масштабах СССР, независимо от Советов.
В конце 30-х гг. с целью снижения отрицательного эффекта растущей бюрократизации и в связи с усилившейся внешней опасностью и угрозой военного нападения на СССР получает развитие практика создания чрезвычайных органов, не предусмотренных Конституцией и наделяемых особыми полномочиями. Как правило, эти органы формировались самой партией преимущественно из коммунистов. К числу таких органов относились, в частности, политические отделы и институт парторгов ЦК, получившие широкое распространение после принятия в 1939 г. на XVIII съезде ВКП(б) нового Устава партии. Устав предоставлял первичным партийным организациям производственных предприятий право контроля работы администрации, а ЦК согласно Уставу получал право создавать политотделы и выделять специальных уполномоченных партийных организаторов ЦК ВКП(б) на тех участках, которые признавались наиболее важными для народного хозяйства. Парторги ЦК назначались непосредственно Центральным Комитетом партии, были ответственны только перед ним, что давало им большие полномочия на местах. Как правило, они назначались на оборонные предприятия либо направлялись на наиболее трудные участки народного хозяйства. По некоторым данным перед войной насчитывалось более тысячи парторгов ЦК. Одновременно с этим ряд новых явлений наблюдался в работе Советов. С 1940 г. возникает новая форма практической работы депутатов Советов — постоянные комиссии Советов (бюджетные, местной промышленности, просвещения, обороны, коммунального хозяйства, здравоохранения, сельского хозяйства, торговли), задачей которых являлся контроль за выполнением решений партии и правительства.
Серьезные изменения накануне войны произошли в организации управления и комплектовании армии. Была расширена сеть военных учебных заведений, принимались меры по оснащению войск новой военной техникой, в первую очередь танками и авиацией. Укреплялись единоначалие и дисциплина в армии. В мае 1940 г. произошла смена руководства Наркомата обороны. В связи с неудачами советско-финляндской войны за очевидные "промахи" в работе был снят с поста многие годы возглавлявший НКО СССР К. Е. Ворошилов. Новым наркомом обороны стал маршал С. К. Тимошенко. В июле того же года был утвержден новый состав Главного военного совета под председательством С. К. Тимошенко. В январе 1941 г. начальником Генерального штаба и заместителем наркома обороны был назначен Г. К. Жуков. Потребность в укреплении единоначалия в армии особенно остро обозначилась с началом Великой Отечественной войны, что неизбежно ставило под вопрос необходимость сохранения института военных комиссаров в армии и на флоте. Он был упразднен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 октября 1942 г. Функции идеологического и политического воспитания личного состава армии были возложены на введенный тогда же институт заместителей командиров по политической части (замполитов).
Вопреки господствовавшим долгое время в советской историографии упрощенно-поверхностным объяснениям особенностей государственного управления в период с конца 30-х гг. до начала 50-х гг. на характер власти и управления в годы Великой Отечественной войны и послевоенный период оказали влияние многие причины и факторы. К числу таких факторов, нуждающихся в осмыслении, прежде всего следует отнести происходившие в предвоенный период существенные изменения в характере советского политического режима. Эти изменения были связаны с предпринятой в этот период сталинским руководством попыткой пересмотреть прежние приоритеты в государственном строительстве и сделать ставку на традиционные ценности и институты, которые ассоциировались в сознании сталинской партократии с государственной мощью и имперским величием старой России.
Первые симптомы смены приоритетов во внутренней политике советского режима дали о себе знать уже в середине 30-х гг. сразу после расправы Сталина над старыми большевиками и завершения продолжавшегося с 1929 г. периода "наступления социализма по всему фронту". Основной смысл начавшегося по аналогии с нэпом нового "великого отступления" заключался в постепенном установлении компромисса между ортодоксальной коммунистической доктриной и элементами традиционной русской культуры и исторического прошлого. Оказавшись в международной изоляции в условиях, когда европейский пролетариат "не спешил" с осуществлением социалистических революций, советский режим должен был приспосабливаться к меняющейся обстановке. Необходимы были новые идеологические установки, способные успокоить расколотое классовой борьбой советское общество и обеспечить поддержку правящей коммунистической олигархии. Отказавшись от идеи мировой революции, верить в которую после 20-летнего нахождения у власти большевиков могли только неисправимые идеалисты, сталинский режим в силу обстоятельств вынужден был рядиться в русские национальные одежды.
Так или иначе, жизнь оказалась сильнее деклараций и призывов, провозглашенных большевиками в начале своего правления. Во всяком случае, на протяжении всего последующего периода советский коммунизм значительно отличался от того, чем он был до середины 30-х гг. Уже для того чтобы поднять молодое поколение на гигантское индустриальное строительство, пришлось апеллировать к его национальной гордости. Чтобы иметь морально боеспособную армию, пришлось возвеличивать славу старой России, мощь ее государственности. Была развернута широкая кампания по реабилитации русской истории, призванная поднять патриотические чувства советских граждан. Знамением времени становится прославление в кино и официальной пропаганде национальных героев, государственных деятелей прошлого, способствовавших развитию и укреплению страны — Александра Невского, Дмитрия Донского, Петра Великого, А. Суворова, М. Кутузова. В 1937 г. была торжественно отпразднована 125-я годовщина Бородинского сражения.
Наметившийся с середины 30-х гг. поворот в идеологии и практике советского режима свидетельствовал о сохранявшейся, несмотря на усиление авторитарных тенденций в обществе, потенциальной возможности внутренней демократизации советского строя. Когда страна оказалась в конце 30-х — начале 40-х гг. перед реальной угрозой быть втянутой в войну, он получил дополнительный импульс. Напряженная международная обстановка и начавшаяся осенью 1939 г. Вторая мировая война внесли ряд корректив во внутреннюю политику сталинского руководства, оказав влияние на характер власти и методы управления обществом в новых условиях.
Это влияние было двояким. С одной стороны, осознавая опасность военного нападения извне и пытаясь найти новые возможности для укрепления социального консенсуса в обществе, правящая элита вынуждена была пойти на известное смягчение режима, отодвигая на второй план установки идеологического характера. Смертельная опасность, нависшая над страной в связи с нападением 22 июня 1941 г. гитлеровской Германии на Советский Союз, заставила руководителей СССР искать опору в национальных и патриотических ценностях русского народа, призывать к национальному единению. В выступлениях руководителей государства (в обращении Сталина к народу, переданном по радио 3 июля 1941), средствах массовой информации прочное место занимают ссылки на героические страницы русской истории, вдохновляющие на подвиги мужественные образы наших великих предков. В интересах сплочения многонационального советского общества активно пропагандировалась идея равенства всех наций и народностей, объединившихся в рамках Советского государства в "добровольную" федерацию. Параллельно с этим предпринимались шаги по демократизации отношений союзного центра с республиками, что нашло выражение в продвижении в советские и партийные органы республик национальных кадров.
Показателем идеологической эволюции режима стала объявленная властью с началом войны новая политика по отношению к православной церкви как к институту, неразрывно связанному с национальными ценностями и традицией. В сентябре 1941 г. по указанию Сталина были закрыты антирелигиозные периодические издания, распущен радикальный "Союз воинствующих безбожников". В 1942 г. митрополиты Алексий и Николай были включены в Комиссию по расследованию фашистских преступлений. В свою очередь, Церковь оказывала моральную и материальную помощь в деле борьбы советского народа с фашистской агрессией. В сентябре 1943 г. в Кремле состоялась встреча Сталина с тремя высшими иерархами Русской православной церкви, во время которой лидер Советского государства дал согласие на восстановление института патриаршества в структуре управления Церковью. Состоявшийся 7 сентября Поместный собор избрал патриархом митрополита Сергия, занимавшего пост местоблюстителя пустовавшего с 1924 г. патриаршего престола и фактически являвшегося в течение последних 17 лет главой Церкви. Тогда же был создан Совет по делам Русской православной церкви под председательством Г. Карпова. В августе 1945 г., уже при патриархе Алексии, Церковь получила право приобретать здания и культовые предметы для отправления богослужения.
Исследователи обращают внимание и на другие примеры наблюдавшейся в годы войны эволюции в идеологической и политической сфере, связанной со стремлением власти пересмотреть некоторые аспекты проводимой прежде политики по отношению к различным слоям населения и обеспечить национальное согласие в обществе. В области сельского хозяйства это выразилось в предоставлении большей свободы реализации крестьянами продукции их подсобных хозяйств, приведшей к активизации колхозного рынка, что не только являлось крупной уступкой крестьянству, но и свидетельствовало о слабости колхозного строя, не способного удовлетворить растущие в условиях войны потребности страны в продуктах сельского хозяйства. Из тех же соображений экономической эффективности исходило правительство, идя на смягчение политического и идеологического контроля на промышленных предприятиях. На большинстве из них было прекращено практиковавшееся до этого времени проведение в рабочее время различного рода "политических собраний", определяющую роль в решении организационных и кадровых вопросов стали играть технические руководители. Аналогичные процессы происходили и в действующей армии после упразднения института политических комиссаров. Некоторое ослабление идеологического контроля наблюдалось и в отношениях партии к творческой интеллигенции — писателям, поэтам, композиторам, чей талант был также поставлен на службу патриотической и национальной пропаганде.
Говоря об этом, не следует в то же время преувеличивать значение новых явлений, которые наметились в годы войны в идеологической и политической сфере развития советского общества. Некоторое ослабление политического и идеологического контроля, породившее большие надежды в различных слоях общества на возможность эволюции советской политической системы, совсем не означало, что советский режим способен был отказаться от своих доктринальных установок. Сделать это он не мог уже из соображений личной безопасности, так как отказ от коммунизма ставил бы под вопрос само существование коммунистической власти. Как показали дальнейшие события, "национализация большевизма", предпринятая сталинским руководством в 30-х – начале 40-х гг., чтобы в обстановке реальной угрозы войны создать более широкую легитимацию своей власти, во многом оказалась эфемерной и сразу после войны власть вернулась к прежней системе идеологического диктата.
Великая Отечественная война, став тяжелейшим испытанием для всего советского народа, не внесла принципиальных изменений в систему государственного управления и принципы организации Советского государства. Более того, сложившаяся в 30-е гг. административно-командная модель управления обществом получила новый импульс в условиях военного времени, что нашло свое выражение в дальнейшей централизации управления во всех сферах государственной, хозяйственной и общественной жизни советского общества.
Неудачи Красной Армии в финской кампании 1939–1940 гг. и первые поражения в войне с гитлеровской Германией заставили руководство СССР форсировать работу по укреплению обороноспособности страны и перестройке всей экономики на удовлетворение военных нужд, что неизбежно сопровождалось ужесточением командно-административных методов государственного управления, милитаризацией всех его основных звеньев. Резко выросли бюджетные ассигнования на оборону. В 1940 г. они составляли 56,8 млрд руб. по сравнению с 17,5 млрд руб. в 1937 г., или 32,6% от всего бюджета. Наряду с этим принимались меры, направленные на укрепление трудовой и производственной дисциплины. В июне-июле 1940 г. были изданы Указы Президиума Верховного Совета СССР, предусматривавшие уголовную ответственность за опоздание на работу и переход рабочих с одного предприятия на другое, за выпуск недоброкачественной продукции. Вместо 6-дневной рабочей недели и 7-часового рабочего дня были введены 7-дневная рабочая неделя и 8-часовой рабочий день.
Вся система власти и управления в преддверии войны перестраивалась на военный лад. Ее основной особенностью являлось дальнейшее усиление общесоюзного централизованного начала в системе государственного управления. К осени 1940 г. в правительстве СССР насчитывалось 25 общесоюзных наркоматов и 16 союзно-республиканских. Для координации их деятельности при СНК СССР были созданы шесть новых хозяйственных советов по отраслям (по оборонной промышленности, металлургии и химии, машиностроению, топливу и электрохозяйству, товарам широкого потребления, сельскому хозяйству и заготовкам), руководители которых, крупные государственные деятели Н. А. Вознесенский, А. Н. Косыгин, В. А. Малышев и другие вошли в ЭКОСО СССР.
В целях усиления контроля над расходованием материальных и финансовых средств и проверки исполнения постановления правительства в начале сентября 1940 г. был образован Наркомат госконтроля СССР, к которому перешли функции упраздненной Комиссии советского контроля и Главного военного контроля. Особенностью нового контрольного органа был его чисто бюрократический характер, не предусматривавший участия в контрольной деятельности представителей трудящихся и советской общественности. Он был наделен правом налагать дисциплинарные взыскания на руководителей государственных учреждений и организаций за неисполнение решений правительства, привлекать к судебной ответственности лиц, виновных в бесхозяйственности.
По мере нарастания угрозы военного нападения компетенция союзного правительства продолжала расширяться. Одновременно принимались меры, направленные на повышение оперативности в его деятельности. С этой целью специальным Постановлением СНК и ЦК ВКП(б) от 21 марта 1941 г. было образовано Бюро СНК СССР в составе семи человек, собиравшееся в отличие от полного состава Совнаркома не ежемесячно, а еженедельно для оперативного решения вопросов.
С началом Великой Отечественной войны в связи с введением военного положения на всей европейской части страны (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941) особая роль в системе государственного управления отводится военным властям. Им передаются все функции органов государственной власти и управления, связанные с организацией обороны страны, сохранением общественного порядка и обеспечением государственной безопасности. Военные власти были наделены правом принимать решения и издавать постановления, которые имели обязательный характер как для всего населения, так и для местных органов власти и общественных организаций. Параллельно с этим в условиях военного времени сворачивалась деятельность гражданских органов власти, не соблюдались демократические процедуры в их формировании, выборное начало в работе местных Советов нередко подменялось системой назначения. За время войны ни разу не проводились выборы в Верховный Совет СССР, сессии Верховного Совета СССР созывались за это время только три раза — в 1942, 1944 и 1945 гг.
Особое место в структуре органов власти и управления с началом войны занимали специальные чрезвычайные органы, не предусмотренные Конституцией и действовавшие наряду с традиционными звеньями управления. Они создавались в экстремальных условиях на определенное время и были наделены особыми полномочиями. Их создание было вызвано объективными условиями и оказалось достаточно эффективным, обеспечив успешную мобилизацию ресурсов в масштабах огромной страны для победы над грозным противником. Одним из таких органов стал созданный 30 июня 1941 г. совместным решением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и СНК СССР Государственный Комитет Обороны (ГКО) во главе со Сталиным, сосредоточивший в своих руках всю гражданскую и военную власть в государстве. Первоначально в него входили пять человек: И. В. Сталин (председатель), В. М. Молотов (заместитель председателя), К. Е. Ворошилов, Г. М. Маленков и Л. П. Берия. Позже в состав ГКО были введены Н. А. Булганин, Н. А. Вознесенский, Л. М. Каганович и А. И. Микоян. Действовавший до 4 сентября 1945 г., Государственный Комитет Обороны осуществлял через наркоматы руководство работой государственных учреждений и ведомств, руководил через Ставку Верховного Главнокомандования военными операциями. Его постановления имели силу законов и должны были неукоснительно выполняться всеми партийными, советскими, хозяйственными и общественными организациями.
Для руководства военными действиями и оперативного управления созданными на базе управлений и войск приграничных областей фронтами на следующий день после начала войны была образована Ставка Главного Командования, позднее преобразованная в Ставку Верховного Главнокомандования (СВГК), которую, так же как и ГКО, возглавил Сталин. В нее вошли: И. В. Сталин (председатель СНК), В. М. Молотов (нарком иностранных дел), С. К. Тимошенко (нарком обороны), С. М. Буденный (первый заместитель наркома обороны), К. Е. Ворошилов (заместитель председателя СНК), Г. К. Жуков (начальник Генерального штаба), Н. Г. Кузнецов (нарком ВМФ и главнокомандующий ВМФ) и Б. М. Шапошников (заместитель наркома обороны).
В экстремальных условиях войны создавались и другие органы власти и управления, выполнявшие чрезвычайные функции, такие как: Совет по эвакуации, Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных товаров и предприятий промышленности, Комитет по продовольственному и вещевому снабжению Красной Армии, Переселенческий комитет, Транспортный комитет, Комитет по разгрузке транспортных грузов и др. Кроме того, на территории СССР действовали многочисленные местные республиканские, краевые, областные управления по делам эвакуации, при наркоматах также были созданы специальные отделы по эвакуации, работавшие в тесном контакте с Советом по эвакуации. Только в аппарате Управления по эвакуации населения, созданного при Совете по эвакуации в сентябре 1941 г., на 1 января 1942 г. работало 2757 человек.
Создание и четкая организация работы названных чрезвычайных органов дали свои результаты. Только с июля по ноябрь 1941 г. из прифронтовых районов на Урал, в Сибирь и Среднюю Азию было эвакуировано более 1500 крупных промышленных предприятий и более 10 млн человек. Была проведена огромная работа по размещению, монтажу оборудования и пуску эвакуированных заводов, обустройству рабочих и их семей, которая осуществлялась совместно с органами власти и управления на местах при самоотверженной помощи местного населения. В результате общих усилий, героического труда людей уже к весне 1942 г. было остановлено падение промышленного производства, наблюдавшееся в первые месяцы войны, и начался его рост. Выпуск военной продукции, несмотря на потерю важных экономических районов, уже в 1942 г. значительно возрос по сравнению с предвоенным периодом и превзошел по своему объему аналогичный показатель в Германии.
Эффективность работы советского государственного управления в годы Великой Отечественной войны во многом объяснялась максимальной централизацией системы власти и управления, позволившей достичь чрезвычайных целей чрезвычайными средствами. На фоне резкого снижения деятельности выборных представительных органов, начиная с сессий Верховного Совета СССР и кончая местными Советами всех уровней, существенно возрастала роль органов исполнительной власти. Условия военного времени требовали от центрального правительства действовать решительно и без промедления, опираясь на жестко выстроенную исполнительную вертикаль власти и административно-директивные методы управления. 1 июля 1941 г. было принято постановление СНК СССР "О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени", наделявшее руководителей наркоматов максимально широкими полномочиями для решения насущных задач по управлению народным хозяйством. Параллельно с этим усиливались репрессивно-карательные функции управления. В июле 1941 г. СНК СССР принял постановление "О предоставлении Совнаркомам республик и край(обл)исполкомам права переводить рабочих и служащих на другую работу". Оно предоставляло право местным властям за отказ от перехода на другую работу подвергать виновных судебной ответственности как за самовольный уход с работы. Усиление репрессивных функций потребовало реорганизации НКВД СССР путем деления на два наркомата: Народный комиссариат внутренних дел и Народный комиссариат государственной безопасности.
С другой стороны, экстремальность ситуации, связанная с меняющимися условиями войны, равно как и невозможность детального управления из единого союзного центра и только через высшие органы власти, требовали наряду с повышением ответственности и исполнительности значительной степени самостоятельности и инициативы в деятельности нижних звеньев управленческого аппарата. Все это неизбежно вело к некоторой децентрализации в системе государственного управления. Аналогичные тенденции наблюдались в отношениях союзного центра с республиками, права которых в условиях войны также были значительно расширены. 1 февраля 1944 г. был принят Закон "О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим народного комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский народный комиссариат". В свете нового закона были образованы наркоматы иностранных дел союзных республик. Однако на практике реально воспользоваться этими правами смогли только Украина и Белоруссия, принявшие впоследствии вместе с СССР непосредственное участие в качестве первоначальных членов в работе ООН.
Другой не менее важной особенностью государственного управления в годы войны, оказавшей определяющее влияние на весь последующий послевоенный период развития советского общества, следует считать усилившуюся в экстремальных условиях военного времени персонификацию высшей власти на вершине государственной иерархии. Управление государством осуществлялось узким кругом лиц, входящих в ближайшее политическое окружение Сталина. К их числу относились прежде всего Молотов, Маленков, Берия, Каганович, Микоян, Ворошилов, Жданов, Хрущев и некоторые другие. На вершине этой пирамиды стоял Сталин, сосредоточивший в своих руках всю полноту государственной власти, по существу абсолютную, ничем и никем не контролируемую. Он являлся Генеральным секретарем ЦК партии, возглавлял ГКО, ставку Верховного Главнокомандования, произвел себя в Маршалы и Генералиссимусы. Заменив перед войной Молотова на посту Председателя Совнаркома СССР, Сталин впервые с 1917 г. соединил традиционно разделенные партийную и государственную власть. В июле 1941 г. он стал также наркомом обороны. Обладая определенными преимуществами в условиях военного времени, такая чрезмерная концентрация власти в руках одного человека имела ряд крупных недостатков, поскольку была прямо связана с бесконтрольностью власти и порождаемым ею субъективизмом в принятии решений, сопровождалась кадровой чехардой, неоправданно частыми сменами руководящих и военных кадров.
В годы войны окончательно складывается культ личности Сталина. Вместе с успехами Красной Армии во второй фазе войны росла популярность лидера Советского государства, становившегося воплощением национальной гордости. Постепенно в сознании большинства советских людей, связывавших успехи в войне с именем Сталина, личность была заменена символом, вера в который стала безграничной и непререкаемой. Победа в войне еще больше усилила эти процессы, поскольку укрепляла версию о "гениальности" и непогрешимости "отца всех народов", равно как и преимуществе созданной им модели управления.
Функционирование системы государственной власти и управления в послевоенные годы происходило под влиянием двух противоположных тенденций, противоборство между которыми было, по мнению современных ученых, лейтмотивом общественного и государственного развития в этот период новейшей советской истории. С одной стороны, победоносное завершение войны способствовало усилению "демократического импульса", породило надежды в широких слоях населения на возможность демократической альтернативы. С другой стороны, именно после войны советский режим окончательно эволюционирует в режим единоличной власти Сталина, приобретая тоталитарный характер.
Война, сопровождавшаяся, как уже говорилось, ослаблением политического и идеологического контроля над различными сферами жизни, заставила частично отказаться от волюнтаристских методов в хозяйственной сфере, что проявилось в возрастании роли различных форм свободного рынка, известной реабилитации мелкотоварного производства. Наряду с некоторой децентрализацией управления и смягчением мер экономического принуждения "демократический импульс" войны проявился также в сфере общественного сознания. Народ-победитель, выигравший одну из самых кровопролитных войн, впервые почувствовал свою значимость в качестве творца истории, а не только "винтика" государственной машины, значительно выросло самосознание основных масс населения. Кроме того, миллионы советских людей, участвовавшие в освобождении Европы от гитлеровского фашизма в составе 10-миллионной Красной Армии, получили возможность своими глазами увидеть и сравнить условия и уровень жизни в странах "загнивающего" капитализма с уровнем жизни основной массы населения в собственном отечестве, который по меньшей мере оставлял желать лучшего. Все это не могло не оказать влияния на настроения в обществе, положило начало процессу стихийной десталинизации общественного сознания в первые годы после войны. Даже в среде значительно обновленной за годы войны партийно-государственной номенклатуры росло осознание необходимости и неизбежности перемен.
Противостояние демократических и тоталитарных тенденций наиболее наглядно проявилось в ходе напряженной дискуссии, состоявшейся в высших эшелонах власти в 1945–1946 гг. при рассмотрении проекта четвертого пятилетнего плана, основной задачей которого являлось восстановление разрушенного войной народного хозяйства и перевод экономики страны на мирные рельсы. В ходе дискуссии выявились два противоположных подхода к проблеме послевоенного экономического развития, отражавшие возникшие в партии серьезные разногласия по вопросу о дальнейших путях развития советского строя в целом. Сторонники одного из них (Маленков, Берия), манипулируя растущей международной напряженностью в 1946–1947 гг. и ссылаясь на неизбежное усиление противостояния капитализма и социализма в условиях наметившейся "холодной войны", ратовали за возврат к довоенной модели экономического развития, строившейся на свехцентрализации в планировании и управлении экономикой и делавшей ставку на ускоренное развитие военно-промышленной базы страны. Сторонники противоположной точки зрения (председатель Госплана Н. А. Вознесенский, Председатель Совета Министров РСФСР М. И. Родионов и др.), напротив, отстаивали необходимость более сбалансированного развития народного хозяйства, преодоления диспропорций между отраслями экономики, которые сложились в 30-е гг. в результате осуществления ускоренной индустриализации, и по аналогии с восстановительным периодом после Гражданской войны выступали за приоритетное развитие легкой и пищевой промышленности.
Аналогичные предложения, направленные на некоторое смягчение волюнтаристских методов и принудительных мер в области экономического развития, демократизации политической жизни высказывались и в ходе закрытого обсуждения подготовленного в 1946 г. проекта новой Конституции СССР, впервые допускавшего, наряду с признанием приоритета государственной собственности, существование мелких частных крестьянских хозяйств и кустарей. При обсуждении проектов конституции, новой программы и устава ВКП(б) высказывались мнения о необходимости децентрализации управления, предоставлении больших прав регионам, реорганизации колхозов и оживления частного сектора. Вносились также предложения, реализация которых могла способствовать освобождению политики от избыточных функций и в целом демократизации политического режима. Например, предлагалось освободить партию от функций хозяйственного управления, ограничить сроки пребывания на партийной и советской работе и даже ввести альтернативные выборы.
Однако, как показали дальнейшие события, высшее руководство страны предпочитало использовать более привычные, испытанные методы управления страной. Обеспокоенная ростом деструктивных настроений в обществе сталинская номенклатура, ссылаясь на трудности восстановительного периода, сопровождавшегося спадом промышленного производства, ухудшением экономического и финансового положения колхозов, решила вернуться к довоенной модели экономического развития при сохранении видимости демократизации общественной и государственной жизни. В начале 1946 г. Сталин публично заявил о продолжении взятого перед войной курса на завершение строительства социализма и построение коммунизма. Свое теоретическое обоснование установка на возвращение к принудительным и волевым методам в управлении страной получила в последней работе Сталина "Экономические проблемы социализма в СССР", вышедшей в 1952 г. В ней он сформулировал основные приоритеты советской экономической политики, которые, по его мысли, должны были состоять в преимущественном развитии тяжелой промышленности и ускорении процесса полного огосударствления собственности и форм организации труда в сельском хозяйстве. Эти положения аргументировались выводом об усилении агрессивного характера мирового капитализма, находящегося на последней стадии своего развития. Решительно отвергались всякие разговоры о допущении рыночных отношений при социализме.
Послевоенные годы отмечены рядом изменений в структуре государственной власти и управления. Изменения касались в основном положения и структуры органов исполнительной власти. После войны Сталин вернулся к высказанным им в конце 30-х гг. теоретическим положениям, призванным реабилитировать идею сильного государства вопреки марксистскому тезису о его отмирании. Реабилитация институтов, воплощающих традиционное государство, происходила даже на уровне символов, новых наименований. В марте 1946 г. на основании внесенных в Конституцию СССР изменений и дополнений Совет Народных Комиссаров СССР был преобразован в Совет Министров СССР, совнаркомы союзных и автономных республик — в советы министров союзных и автономных республик. По мнению исследователей, преобразование Совнаркома в Совмин было направлено на усиление роли государственного аппарата в системе власти и управления Советского государства. Значительно повышался статус президиумов союзного и республиканских советов министров. Одновременно шло увеличение количества министерств и ведомств (по закону 1946 г. было образовано 49 министерств, в том числе 30 общесоюзных и 19 союзно-республиканских; в 1947 их было уже 58, в 1948 г. — 59).
В состав вновь образованного Правительства СССР — Совета Министров СССР вошли: И. В. Сталин (Председатель Совета Министров и министр Вооруженных Сил СССР); В. М. Молотов (заместитель Председателя и министр иностранных дел); Л. П. Берия, Г. М. Маленков, А. А. Андреев, К. Е. Ворошилов, А. Н. Косыгин (заместители Председателя); А. И. Микоян (заместитель Председателя и министр внешней торговли); Н. А. Вознесенский (заместитель Председателя и Председатель Госплана СССР); Л. М. Каганович (заместитель Председателя и министр промышленности стройматериалов). С целью усиления контроля за решением всех важнейших государственных дел по инициативе Сталина были созданы два оперативных органа: в марте 1946 г. — Бюро Совета Министров СССР (сначала его председателем был назначен Берия, а затем его заменил Сталин), в 1950 г. — Бюро Президиума Совета Министров СССР.
После окончания войны было отменено чрезвычайное положение и упразднены чрезвычайные органы управления: Государственный Комитет Обороны, Ставка Верховного Главнокомандования и др. В 1946–1948 гг. прошли выборы в местные Советы, Верховные Советы республик и Верховный Совет СССР, позволившие обновить депутатский корпус, практически не менявшийся в годы войны. Были приняты меры по усилению коллегиальности в деятельности Советов, чему способствовал более регулярный созыв их сессий, увеличение числа постоянных комиссий. Так, в феврале 1947 г. в обеих палатах Верховного Совета СССР были созданы постоянно действующие комиссии законодательных предположений, основной задачей которых было упорядочение союзного законотворчества, разработка конституционных основ законодательства в различных сферах управления и общественной жизни. В соответствии с Конституцией 1936 г. в 1948–1949 гг. впервые в истории Советского государства были проведены прямые и тайные выборы народных судей и заседателей, что должно было способствовать усилению законности в стране.
Однако все эти внешне позитивные, демократические изменения в целом не меняли характера сталинского политического режима. Ничего не меняла и произошедшая сразу после войны отмена практиковавшегося до этого совмещения высших государственных должностей одним лицом (в частности, за Сталиным остался только пост Председателя СНК СССР). Напротив, именно в эти годы наблюдается усиление личной власти Сталина, раскручивается новый виток репрессий — одно из главных средств сохранения системы, усиливается идеологический контроль во всех сферах жизни общества.
В послевоенный период Сталин с новой энергией продолжил активно проводившуюся им в довоенный период политику "перетряхивания кадров", направленную на сохранение своего монопольного положения на политическом Олимпе. По данным исследований на март 1953 г. из 106 секретарей обкомов, крайкомов и ЦК союзных республик 19 находились на своем посту до одного года, 47 — от одного года до трех лет и 20 — свыше пяти лет. За 1945–1953 гг. неоднократно менялись руководители центральных органов управления. Так, в НКГБ/МГБ СССР наркомы (министры) менялись за это время трижды (В. Н. Меркулов, В. С. Абакумов, С. Д. Игнатьев). Отражением борьбы за власть являлись также меры, направленные на ограничение влияния наиболее известных в государстве руководителей, входивших в ближайшее окружение Сталина — Молотова, Жданова, Микояна, Маленкова, Берия и др. Им противопоставлялись новые более молодые выдвиженцы вождя, которые мало знали о действительном смысле партийных интриг и на поддержку которых можно было рассчитывать.
Ничем иным кроме как стремлением к сохранению своей абсолютной власти, нельзя объяснить возобновленные Сталиным после войны репрессии против крупных государственных деятелей и военачальников. В первую очередь преследования коснулись военных, популярность которых, выросшая за годы войны, не могла не беспокоить Сталина. Были арестованы близкие к маршалу Г. К. Жукову генералы П. Н. Понеделин, Н. К. Кириллов, маршал авиации А. А. Новиков. Сам Г. К. Жуков обвинялся в сколачивании группы недовольных генералов и офицеров и противопоставлении себя правительству и Верховному Главнокомандованию. В июне 1946 г. прославленный полководец был освобожден от должностей главкома Сухопутными войсками, Главноначальствующего Советской военной администрации в Германии и заместителя военного министра и назначен командующим в Одесский военный округ.
Не обошли репрессии и часть партийных функционеров, в первую очередь тех, в деятельности которых усматривалась хоть какая-то опасность оппозиции. Осенью 1948 г. после смерти Жданова была организована крупнейшая чистка партийной организации Ленинграда — города, к которому Сталин всегда относился с подозрением. В общей сложности по "ленинградскому делу" был арестовано около 2000 человек. Среди отданных под суд и затем расстрелянных 200 видных партийных, советских и хозяйственных работников были: Председатель Совета Министров РСФСР М. И. Родионов, член Политбюро ЦК ВКП(б) и председатель Госплана СССР Н. А. Вознесенский, Секретарь ЦК ВКП(б) и член ЦК А. А. Кузнецов, первый секретарь Ленинградского обкома и горкома П. С. Попков, председатель Ленинградского горсовета П. Г. Лазутин. Все они были обвинены в измене Родине, намерении превратить ленинградскую парторганизацию в опору для борьбы с ЦК партии и т.п.
Одновременно с этим усиливался идеологический контроль в различных сферах жизнедеятельности советского общества. В первый же послевоенный год была развернута кампания по восстановлению несколько ослабленного во время войны контроля над интеллектуальной жизнью общества, целью которой было стремление власти опустить "железный занавес", отгораживающий страну от всего остального мира, воспрепятствовать проникновению в умы советских людей "чуждых социализму" западных идей. Летом 1946 г. началась кампания борьбы с "низкопоклонством" и космополитизмом в различных областях науки, литературы и искусства ("ждановщина"), в которой явно прослеживались новые нотки русского национализма, национальной нетерпимости и антисемитизма. По обвинению в "проамериканском сионистском заговоре" в 1948–1952 гг. были арестованы и приговорены к расстрелу лидеры созданного в годы войны Еврейского антифашистского комитета.
Так же как в свое время последние русские императоры Александр III и Николай II, Сталин в конце жизни решил разыграть национальную карту — дело явно проигрышное в многонациональной стране, способное лишь ухудшить межнациональные отношения. Была продолжена проводимая в годы войны политика депортации народов, результатом которой стало насильственное переселение немцев Поволжья, крымских татар, чеченцев, ингушей, калмыков, карачаевцев, балкар, молдаван. Применялись самые жесткие меры по отношению к национальным движениям, рост которых на присоединенных к СССР в 1939–1940 гг. территориях был непосредственно связан с борьбой против насильственной коллективизации и советизации. Только в Западной Украине за участие в национальных движениях к 1950 г. было депортировано, сослано или арестовано около 300 тыс. человек. В Прибалтике депортации было подвергнуто 400 тыс. литовцев, 150 тыс. латышей, 50 тыс. эстонцев.
На фоне этих негативных тенденций в жизни СССР происходило дальнейшее усиление личной власти Сталина, который постепенно перестает считаться не только с мнением своего ближайшего окружения, но и с самой партией. С 1939 г. не было созвано ни одного партийного съезда. За все послевоенные годы состоялось только два пленума ЦК партии. Даже Политбюро собиралось не в полном составе, его заседания ограничивались узким кругом наиболее приближенных к Сталину лиц. Рядом с этим усиливается роль личного Секретариата Сталина и специального сектора Секретариата, возглавляемого генералом Поскребышевым. Происходит монополизация Сталиным ленинизма и скрытая замена ленинизма сталинизмом, нашедшая свое воплощение в известной формуле: "Сталин — это Ленин сегодня".
В таких условиях 5 октября 1952 г. после 13-летнего перерыва был созван XIX съезд ВКП(б). Съезд принял решение о переименовании партии в Коммунистическую партию Советского Союза (КПСС), узаконив тем самым завершение большевистского периода в истории Советского государства. Сам Сталин ограничился только заключительным словом на съезде. Отчетные доклады ЦК по его поручению были сделаны Г. М. Маленковым и Н. С. Хрущевым (по сельскому хозяйству), что в известном смысле отражало сложившуюся расстановку сил на вершине политической пирамиды. По инициативе Сталина Политбюро было преобразовано в Президиум ЦК, имевший значительно более широкий состав (25 членов и 11 кандидатов). Одновременно был удвоен состав Секретариата ЦК (с 5 до 10 членов) и ЦК партии (его численность достигла 232 человек). По мнению Н. С. Хрущева, высказанному им на XX съезде партии, такое расширение состава высших партийных органов потребовалось Сталину для того, чтобы ослабить позиции старой "сталинской гвардии" в лице Молотова, Маленкова, Микояна, Кагановича и др. (по некоторым версиям, планировалось их физическое устранение), окружив их "новичками", менее опытными и легче управляемыми.
На наш взгляд, заслуживает внимания точка зрения, объясняющая произошедшие изменения на партийном Олимпе стремлением Сталина сделать задел на будущее, оставить после своей смерти коллективное руководство: личность Сталина должна была оставаться символом, и другого Сталина не должно было быть. Косвенным подтверждением этой точки зрения может служить то, что расширенный состав Президиума так ни разу и не собирался при Сталине. Из его состава с самого начала было выделено Бюро из 9 человек — Л. П. Берия, Н. А. Булганин, К. Е. Ворошилов, Л. М. Каганович, Г. М. Маленков, М. Г. Первухин, М. З. Сабуров, И. В. Сталин, Н. С. Хрущев. В действительности же в ближайшее окружение Сталина в последние месяцы его жизни входили четыре человека — Маленков, Хрущев, Берия и Булганин.
Смерть Сталина, последовавшая 5 марта 1953 г., ускорила кризис авторитаризма и режима личной власти, недовольство которым уже росло в самой партии и прежде всего в ее верхнем эшелоне. Жесткая карательно-репрессивная система власти и управления, созданная Сталиным, уже не могла отвечать новым условиям развития общества, назревшей необходимости демократизации государственных и общественных структур, преодоления изоляции страны от внешнего мира, ее интеграции в мировую систему. Поэтому проводимые сразу после смерти Сталина первые реформы были связаны прежде всего с процессом десталинизации, преодолением последствий культа личности, изменением приоритетов во внутренней и внешней политике государства. Усиленно подчеркивалась необходимость восстановления принципов коллективного руководства.
Обстоятельства сложились так, что во главе этого процесса оказался Н. С. Хрущев, с именем которого связывают начало демократического обновления советского общества. К числу несомненных его заслуг исследователи относят борьбу со сложившимися при Сталине бюрократическими методами руководства партией и государством, результатом которой стал частичный демонтаж сверхмонопольных структур в системе власти и управления. Не менее значительной была роль Хрущева в разоблачении культа личности Сталина, реабилитации незаконно осужденных и репрессированных в послевоенный период коммунистов и беспартийных.
Рассматривая причины возвышения Н. С. Хрущева, исследователи отмечают такие его качества, как открытость и доступность, выгодно отличавшие его от других представителей окружения Сталина. Кроме того, он обладал незаурядными организаторскими способностями, политической интуицией, лучше многих знал нужды народа. Его путь на вершину власти был трудным и извилистым. В молодости Хрущев работал на заводах и шахтах Донбасса, затем участвовал в Гражданской войне, учился в Промышленной академии в Москве. С 1931 г. находился на партийной работе. В 1935 г. был избран первым секретарем МК и МГК партии. С 1938 по март 1947 г. избирался первым секретарем ЦК КП(б) Украины. Был причастен, хотя и косвенно, к сталинским репрессиям второй половины 30-х гг. против старой ленинской гвардии. Во время Великой Отечественной войны получил звание генерал-лейтенанта как член ряда военных советов. С марта по декабрь 1947 г. — Председатель Совета Министров УССР, с декабря 1947 по декабрь 1949 г. — снова на посту первого секретаря ЦК Компартии Украины. С декабря 1949 по март 1953 г. Н. С. Хрущев — секретарь ЦК и первый секретарь МК партии.
Борьба против крайностей сталинского режима имела ряд особенностей. С самого начала ее исход зависел от того, кто окажется у руля государства: сторонники или противники радикальных перемен? Немаловажное значение имел вопрос о том, как удержать десталинизацию в необходимых с точки зрения сохранения власти правящей партии границах, сделать ее контролируемой. Основополагающей при этом оставалась проблема совместимости реформ с социализмом: если они возможны, то как далеко должны идти, чтобы оставить в неприкосновенности основы социалистического строя. Острая борьба по этим вопросам продолжалась до весны 1958 г. Однако в условиях отсутствия в стране подлинной демократии она не выходила за рамки борьбы между отдельными группировками внутри правящей элиты, соперничавшими за власть.
Уже в день смерти Сталина состоялся первый передел руководящих постов в партии и государстве. Он произошел в пользу представителей "старой сталинской гвардии", считавших себя законными "наследниками" вождя. Председателем Совета Министров стал Г. М. Маленков, уже со времен войны благодаря своим организаторским способностям являвшийся вторым человеком после Сталина в политической иерархии. Пост Председателя Президиума Верховного Совета СССР занял К. Е. Ворошилов. Л. П. Берия получил пост министра внутренних дел, Н. А. Булганин — министра обороны, В. М. Молотов после длительного перерыва вновь стал министром иностранных дел. Н. С. Хрущев, не получивший никаких государственных должностей, занимал в новом руководстве пост секретаря ЦК КПСС. Следующим шагом стало отстранение сталинских выдвиженцев последних месяцев от руководства партией и ее аппаратом. С этой целью был сокращен состав избранного XIX съездом партии Президиума ЦК КПСС, в который теперь входили 10 членов и 4 кандидата вместо 25 человек прежнего состава. Членами Президиума стали Маленков, Хрущев, Берия, Молотов, Ворошилов, Булганин, Каганович, Микоян, Сабуров, Первухин (только два последних принадлежали к упоминаемым выше выдвиженцам Сталина). Кандидатами в члены Президиума были избраны Шверник, Пономаренко, Мельников, Багиров.
Изменение состава Президиума ЦК партии имело принципиальное значение уже потому, что обеспечивало возможность представителям "старой сталинской гвардии" направлять неизбежные изменения в обществе в нужное русло. "Наследники" вождя, большинство из которых выдвинулись на высшие государственные и партийные посты в 30-е гг. и имели непосредственное отношение к проводимым Сталиным массовым репрессиям, не могли допустить, чтобы процесс десталинизации приобрел неуправляемый характер. С самого начала он был поставлен под контроль высшей партийно-государственной номенклатуры. В частности, именно этим объясняется, что процесс этот так и не был завершен. В годы хрущевского руководства, по праву получившие название "великого десятилетия", был разоблачен культ личности Сталина, но остался без изменений сам политический строй, его основы.
Особенностью первого этапа борьбы за наследство Сталина в высших эшелонах партии стало выдвижение на первый план двух крупных фигур — Маленкова и Хрущева, противостоянием между которыми во многом определялся характер первых реформ, реорганизация властных структур после смерти Сталина и сам процесс десталинизации. Первоначально некоторым преимуществом обладал Маленков, возглавлявший правительство, влияние которого, начиная с конца 30-х гг., как уже говорилось, было значительно выше, чем аппарата ЦК. Одновременно Маленков руководил Секретариатом ЦК. Однако такое положение не устраивало других членов нового руководства. Состоявшийся 14 марта 1953 г. Пленум ЦК партии принял решение о нецелесообразности совмещения функций Председателя Совета Министров и секретаря ЦК КПСС. Хотя это серьезно не повлияло на положение Маленкова (ему было поручено председательствовать на заседаниях Президиума ЦК), зато значительно укрепляло позиции Хрущева. В руках последнего оказался весь аппарат ЦК партии (на него было возложено руководство и председательствование на заседаниях Секретариата ЦК), которым он сумел впоследствии воспользоваться в полной мере.
Уже с первых дней нахождения у власти нового руководства был предпринят ряд шагов, направленных против злоупотреблений последних лет сталинского правления. В рамках начавшейся кампании по осуждению культа личности была подвергнута резкой критике советская пресса, продолжавшая по инерции возвеличивать имя Сталина. Был прекращен выпуск собрания сочинений Сталина, специальным решением Президиума ЦК запрещено нести портреты "вождей" на первомайской демонстрации 1953 г. Началась первая волна реабилитации, в ходе которой были оправданы многие коммунисты и беспартийные, подвергшиеся репрессиям и казням. По предложению Берии, стремившегося переложить вину за репрессии на прежнее руководство Министерства госбезопасности, в начале апреля 1953 г. было официально прекращено "дело врачей". По его же инициативе была осуществлена реорганизация МВД (большинство принадлежащих ему строительных главков было передано отраслевым министерствам, а печально известный ГУЛАГ — в Министерство юстиции СССР, серьезно ограничены права Особого совещания при МВД СССР).
Активность Берии, усиливавшего свое влияние благодаря могуществу возглавляемых им органов госбезопасности, заставила на время объединиться всех членов высшего руководства, опасавшихся за свою судьбу в случае его прихода к власти. Одним из поводов для организации заговора, который возглавил Хрущев с целью отстранения Берии от власти, стали ничем не прикрытые усилия Берии по ограничению партийного руководства страной, чего, конечно, не мог допустить партаппарат. 26 июня 1953 г. на заседании Совмина СССР Берия был арестован и вскоре расстрелян как "враг народа".
Падение Берии, обвиненного в "преступном посягательстве" на партийное руководство обществом, способствовало изменению расстановки сил в высших эшелонах власти. Значительно выросли акции Хрущева как руководителя партаппарата, и, напротив, начинает падать влияние Маленкова, поддерживавшего Берию до его ареста в вопросе о необходимости перераспределения властных полномочий от ЦК партии к соответствующим государственным структурам. В сентябре 1953 г. Хрущев был избран Первым секретарем ЦК КПСС. Маленков оставался Председателем Совмина СССР и до осени 1954 г. продолжал вести заседания Президиума ЦК партии.
Устранение Берии ускорило процесс восстановления законности и правопорядка в стране, способствовало дальнейшему укреплению конституционных прав граждан. Летом 1953 г. были упразднены такие специфические репрессивные органы, как Особое совещание и внесудебные органы ("тройки"). В марте 1954 г. Министерство государственной безопасности было преобразовано в Комитет государственной безопасности. Деятельность КГБ была поставлена под контроль высших партийных, государственных и правительственных органов, повышенное внимание уделялось обновлению его кадрового состава. Одновременно с этим в соответствии с утвержденным Президиумом Верховного Совета СССР в мае 1955 г. новым Положением о прокурорском надзоре в СССР повышалась роль прокурорского надзора, были приняты меры по укреплению судебных органов, партийным органам запрещалось вмешательство в рассмотрение конкретных судебно-следственных дел.
В центре внимания партийного руководства в первые годы после смерти Сталина находились проблемы совершенствования работы государственного аппарата управления. Были разработаны первоочередные меры, направленные на увеличение гибкости и оперативности государственного аппарата, повышение квалификации его кадров, устранение параллелизма в работе органов управления. По предложению Н. С. Хрущева в конце 1953 г. была проведена проверка ряда центральных и местных ведомств и учреждений, выявившая многочисленные факты бюрократизма, волокиты и безответственности, раздувания аппарата управления. Так, по результатам проверки работы Министерства сельского хозяйства было установлено, что только за 11 месяцев 1953 г. его управлениями и отделами было послано на места 3846 приказов, 2330 циркуляров, 856 тыс. писем, 67 300 телеграмм. Засилье бюрократизма, жесткая централизация государственного аппарата дополнялись многоступенчатостью системы управления, громоздкостью структуры управленческого аппарата. Большинство общесоюзных и союзно-республиканских министерств имели огромное число подразделений, трех- или даже четырехзвенную систему построения аппарата (главное управление — управление — отдел — сектор). Так, в Министерстве торговли насчитывалось 569 подразделений, в Министерстве электростанций — 366, в Министерстве промышленных товаров широкого потребления — 238.
Исходя из результатов проверки 25 января 1954 г. было принято постановление ЦК КПСС "О серьезных недостатках в работе партийного и государственного аппарата", в котором сложившаяся система работы госаппарата оценивалась как вредная и бюрократическая, наносящая большой ущерб народному хозяйству. Руководителям государственных и партийных органов было предложено срочно разработать и внести в ЦК КПСС и Совет Министров СССР предложения по улучшению работы аппарата, расширению прав и повышению ответственности центральных и местных органов управления, сокращению и упорядочению отчетности. В результате проведенной работы к осени 1954 г. только по 46 министерствам и ведомствам СССР было упразднено 200 главных управлений, управлений и отделов, 147 трестов, 93 местных управления, 4,5 тыс. различных контор, более 4 тыс. мелких структурных подразделений органов управления. Всего к концу 1954 г. было упразднено 5600 промежуточных и параллельно действующих организаций (трестов, контор, снабженческих и иных организаций) и около 5500 главных управлений, управлений, отделов и секторов в структуре центрального аппарата.
Происходили серьезные изменения и в сельском хозяйстве. Уже в сентябре 1953 г., став Первым секретарем ЦК КПСС, Хрущев поставил вопрос о необходимости коренных изменений в сельском хозяйстве. Основным пунктом этой программы была переориентация на учет интересов крестьянства. В противовес сталинскому тезису о том, что при социализме растущие потребности всегда будут обгонять возможности производства, которое оправдывало господство дефицитной экономики, впервые было выдвинуто положение о материальной заинтересованности работников сельского хозяйства и увеличении его доходности как одном из "коренных принципов социалистического хозяйствования". Закупочные цены на скот и птицу увеличивались более чем в пять раз, на молоко — в два раза, на картофель — в полтора раза, на овощи — на 25–40%. Одновременно были отменены неоправданно высокие налоги на приусадебные участки колхозников и введены налоговые льготы, призванные поднять заинтересованность крестьян в развитии подсобного хозяйства. Наряду с мерами, направленными на повышение материального стимулирования труда колхозников, предпринимались шаги по демократизации управления сельским хозяйством. Была значительно ослаблена опека местными и центральными органами власти колхозов и совхозов. Дальнейшей демократизации управления колхозами содействовал и принятый тогда же новый примерный Устав сельскохозяйственной артели.
На фоне наметившихся изменений в жизни общества усилились конфликты между Хрущевым и Маленковым. Противостояние позиций касалось двух основных аспектов: модели дальнейшего развития экономики и роли общества в происходящих изменениях. Если Маленков выступал за ускоренное развитие легкой промышленности и товаров народного потребления, снижение цен и ослабление налогового гнета (т.е. за те самые идеи, за которые им же совсем недавно преследовался Н. А. Вознесенский), то Хрущев, напротив, ратовал за развитие сельского хозяйства и тяжелой промышленности, способной поднять сельское хозяйство на более высокий уровень. В области развития общественных отношений Маленков, так же как и Хрущев, выступал за реформирование общества, отказ от принудительных методов управления. Однако больше Хрущева заинтересованный в том, чтобы этот процесс не вышел из-под контроля, он требовал делать это осторожно, путем постепенной передачи власти на более низкие уровни административного аппарата. Хрущев в этом отношении, как и в разоблачении культа личности, шел дальше. Его программа была более популистской и строилась на стимулировании общественной активности населения, необходимости восстановления демократических основ жизни и деятельности государственных и общественных организаций (особенно профсоюзов), расширения их самостоятельности и инициативы.
Как справедливо считает ряд ученых, победа Хрущева в этих дискуссиях была обусловлена не его программой, а его политическим лидерством. Многое в ней определялось внутрипартийной борьбой и личным соперничеством в борьбе за власть. В духе старых традиций за отстаивание преимущественного развития легкой промышленности Маленков был обвинен в правом уклоне, "вульгаризации марксизма", насаждении правоуклонистских идей Бухарина и Рыкова. Вскоре был найден и повод для его смещения с высших государственных и партийных должностей. В декабре 1954 г. по инициативе Хрущева состоялся процесс над руководителями МГБ, виновными в фабрикации "ленинградского дела", к организации которого Маленков, как известно, имел прямое отношение. Последствия этого процесса не заставили себя долго ждать. В феврале 1955 г. Маленков был снят с поста главы правительства, его место занял сторонник Хрущева Н. А. Булганин. Немного позже был отстранен от планирования Каганович, в июле того же года снят с поста министра иностранных дел Молотов, обвиненный в грубых теоретических ошибках (он считал, что в СССР построены только основы социализма, в то время как, по мнению Хрущева, Советский Союз находился на стадии перехода к коммунизму).
В таких условиях 14 февраля 1956 г. состоялся XX съезд КПСС, на котором был разоблачен культ личности Сталина. Шокировавшие многих членов партии откровения Хрущева о преступлениях сталинского периода, прозвучавшие в сделанном им докладе на закрытом заседании съезда (уже после официального его окончания), были продиктованы временем. По признанию самого Хрущева, в условиях, когда в результате реабилитации из тюрем и лагерей вышли десятки тысяч невинно осужденных людей, это необходимо было сделать уже для того, чтобы спасти репутацию самой правящей партии. В то же время такое разоблачение стало возможным только благодаря укрепившимся к этому времени позициям Хрущева. Съезд не только подвел первые итоги послесталинских изменений, но и отразил результаты проходившей в предсъездовский период дискуссии о выборе дальнейших путей развития страны. В "секретном" докладе Хрущева наряду с именами Сталина, Ежова и Берии как главных виновников массовых репрессий в негативном ключе давалась характеристика деятельности Маленкова, Молотова и Кагановича, являвшихся основными соперниками Хрущева в борьбе за власть.
Хотя само по себе выступление Хрущева с разоблачением преступлений сталинского периода, так же как и сделанные под его влиянием выводы XX съезда (о возможности мирного сосуществования стран с различным общественным строем и особенно о различных формах перехода к социализму), представляли собой в тех условиях достаточно смелый шаг, они не раскрывали главных причин преступлений Сталина, коренившихся в самой природе существующего политического режима. В отличие от доклада, сделанного Хрущевым на XX съезде и адресованного узкому кругу партийных функционеров, опубликованное летом 1956 г. постановление ЦК КПСС "О преодолении культа личности и его последствий" имело более умеренный характер. В нем Сталин был представлен как последовательный борец за социализм, а его преступления — как некоторые ограничения внутрипартийной и советской демократии в условиях ожесточенной классовой борьбы. Делался вывод о том, что "культ личности" Сталина, несмотря на все эти негативные явления, "не изменил природу" социалистического строя.
Такой компромиссный характер принятого постановления ЦК явно означал уступку консервативным силам и в известном смысле отражал ослабление позиций Хрущева, столкнувшегося с ожесточенным сопротивлением в верхах партии дальнейшей десталинизации, которая грозила выйти из-под контроля. В июне 1957 г. была предпринята первая попытка смещения Хрущева с поста первого секретаря ЦК КПСС, но она закончилась провалом. Заговорщики — члены Президиума ЦК Молотов, Каганович и Маленков (и "примкнувший к ним Шепилов") были обвинены в создании антипартийной оппозиции и исключены из партии. В октябре 1957 г. последовала отставка Жукова, совсем недавно оказавшего поддержку Хрущеву в его противостоянии с оппозицией. Он был обвинен в "бонапартизме", игнорировании партийных органов. В марте 1958 г. был отстранен Булганин, пост Председателя Совмина занял вместо него сам Хрущев, вернувшись тем самым к сталинской практике совмещения партийных и государственных должностей.
Период после XX съезда партии был отмечен дальнейшей демократизацией жизни советского общества. Именно в это время был осуществлен ряд мер по децентрализации управления, предусматривавших делегирование функций, ответственности и прав местным органам власти. Значительно расширены права союзных республик в экономической и правовой сферах. Только в 1954–1956 гг. из союзного подчинения в республиканское было передано свыше 15 тыс. предприятий. Активизировалось участие союзных республик в общегосударственных делах. В 1957 г. были приняты законы, предусматривавшие введение в состав Совета Министров СССР председателей Советов Министров ССР, а в Верховный суд СССР — председателей верховных судов союзных республик. Тогда же по решению Верховного Совета СССР была восстановлена национальная государственность балкарского, ингушского, калмыцкого, карачаевского и чеченского народов.
Принимались меры по совершенствованию и гуманизации социальной политики Советского государства, ее переориентации на интересы и потребности людей. Осуществлен переход на 7-часовой рабочий день для всех рабочих и служащих (для занятых в угольной и горнорудной промышленности устанавливался 6-часовой рабочий день). Позже была введена 5-дневная рабочая неделя с двумя выходными днями. Однако самым значительным событием стал принятый в 1956 г. Закон о государственных пенсиях для рабочих и служащих. Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов был принят только в 1964 г.
Еще до организованного оппозицией заговора против проводимой им политики десталинизации в начале 1957 г. на февральском Пленуме ЦК Хрущев провел проект децентрализации управления экономикой, имевший явно антибюрократический характер и предусматривавший переход от прежнего вертикального управления (через отраслевые министерства) к территориальному, через создаваемые на местах советы народного хозяйства (совнархозы). Была упразднена значительная часть союзных министерств и ведомств. С этого момента начинается серия административных реформ Хрущева, которые, хотя и привели к позитивным изменениям, сопровождались серьезными срывами и ошибками. Многие из них имели непродуманный, кампанейский характер, несли на себе печать волюнтаризма, особенно свойственного Хрущеву на этом этапе его деятельности.
Несмотря на то что создание совнархозов, направленное на укрепление горизонтальных связей между предприятиями за счет традиционных вертикальных с целью преодоления бюрократического централизма, на первых порах дало ожидаемый эффект (уменьшились затраты на транспортировку сырья и продукции, усилились кооперационные связи предприятий, находящихся на одной территории), в целом реформа не удалась. Создание совнархозов при сохранении плановой системы неизбежно сопровождалось нарушением единого руководства отраслями промышленности, вело к неразберихе в деятельности управленческого аппарата. Промышленные предприятия и строительные организации вынуждены были работать в условиях сформировавшейся в это время системы трех- и даже четырехступенчатого подчинения (местным органам власти, совнархозу, сохранявшимся союзным министерствам, партийному аппарату). Вместо преодоления бюрократизма произошло дальнейшее его усиление за счет создания наряду с существующими бюрократическими структурами множества новых в виде совнархозов. Значительно укрепились позиции региональной номенклатуры, что вело в перспективе к усилению административной корпоративности и ослаблению зависимости бюрократии от политической власти, составивших одну из главных черт следующего, брежневского периода в истории советского государственного управления.
Весьма противоречивыми по своим последствиям оказались реформы Хрущева в области сельского хозяйства, связанные с укрупнением колхозов и ликвидацией машинно-тракторных станций (МТС), сопровождавшейся передачей сельскохозяйственной техники в собственность колхозов. Торопливость, волюнтаризм и непоследовательность имели особенно плачевные последствия в ходе проведения этих двух реформ. Неменьшую роль сыграли догматизированные представления Хрущева о преимуществе крупного социалистического производства над мелким и о государственной форме собственности как высшей по отношению к колхозно-кооперативной. Преобразования шли в общем русле провозглашенного XXI съездом КПСС (январь-февраль 1959) курса на строительство коммунизма в СССР, получившего теоретическое обоснование в новой программе КПСС, принятой на XXII съезде партии (октябрь 1961). Со второй половины 50-х гг. начался новый этап укрупнения колхозов. В 1963 г. осталось 39 тыс. колхозов против 91 тыс. в 1953 г. Одновременно шло преобразование колхозов в совхозы. Были уничтожены десятки тысяч МТС, а их техника и оборудование насильно проданы колхозам и совхозам, что не только ухудшало их финансовое положение, но и вело к резкому падению уровня квалификации сельских механизаторов. Все это происходило на фоне призывов в кратчайшие сроки догнать и перегнать США по производству молока, масла и мяса на душу населения.
В последние годы своего руководства Хрущев развернул ничем не обоснованное наступление на приусадебные хозяйства колхозников, сокращая их землевладения, что не могло не сказаться на материальном положении крестьян. В результате непоследовательных и необдуманных действий произошло падение уровня сельскохозяйственного производства: если в 1955 г. среднегодовые темпы прироста продукции сельского хозяйства составили 9% к уровню предыдущего года, то в 1965 г. — только 2%. Все это усиливало недовольство крестьянства правительственной политикой, подрывало престиж Хрущева.
Позиции Хрущева были окончательно подорваны в связи с предпринятыми им в начале 60-х гг. шагами по преобразованию самой партии, вызвавшими наибольшее недовольство и опасения в среде партаппарата. Начало перестройки партийной работы было положено принятием нового Устава КПСС на проходившем в октябре 1961 г. XXII съезде партии. В Устав впервые вводились положения о возможности внутрипартийных дискуссий, расширении прав местных партийных органов, недопустимости подмены партийными организациями государственных органов и общественных объединений. Больше всего опасений у партаппарата вызвало сформулированное в Уставе требование систематического обновления партийных органов от Президиума ЦК КПСС до первичных партийных организаций (на половину должны были обновляться на каждых выборах выборные партийные органы на нижнем уровне, на одну треть — республиканские и областные, на одну четверть — ЦК КПСС и Президиум ЦК). Запрещалось занимать одну и ту же должность более двух раз.
Однако самой непопулярной и непродуманной оказалась партийная реформа, проведенная Хрущевым в 1962 г. по решению ноябрьского Пленума ЦК КПСС. Смысл ее заключался в перестройке партийного руководства народным хозяйством на основе производственного принципа. Все партийные организации на местах были разделены на промышленные и сельские. В соответствии с этим перестраивалась система советских органов: вместо единых Советов и их исполкомов создавались сельские и промышленные Советы и исполкомы, что еще больше усиливало неразбериху в управлении.
Все это вместе с ошибками в области сельского хозяйства, сопровождавшей реформы перетряской номенклатурных кадров, значительным ослаблением влияния партии в различных отраслях народного хозяйства, равно как и очевидными просчетами во внешней политике (кубинский кризис 1962) решило участь Хрущева. В октябре 1964 г. он был отстранен от управления партией и страной и отправлен на пенсию "по состоянию здоровья" в связи с "преклонным возрастом". Первым секретарем ЦК КПСС (с 1966 г. Генеральным секретарем) был избран Л. И. Брежнев, пост Председателя Совета Министров СССР занял А. Н. Косыгин. В качестве официальных обвинений Хрущеву были выдвинуты волюнтаризм, субъективизм и увлечение администрированием, покушение на ленинские принципы руководящей роли партии, союза рабочего класса и крестьянства.
Отставка Н. С. Хрущева в октябре 1964 г. и, как следствие, смена партийно-государственного руководства открыли новый этап в развитии советского общества, который традиционно принято называть "годами застоя" (в официальной пропаганде он именовался эпохой "развитого социализма"). Главной особенностью этого периода был отказ нового руководства от политики глубокого реформирования общества и связанная с этим консервация политического режима, обусловившая, в конечном счете, после короткой хрущевской "оттепели" наступление застоя во всех сферах жизни. Вместе с тем после проведенных в середине 50-х гг. преобразований новая власть уже не могла без риска потерять доверие населения вернуться в полном объеме к прежней системе директивного управления и отказаться от проводимой Хрущевым линии на повышение уровня жизни. Логика развития страны требовала проведения назревших экономических реформ. Именно эта попытка сочетания политического и идеологического консерватизма, последовательно проводившегося пришедшей к власти группой руководителей, с экономическими реформами, сопровождавшимися неизбежным укреплением технократических ценностей, составляла одну из характерных черт первых лет брежневского правления.
Смена руководства страной в середине 60-х гг., означавшая победу консервативных сил в верхних эшелонах власти, привела к дальнейшему усилению позиций партийно-государственной номенклатуры. Реформы Хрущева, как уже говорилось, вольно или невольно вели к значительному ослаблению руководящей роли партии в различных сферах управления, что вызывало раздражение и законный протест партноменклатуры. Поэтому партаппарат энергично настаивал на прекращении экспериментов, в том числе (и в первую очередь) на отмене задевавших его интересы хрущевских реорганизаций в области партийно-государственного управления. Его основными требованиями стали устойчивость и "стабильность кадров", возвращение к коллективному руководству. Оригинальность ситуации состояла в том, что именно реформы Хрущева, сопровождавшиеся десталинизацией и некоторой демократизацией общества, во многом способствовали, если быть объективными, превращению партаппарата из слепого орудия личной власти, каким он был при Сталине, в самостоятельный субъект политики, уже не боявшийся повторения репрессий 30–40-х гг.
Как бы то ни было, уже первые решения нового руководства свидетельствовали о его намерении восстановить в полном объеме руководящую роль партии, усилить влияние партаппарата во всех сферах жизни общества. Первым шагом в этом направлении стала отмена новаций Хрущева, которые были приняты им в области партийно-государственного строительства. Через месяц после смещения Хрущева на состоявшемся в ноябре 1964 г. Пленуме ЦК КПСС было принято решение о ликвидации деления партийных организаций на "сельские" и "промышленные" и перестройке их работы на основе прежнего территориально-производственного принципа. Тем самым восстанавливалась в полном объеме вертикаль партийного руководства — ЦК, обком, райком. Позже, на XXVI съезде КПСС (1966) был отменен введенный Хрущевым принцип ротации партийной номенклатуры, столь ненавистный партаппарату.
Одновременно с перестройкой партийных органов были реорганизованы на привычных для аппарата организационных основах советские, комсомольские и профсоюзные организации и учреждения. Вместе с усилением роли "партийной вертикали" восстанавливался контроль партии над экономикой. В сентябре 1965 г. решением Пленума ЦК были упразднены совнархозы и восстановлены отраслевые министерства. Наконец, был преобразован созданный в конце 1962 г. Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Он был превращен в Комитет народного контроля, фактически лишенный властных полномочий.
Параллельно с реорганизацией партийного и советского аппарата брежневское руководство попыталось провести экономические реформы, в известном смысле позволяющие говорить о наличии в этот период в руководстве страны временного консенсуса между консерваторами и технократами. Он был продиктован кризисным положением экономики страны, которое обнаружилось еще в начале 60-х гг. и требовало перехода к новым методам управления народным хозяйством. В его основе лежало осознание частью политического руководства назревшей необходимости ограничения административного диктата в сфере экономических отношений и усиления экономического стимулирования производства, что предполагало внедрение механизмов внутренней саморегуляции, материальной заинтересованности производителя в результатах труда. Все это не означало отказа от директивной модели экономики и лежащего в ее основе централизованного планирования. Более того, с упразднением совнархозов и восстановлением центральных отраслевых министерств усилился процесс административной централизации. Был создан целый ряд центральных органов и комитетов: Госкомцен, Госснаб, Государственный комитет по науке и технике и др.
В марте 1965 г. было объявлено о начале реформы в сельском хозяйстве. В докладе Л. И. Брежнева "О неотложных мерах по дальнейшему развитию сельского хозяйства в СССР" на мартовском Пленуме ЦК КПСС в качестве основных причин отставания сельского хозяйства назывались волюнтаристские методы управления на селе, игнорирование экономического стимулирования развития отрасли, отсутствие необходимой ценовой политики, низкий уровень культуры земледелия. В связи с этим в целях облегчения условий хозяйствования устанавливался твердый план (на шесть лет) государственных закупок зерна, были значительно повышены закупочные цены на сельскохозяйственную продукцию, вводилась 50%-ная надбавка за сверхплановую продажу продуктов. Одновременно с этим снимались ограничения для развития личных подсобных хозяйств колхозников, рабочих и служащих. Впервые за всю историю советской деревни вводились стабильные денежные оклады для колхозников.
Однако, несмотря на ряд принятых правительством мер, призванных оживить хозяйственную деятельность колхозов, методы управления сельским хозяйством в целом не претерпели серьезных изменений. Экономическая реформа на селе проводилась с помощью традиционных средств, опиралась исключительно на административные рычаги. Основной акцент власти делали на повышение роли Министерства сельского хозяйства, списание долгов колхозов, увеличение капиталовложений в аграрный сектор экономики, сумма которых только за 15 лет после начала реформы составила около 400 млрд руб.
В сентябре 1965 г. очередной Пленум ЦК КПСС объявил о начале реформы в промышленности, которую по праву считают наиболее радикальной из всех реформ, проводимых в советский период. Основные ее положения были сформулированы в докладе Председателя Совета Министров СССР А. Н. Косыгина "Об улучшении управления промышленностью, совершенствовании планирования и экономического стимулирования промышленных предприятий". В нем наряду с необходимостью сохранения централизованного планирования, восстановления управления промышленностью через отраслевые министерства, которые должны были заменить прежние совнархозы, делался акцент на расширение оперативно-хозяйственной самостоятельности промышленных предприятий. С этой целью сокращалось до минимума число директивно устанавливаемых плановых показателей. Основными показателями в деятельности промышленных предприятий должны были стать объем выпускаемой продукции, ее качественные характеристики и стоимость. Впервые вводилось понятие прибыли, делался акцент на эффективности капитальных вложений, самоокупаемости и самофинансирования предприятий (хозрасчет).
Для экономического стимулирования производителей разрешалось оставлять в распоряжении предприятий часть полученных доходов, из которых на каждом предприятии создавались три фонда: фонд материального поощрения (для поощрения работников предприятия), расходование которого должно было контролироваться общим собранием трудового коллектива, фонд социально-культурного и бытового развития (строительство жилья, клубов, пансионатов и т.д.), фонд развития производства (самофинансирование предприятий). Предусматривалось также сочетание единого государственного планирования с правом предприятий корректировать устанавливаемые сверху планы.
В отличие от происходивших в те годы аналогичных преобразований в странах Восточной Европы, принадлежавших к "социалистическому лагерю", косыгинская экономическая реформа, предусматривавшая перевод промышленных предприятий на условия хозрасчета, отнюдь не означала реабилитацию рыночных отношений или перехода к "социалистическому рынку", который отстаивали в то время чешские и венгерские экономисты. По-прежнему устанавливались жесткие нормативы по валовому объему продукции, за государством сохранялась монополия в установлении цен на произведенную продукцию. Расширение прав министерств также не способствовало провозглашенному курсу на развитие "самостоятельности" предприятий. Большую проблему, сохранявшую свое значение вплоть до середины 80-х гг., составляла возникшая еще в 30-е гг. "ведомственность" как результат утверждения принципа вертикального подчинения и связанное с ней отсутствие горизонтальных связей в системе управления экономикой.
Несмотря на это, экономическая реформа 1965 г. дала заметный экономический результат, сдвинув народное хозяйство с мертвой точки. Только за годы восьмой пятилетки (1966–1970) объем промышленного производства вырос в полтора раза, построено около 1900 крупных предприятий, темпы роста товаров народного потребления впервые сравнялись с темпами роста средств производства. Значительные успехи были достигнуты и в сельском хозяйстве, где также давала о себе знать установка на стимулирование производства.
Однако уже к концу 60-х гг. наиболее дальновидным политикам стало ясно, что дальше этого экономические реформы не пойдут. Наметившиеся в ходе проведения реформ технократические тенденции в управлении экономикой и государством, во-первых, с самого начала были ограничены логикой планового хозяйства, во-вторых, они неизбежно должны были столкнуться с господствующей в верхах идеологической доктриной "партийности" государственного управления. Это явилось главной причиной того, что экономические реформы так и не были доведены до конца.
Л. И. Брежнев и его консервативное окружение, опасавшиеся серьезных перемен, не были заинтересованы в развитии хозяйственной реформы. С самого начала реформаторские процессы тормозились бюрократическими, консервативными силами, усматривавшими в экономических реформах угрозу политической стабильности. События в Чехословакии, вошедшие в историю под названием "пражской весны" 1968 г., а также набиравшие размах реформаторские тенденции в других социалистических странах (Польше, Румынии, Венгрии) усилили консервативные настроения в верхнем эшелоне советского руководства, заставили отказаться даже от тех робких и непоследовательных шагов по демократизации управления, которые предпринимались до этого.
К середине 70-х гг. экономические реформы были окончательно свернуты. Консервативные тенденции взяли верх над "реформаторским либерализмом". Представленный в середине 60-х гг. небольшой группой объединившихся вокруг Косыгина экономистов-технократов, он оказался, что называется, "не ко двору" набиравшей силу власти партократии.
Результаты такой политики не замедлили сказаться во всех сферах жизни общества. Среднегодовые темпы прироста национального дохода с 7,7% в годы восьмой пятилетки упали до 3,5% в годы одиннадцатой пятилетки (1981–1985), темпы роста производительности труда за этот же период снизились с 6,8% до 3%. Другим следствием отказа от преимущественно экономических методов управления народным хозяйством и возврата к командно-административной системе стал стремительный рост управленческого аппарата. Только за 1976–1983 гг. его численность увеличилась на 3 млн и достигла 18 млн человек. На содержание такой армии чиновников ежегодно затрачивалось до 40 млрд рублей. Но даже в этих условиях партийное руководство продолжало развивать и совершенствовать созданную еще в 30-е гг. систему льгот и привилегий, призванную обеспечить материальное благосостояние партийно-государственного аппарата.
На этом фоне наблюдается процесс вырождения правящей элиты. Развенчание хрущевской партийной реформы, ставившей целью обновление и омоложение руководящего состава партии, и замена ее лозунгом "стабильности кадров", в действительности означавшем пожизненность номенклатурных постов, в итоге обернулись старением кадров. Достаточно сказать, что средний возраст членов Политбюро в 1980 г. составлял 71 год, а средний возраст местных руководящих партийных кадров в том же году достиг 59 лет по сравнению с 49 годами в 1971 г.
Параллельно с отказом от экономических реформ усиливался идеологический контроль в политической жизни страны, набирала обороты политика преследования инакомыслия, значительно усилилась роль Комитета государственной безопасности. На фоне укрепления позиций партийно-государственной бюрократии происходит постепенный отказ от критики культа личности, становившейся опасной для властвующей элиты, что позволяет ряду ученых говорить о начавшемся периоде "неосталинизма". В официальной пропаганде, литературе и искусстве начинается незаметная реабилитация имени Сталина. Из учебников по истории убираются разделы, содержавшие критику культа личности Сталина и его преступлений. Одновременно с этим наблюдается тенденция персонификации власти правящей элиты, что отразилось в начавшейся уже с конца 60-х гг. кампании по возвеличиванию самого Брежнева. Насаждаются отношения личной преданности, семейственность и клановость в подборе и расстановке кадров, в результате чего на все важные посты в государстве назначались не наиболее способные, а наиболее удобные брежневскому окружению люди или родственники (сын и зять Брежнева были введены в состав ЦК КПСС).
В 1977 г. была принята новая, четвертая по счету Конституция СССР. Идея быстрого перехода к коммунизму была заменена в ней новыми формулировками, которые обосновывали построение в СССР "развитого социалистического общества" и "общенародного государства". Эти новые понятия были призваны уменьшить разрыв между теорией и жизнью, в известном смысле девальвируя идею об отмирании государства. Одновременно делался акцент на идее достижения социальной и национальной однородности общества, декларировалось положение о том, что в СССР сформирована "новая социальная и интернациональная общность" — советский народ.
В Конституции были закреплены новые формы "непосредственной демократии: всенародные обсуждения и референдумы. Вводился ряд новых гражданских прав, в том числе право на обжалование действия должностных лиц, на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство личности. Впервые закреплялись права на охрану здоровья, жилище, бесплатное образование, пенсионное обеспечение, свободу творчества. Ряд положений Конституции был посвящен расширению прав общественных организаций (в частности, права на законодательную инициативу, выдвижения кандидатов в депутаты и др.).
В то же время в новой Конституции, больше чем во всех предыдущих, подчеркивалась ведущая роль Коммунистической партии в советском обществе. Статья 6 Конституции официально узаконивала особое положение КПСС как руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, что уже само по себе свидетельствовало о намерении руководства сохранить в неизменном виде практику дублирования системы государственного управления партийным аппаратом. Законодательно закреплялось прямое вмешательство партийного аппарата в деятельность всех органов и ветвей государственной власти.
Государственное устройство СССР по новой Конституции осталось без каких-либо изменений. Существенным образом расширялись права Верховного Совета СССР, который наделялся правом высшего контроля за деятельностью государственного аппарата. В 1978 г. был принят новый Закон о выборах в Верховный Совет СССР на основе новой Конституции, который в апреле 1979 г. был дополнен новым Законом "О порядке отзыва депутатов Верховного Совета СССР" и Законом "О статусе народных депутатов СССР". В 70-е гг. значительно возросла роль Президиума Верховного Совета СССР. С 1977 г. Генеральный секретарь ЦК КПСС Л. И. Брежнев стал одновременно Председателем Президиума Верховного Совета, сменив находившегося на этой должности с 1965 г. Н. В. Подгорного. Пост Председателя Совмина СССР продолжал занимать А. Н. Косыгин, пост председателя КГБ с 1967 по 1982 г. занимал Ю. В. Андропов.
В конце 70-х – начале 80-х гг., несмотря на громкие заявление правительства и новые лозунги ("Пятилетке эффективности и качества — ударный труд", "Экономика должна быть экономной"), ставшие вскоре предметом насмешек, экономика продолжала топтаться на месте. Ухудшалось международное положение страны. В декабре 1979 г. советские войска были введены в Афганистан (решение принималось на даче Брежнева узким кругом высокопоставленных лиц), что привело к нарастанию кризисных явлений в советском обществе.
Не удалось изменить ситуацию и пришедшему на смену Брежневу после его смерти в конце 1982 г. бывшему шефу КГБ Ю. В. Андропову, который пытался найти выход в сочетании жесткой борьбы против коррумпированности бюрократического аппарата и наведения порядка в трудовых коллективах с рядом мер экономического характера, предполагавших некоторое ослабление централизованного управления и распределения.
В конце 70-х – начале 80-х гг. усилилась консервация политических и государственных структур. Это сделало очевидной неспособность руководства страны вывести общество из кризиса, который приобретал системный характер. Негативные явления во всех сферах жизни общества сопровождались нарастанием равнодушия, социальной апатии граждан. Одной из главных причин растущего политического отчуждения был утвердившийся в эпоху Сталина и реанимированный в годы застоя командно-административный стиль руководства. В этой ситуации становилась неизбежной смена отжившего свой век хозяйственного механизма, самих методов управления страной и обществом. В то же время все меньше людей верили в истинность декларируемых властью коммунистических ценностей. Таким образом, налицо был идейно-политический кризис советского коммунизма. О кризисном состоянии общества свидетельствовало зарождение и развитие диссидентского движения во всех регионах СССР, по сути своей представлявшего начало формирования элементов "антисистемы" в рамках существующей политической системы.
Как было сказано выше, к середине 80-х гг. советская система управления оказалась в состоянии острейшего системного кризиса. Одной из основных причин кризиса было окончательное превращение партийно-государственной номенклатуры в замкнутый привилегированный слой общества, принадлежность к которому стала чуть ли не наследственной. Советская номенклатура вследствие своего правящего положения окончательно обуржуазилась, она уже не воспринимала прежние требования аскетической коммунистической морали. В среде правящей элиты господствующее положение приобрела двойная мораль. Масса примеров, получивших освещение в эти годы в средствах массовой информации, наглядно говорили о начавшемся процессе сращивания коррумпированной части партийно-государственного аппарата с "теневой экономикой". Все это вело к дискредитации правящего класса. Основные массы народа утрачивали веру как к личностям, так и к самой политической системе, которую они представляли.
Откровенной демагогией, обманом и самообманом выглядели провозглашаемые с высоких трибун призывы к развитию "советской демократии". В условиях однопартийной системы выборы в органы власти носили чисто формальный характер, являлись безальтернативными и в конечном счете служили только прикрытием для сохранения номенклатурного принципа подбора и расстановки кадров. Те же процессы происходили в партии, численность которой к середине 80-х гг. выросла до 20 млн человек. Здесь выборы проходили только на уровне первичных организаций. Выборы в члены районных, областных (краевых), республиканских комитетов партии и на съезды КПСС происходили путем выборов делегатов от первичных организаций по спущенному сверху, заранее утвержденному списку. Бесконтрольность, отсутствие гласности усиливали процесс разложения партийно-государственного аппарата. Замкнутость властной элиты, ее фактическая несменяемость вели к безнаказанности руководителей, расцвету коррупции, разрыву между словом и делом, что вызывало растущее общественное недовольство.
9 февраля 1984 г. умер Ю. В. Андропов, руководивший страной неполных 15 месяцев. Несмотря на то что меры, предпринимавшиеся Андроповым по наведению порядка в стране, с большим воодушевлением были встречены большинством народа, уставшего от чиновничьего произвола и ожидавшего перемен, в целом ситуация не менялась к лучшему. После смерти Андропова главой КПСС, а затем и государства стал 73-летний К. У. Черненко, с назначением которого стареющая номенклатура связывала надежды на спасение существующей системы и сохранение своих позиций во властных структурах. Однако, как показали дальнейшие события, старый и больной руководитель партии и государства не годился для этой роли. Не только в обществе, но и в самом партийном руководстве росло осознание необходимости радикальной перестройки управления государством и обществом.
В марте 1985 г. Черненко умер. На состоявшемся 11 марта Пленуме ЦК КПСС новым Генеральным секретарем ЦК был избран М. С. Горбачев, быстро выдвинувшийся на вершину партийной пирамиды и занимавший к этому времени положение второго человека в партии. Его непродолжительное по историческим меркам руководство страной (менее семи лет) не только отличалось невероятным по своему драматизму развитием событий, но и знаменовало собой последний, завершающий этап советской государственности.
Начавшись весьма скромно с критики накопившихся в обществе негативных явлений, тщательно скрывавшихся прежним партийным руководством, расширения гласности и освобождения исторической памяти от идеологических наслоений прежних лет, "революция" Горбачева, призванная реформировать систему сверху, вопреки намерениям ее инициатора привела к ее разрушению. История повторялась. Так же как в середине XIX в., реформы вышли из-под контроля реформаторов. "Гласность" привела к подрыву идеологической неоспоримости партийных решений и оценок. Возобновившаяся по инициативе нового руководства под флагом восстановления ленинских положений о социализме критика сталинизма переросла в критику порожденной им командно-административной системы и социализма в целом. Обнаружились и усиливались кризисы модернизации страны "вдогонку", через которые уже не раз проходила Россия: кризис легитимности, кризис идентичности, кризис участия и др. Развернувшиеся в стране дискуссии по различным вопросам обновления общества вели к политизации и идеологической поляризации все более широких слоев населения. Обострились межнациональные противоречия, увеличилось число межэтнических конфликтов, основу которых по большей части составляла борьба за власть, сопровождавшаяся непомерными амбициями региональных элит и нагнетанием национальных страстей.
Взяв курс на проведение реформ, новое партийное руководство не выходило в своих преобразовательских планах за рамки официальной доктрины. Реформы были начаты под лозунгом выправления "отдельных деформаций" социализма, критического переосмысления "застывшего образа социалистических производственных отношений" и возвращения к ленинским принципам строительства социалистического общества. Их основной целью, по замыслу реформаторов, должна была стать демократизация социализма, обеспечение гармоничного соединения социалистических и демократических ценностей и достижение на этой основе качественно нового состояния советской политической системы. Были названы причины застойных явлений, обнаружившихся в предшествующий период, и определены направления преобразований. В качестве основной причины кризисных явлений называлась неспособность прежнего руководства страны и партии, прежде всего в силу субъективных причин, своевременно и в полной мере оценить необходимость перемен. Благодушие и самоуспокоенность, равно как и отсутствие гласности, критики и самокритики не способствовали осознанию опасности нарастания кризисных явлений в обществе. В связи с этим формировалась идеология реформ Горбачева, в основу которых были положены три основных лозунга: "гласность", "ускорение", "перестройка".
В качестве первоочередной меры ставилась задача ускорения социально-экономического развития страны. Для решения этой задачи необходимо было: а) сломать механизм торможения; б) создать надежный механизм ускорения. Главный замысел — соединить НТР с плановой экономикой и привести в действие весь потенциал социализма. Цель ускорения виделась в том, чтобы обеспечить материально и духовно богатую, социально динамичную жизнь советских людей, еще полнее и ярче раскрыть возможности и преимущества цивилизации исторически нового типа. Основная ставка делалась на человеческий фактор, живое творчество масс, развитие демократии, социалистическое самоуправление, новые принципы выдвижения руководителей, расширение гласности, новое политическое мышление. Предполагалось на этой основе быстро переломить неблагоприятные тенденции в экономике и, опираясь, как утверждалось в официальных документах, на возможности и преимущества социализма, ускорить социально-экономическое развитие страны, придать экономике должный динамизм, открыть простор заложенным в самом характере советского строя инициативе и творчеству. По расчетам реформаторов к 2000 г. Советский Союз должен был догнать США по уровню промышленного производства. Ставилась задача к концу столетия увеличить национальный доход почти в 2 раза при удвоении производственного потенциала и его качественном преобразовании. Производительность труда должна была вырасти в 2,3–2,5 раза, энергоемкость национального дохода снизиться в 1,4 раза, металлоемкость — почти в 2 раза.
Главным тормозом обновления были объявлены консервативные кадры, противящиеся переменам. Поэтому новое руководство начало свою политику перестройки со смены кадров. В 1985–1986 гг. произошло обновление всех руководящих партийных структур как на центральном, так и на местном уровне. Вопросы кадровой политики партии стали предметом специального обсуждения на состоявшемся в январе 1987 г. Пленуме ЦК КПСС, признавшем необходимым обновление партийно-государственных кадров в целях ускорения реформ. Из Политбюро были удалены наиболее консервативно настроенные, связанные с брежневскими временами: Н. А. Тихонов, В. В. Гришин, Д. А. Кунаев, А. А. Громыко, Г. А. Алиев и др. В дальнейшем по мере возникновения первых трудностей в реформировании общества критика "консерваторов" усилилась. В целом за 1985–1990 гг. было заменено 85% руководящих работников ЦК КПСС (для сравнения: в 1934–1939 гг., в годы массовых чисток, обновление ЦК партии составило 77%), на республиканском уровне — до 70%.
Однако уже первые шаги по реформированию общества на основе провозглашенного курса на ускорение показали, что на одном энтузиазме, расширении гласности и замене старых кадров вывести страну из кризиса невозможно. Необходима была более серьезная и более конкретная программа преобразований. В этих условиях в 1987 г. руководством страны с участием видных экономистов (Л. И. Абалкина, А. Г. Аганбегяна, Т. И. Заславской, П. Г. Бунича и др.) была подготовлена первая за годы перестройки программа экономической реформы и начата ее реализация.
Реформа развивалась в двух направлениях: расширения самостоятельности государственных предприятий и расширения сферы деятельности частного сектора. Уже 30 июня 1987 г. был принят Закон "О государственном предприятии", призванный обеспечить переход промышленных предприятий на принципы хозрасчета и самофинансирования (он был распространен на все предприятия с 1 января 1989). Закон предоставлял право предприятиям самостоятельно планировать свою деятельность, устанавливать прямые горизонтальные связи с другими предприятиями на основе заключения контрактов и заказов. Предусматривалось сокращение отраслевых министерств, между которыми должны были установиться "партнерские" отношения. Реорганизация министерств и ряда других органов управления промышленностью привела к сокращению к началу 90-х гг. около 1 млн служащих. В то же время переход предприятий к самостоятельной деятельности был с самого начала ограничен установленной законом обязанностью выполнять государственные заказы, чем не преминул воспользоваться аппарат центральных министерств, установив госзаказ практически на всю выпускавшуюся производителями продукцию, оставляя минимум возможностей для коммерческой деятельности предприятий.
Весьма непоследовательными оказались меры правительства, направленные на расширение сферы деятельности для частной инициативы. Законы 1986 и 1988 гг. открыли возможность частной деятельности более чем в 30 видах товаров и услуг, положив начало бурному развитию кооперативного сектора. По данным специалистов, к весне 1991 г. число занятых в кооперативном секторе и получивших разрешение на занятие индивидуальной трудовой деятельностью (ИТД) достигло в общей сложности более 8 млн человек. Однако развитие частного сектора вопреки заверениям властей не находило должной поддержки со стороны государства, с самого начала наталкивалось на сопротивление бюрократического аппарата, не желавшего сдавать свои позиции и стремившегося ограничить деятельность кооперативов.
Немаловажными факторами, которые тормозили проведение реформы, являлись преобладавшее в широких массах негативное отношение к частному предпринимательству, а также активное противодействие переменам со стороны консервативных кругов в руководстве КПСС, обвинявших Горбачева в "предательстве дела социализма", "реставрации капитализма", с чем лидер правящей Коммунистической партии не мог не считаться. В значительной мере именно этим объясняются непоследовательность и половинчатость большинства преобразований, начатых в экономике в первые годы перестройки. Принимались решения, однако их выполнение либо затягивалось, либо откладывалось на длительное время. В июне 1990 г. Верховным Советом СССР было принято прогрессивное для того времени постановление "О концепции перехода к регулируемой рыночной экономике". Однако реализация намеченных в нем мероприятий и принятых в этой связи законов, предусматривавших перевод промышленных предприятий на аренду, постепенную демонополизацию, децентрализацию и разгосударствление собственности, создание акционерных обществ, откладывалась до 1991 г., а сам перевод всего лишь 20% предприятий на аренду был растянут до 1995 г.
Все это не только не способствовало решению задачи "ускорения", которая вскоре была заменена лозунгом "сильной социальной политики", но и вело к углублению экономического кризиса. Уже с 1988 г. наблюдалось общее сокращение производства в сельском хозяйстве, в промышленности спад начался с 1989 г. По официальным данным, дефицит бюджета в 1989 г. превысил 100 млрд руб. (11% валового национального продукта). Золотой запас сократился в 1991 г. в 10 раз по сравнению с 1985 г., что связано было с растущей зависимостью страны от закупок продовольствия за рубежом. Все это происходило на фоне резкого ухудшения условий жизни основных масс населения. Даже в Москве (впервые после 1947) было введено нормированное распределение продуктов питания.
Передовой прогрессивно мыслящей части общества было ясно, что многие проблемы, с которыми столкнулась перестройка, упираются в состояние политической системы и что без изменений в политической сфере невозможно решение ни технико-экономических, ни социальных задач. Взаимозависимость перемен в экономике и политической жизни общества постепенно начинали понимать и лидеры перестройки, хотя Горбачеву признание этой взаимосвязи давалось с трудом.
Начало политической реформе было положено проходившей 28 июня – 1 июля 1988 г. XIX Всесоюзной конференцией КПСС, которая приняла развернутую программу демократизации общественно-политической жизни страны. В качестве первоочередной меры с целью восстановления полновластия Советов было решено провести перераспределение властных функций от исполнительных органов (аппарата исполкомов) к выборным представительным, от партийных структур — к советским. Для того чтобы сделать этот переход как можно безболезненнее, предлагалось на первом этапе совместить посты партийных и советских руководителей (первого секретаря и председателя Совета) сверху донизу. В рамках концепции "социалистического правового государства" впервые акцентировалось внимание на необходимости разделения властей, началось формирование "советского парламентаризма". С этой целью по предложению Горбачева должна была быть восстановлена (по образцу Конституции 1918) двухуровневая система представительных органов. Создавался новый высший орган власти — Съезд народных депутатов СССР. Верховный Совет, избираемый путем тайного голосования из депутатов Съезда, превращался в своего рода постоянно действующий "парламент". Одновременно вносились изменения в избирательное законодательство: выборы должны были проводиться на альтернативной основе, треть депутатского корпуса формировалась от общественных организаций. Изменялись функции Президиума Верховного Совета: он лишался каких-либо правотворческих полномочий. Предлагалось также нововведение, связанное с открытым формированием правительства. Совершенно новым для советской политической системы было создание такого демократического учреждения, как Комитет конституционного надзора, который должен был следить за соблюдением Конституции страны.
26 марта 1989 г. были проведены выборы народных депутатов СССР, впервые проходившие в обстановке открытой конкурентной борьбы кандидатов, в условиях бурного роста политической активности населения (почти 90% избирателей, включенных в списки, пришли на избирательные участки). На I Съезде народных депутатов СССР, открывшем свою работу 25 мая 1989 г., Горбачев был избран Председателем Верховного Совета СССР. На втором этапе политической реформы началось создание новых структур органов власти и управления в республиках, краях и областях, городах и районах. Весной 1990 г. состоялись выборы делегатов Съезда народных депутатов РСФСР. Председателем Верховного Совета РСФСР был избран Б. Н. Ельцин. 12 июня 1990 г. I съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о суверенитете РСФСР.
Выборы в новые органы власти коренным образом изменили политическую ситуацию в стране. Партия стала утрачивать инициативу в преобразовании общества, которая постепенно переходила к сторонникам более радикальных перемен, получившим значительное число мандатов в новых органах власти. На Съезде народных депутатов, а затем в Верховном Совете СССР начинает формироваться первая парламентская оппозиция. В частности, была образована Межрегиональная депутатская группа, лидеры которой — известные общественные политические деятели (Ю. Афанасьев, Б. Ельцин, В. Пальм, Г. Попов, А. Сахаров) выдвигали в качестве основных положений программы преобразований: признание частной собственности, проведение децентрализации управления, расширение экономической самостоятельности республик и повышение их суверенитета и ряд других.
Одним из главных пунктов, объединявших нараставшую оппозицию правящей партии, было требование отмены статьи 6 Конституции, закреплявшей монопольное положение КПСС в обществе. В самой партии начинают формироваться политические платформы, значительно отличавшиеся по своим позициям от официальной линии партийного руководства. В январе 1990 г. по инициативе ряда партклубов и парторганизаций, собравшихся на конференцию в Москве, была создана "Демократическая платформа в КПСС", выступившая за коренную реформу КПСС и преобразование ее в демократическую парламентскую партию. На преобразовании Компартии из государственно-хозяйственного органа в политическую организацию настаивала также оформившаяся накануне последнего в истории партии XXVIII съезда КПСС (июль 1990) "Марксистская платформа", подвергшая резкой критике "казарменно-коммунистическую модель КПСС". После съезда "Демократическая платформа" заявила о своем выходе из КПСС, положив тем самым начало распада партии. Выход из партии приобрел массовый характер. Одновременно с этим происходила консолидация консервативных сил в КПСС, выступавших с резким осуждением "оппортунистической" линии Горбачева в вопросах партийного руководства. В июне 1990 г. была образована Коммунистическая партия РСФСР, руководство которой заняло достаточно традиционалистскую позицию и находилось в жесткой оппозиции к Генеральному секретарю ЦК КПСС.
В марте 1990 г. на III Съезде народных депутатов СССР было принято решение о введении принципиально нового для России поста Президента СССР. 14 марта был принят Закон "Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР". Одновременно с введением института президентства, воспринятого позднее многими республиками и автономиями, отменялась статья 6 Конституции. Согласно Закону Президент — глава государства — избирался не прямым голосованием, а на заседании Съезда народных депутатов. Им мог стать любой гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Был предусмотрен пост вице-президента, который избирался вместе с Президентом по его предложению и выполнял по поручению Президента отдельные его функции, замещал Президента в его отсутствие или в случае невозможности осуществления им своих обязанностей. Первым (и последним) Президентом СССР был избран Горбачев, вице-президентом — Г.И. Янаев.
Введение института президентства, по замыслу авторов реформы, было призвано стабилизировать ситуацию в стране, создать основу для формирования в СССР правового государства, в котором нет места для монополии одной партии и обеспечивается равенство всех перед законом. С другой стороны, установление сильной президентской власти, опиравшейся на волеизъявление народа в лице его представителей в парламенте, дало возможность Горбачеву в известной мере освободиться от опеки со стороны партаппарата, значительная часть которого не разделяла политику Генерального секретаря.
Однако, как показали дальнейшие события, введение института президентства не только не стабилизировало обстановку в стране, но еще больше ее усложнило, поскольку новый институт президентства, предусматривающий разделение властей, плохо сочетался с сохранявшимся всевластием Советов. По мнению исследователей, впоследствии именно это противоречие определило острый характер политической борьбы в Российской Федерации.
Развитие демократических процессов способствовало созданию и росту новых общественных организаций, движений и инициатив, положило начало становлению многопартийности. Первой оппозиционной по отношению к КПСС партией был образованный в мае 1988 г. "Демократический союз", одним из лидеров которого стала В. Новодворская. Тогда же возникают народные фронты — первые независимые массовые организации в Прибалтике. Наиболее крупной из либеральных партий стала "Демократическая партия России" (май 1990 г., лидер Н. Травкин). На начало 1991 г. Министерство юстиции СССР зарегистрировало 312 общественных объединений. В целом по стране возникло более 10 тыс. самодеятельных объединений и организаций, более 20 партий различного толка — от социал-демократических до христианских и монархических.
После выборов народных депутатов РСФСР (весна 1990) и принятия Декларации о суверенитете РСФСР стали ухудшаться отношения между союзным и российским руководством. "Пробуксовка" экономических реформ заставила новое российское руководство во главе с Ельциным сделать ставку на собственные силы и свое понимание реформы. С участием видных экономистов (академика С. С. Шаталина, Г. А. Явлинского и др.) была разработана программа "500 дней". Она предусматривала в течение обозначенного срока проведение приватизации государственных предприятий и значительное ограничение экономической власти Центра. После того как Горбачев под давлением консерваторов фактически отказался от поддержки намеченной программы преобразований, российское руководство заявило о своем намерении в одностороннем порядке приступить к реализации программы. В новом скорректированном варианте проект реформы предусматривал переход СССР к рынку к 1997 г.
В начале 1991 г. Верховный Совет СССР принял и ввел в действие Закон "О собственности в РСФСР", который возродил институт частной собственности в России. В июне 1991 г. Б. Н. Ельцин всенародным голосованием был избран первым Президентом России, что реально означало поддержку курса на радикализацию и ускорение проводившихся реформ.
К этому времени предельной остроты достигли межнациональные противоречия. В феврале 1991 г. на всенародном референдуме в Литве большая часть населения высказалась за "независимость" и строительство демократического государства, положив начало "параду суверенитетов". В ответ на это Пленум ЦК КПСС осудил события в Прибалтике как "антикоммунистическую истерию, разжигаемую врагами перестройки". Одновременно была предпринята попытка силовыми методами восстановить прежнюю власть в прибалтийских республиках. Председатель Верховного Совета РСФСР Ельцин потребовал ухода в отставку Президента СССР и роспуска Верховного Совета СССР.
Учитывая обострение межнациональных противоречий и усиление центробежных сил в Союзе, IV Съезд народных депутатов СССР 25 декабря 1990 г. принял постановление о проведении 17 марта 1991 г. Всенародного референдума по вопросу о сохранении СССР. Против проведения такого референдума выступили Грузия, Армения, Молдавия, республики Прибалтики. Из 147 млн граждан СССР, участвующих в референдуме, 112 млн высказались за необходимость сохранения Союза как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой в полной мере будут гарантироваться права и свободы человека любой национальности. В апреле того же года на встрече Горбачева в Ново-Огареве (загородной правительственной резиденции) с представителями девяти союзных республик (не участвовали во встрече представители республик Прибалтики, Грузии, Армении и Молдавии) было достигнуто соглашение о подготовке нового союзного договора, открывавшего в случае его подписания реальную возможность формирования подлинной федерации как Союза суверенных (а не социалистических) республик.
К лету 1991 г. большинство союзных республик СССР приняло законы о суверенитете, что заставило Горбачева ускорить разработку нового союзного договора. Его подписание было назначено на 20 августа 1991 г. Однако в союзном руководстве возобладали консервативные силы, стремившиеся сорвать подписание договора и восстановить Советский Союз в его прежнем виде. В отсутствие президента Горбачева, который был фактически блокирован в своей крымской резиденции — Форосе, в ночь на 19 августа был создан Государственный комитет по чрезвычайному положению (ГКЧП). Первым шагом ГКЧП, в который вошли вице-президент Г. И. Янаев (назначенный исполнять обязанности Президента СССР), премьер В. С. Павлов, министр обороны маршал Д. Т. Язов, председатель КГБ В. А. Крючков, министр внутренних дел Б. Пуго и др., стал отказ от подписания Союзного договора. В Москве было введено военное положение. Указами ГКЧП было объявлено о расформировании структур власти, действовавших вопреки Конституции 1977 г., приостанавливалась деятельность оппозиционных партий и движений, вводился жесткий контроль над средствами массовой информации. Президент России Ельцин и поддержавшее его руководство России (глава правительства И. С. Силаев, первый заместитель Председателя Верховного Совета Р. И. Хасбулатов) отказались подчиниться ГКЧП, выступив с обращением к гражданам, в котором действия комитета осуждались как реакционный, антиконституционный переворот, а сам он был объявлен антизаконным. По их призыву тысячи москвичей заняли оборону вокруг Белого дома России. 21 августа путч был подавлен, а его организаторы арестованы. Вернувшийся в тот же день в Москву Горбачев спустя три дня выступил с заявлением о сложении с себя функций Генерального секретаря ЦК КПСС.
После августовских событий 1991 г. судьба Союза была решена. Большинство республик отказались от подписания союзного договора. Под воздействием "парада суверенитетов", "войны законов", других видов борьбы за власть, междоусобиц на местах Союз стал распадаться. Восемь республик заявили о своей независимости, а три прибалтийских вышли из состава СССР. В декабре 1991 г. лидеры Российской Федерации, Украины и Белоруссии (стран-учредителей СССР), собравшись в Беловежской пуще, заявили о прекращении Союзного договора 1922 г. Было объявлено о создании Содружества Независимых Государств (СНГ), первоначально объединившего 11 бывших союзных республик (без Грузии и Прибалтики). Тем самым СССР прекращал свое существование. Президент СССР Горбачев ушел в отставку. Начался новый сложный период воссоздания российской государственности.
В октябре 1917 г. в результате целого ряда условий и факторов, связанных с тяжелейшим социально-экономическим кризисом, усиленным войной, взаимных ошибок политических сил, выступавших за поэтапное реформирование старой системы, равно как и присущего значительной части общества синдрома революционного нетерпения и социального максимализма, в России победила большевистская революция. Причем победила не под социалистическими, а под демократическими лозунгами, как революция широких, прежде всего крестьянских и маргинальных слоев русского общества.
Последнее замечание имеет принципиальное значение для понимания сути происшедшего переворота. Вопреки утверждениям сталинско-советской пропаганды о социалистическом характере Октябрьской революции во всех большевистских лозунгах от Февраля до Октября отсутствовали понятия "марксизм", "социализм", "коммунизм". Ничего специфически марксистского или коммунистического не было в главных лозунгах большевиков "земля и мир". Как точно подметил П. Б. Струве, вплоть до Первой мировой войны "сутью большевизма была вовсе не немедленная социальная революция, а тактическое обострение возможностей в России политической революции". Война, впервые в истории в такой мере и в таких масштабах захватившая народные массы, воскресила отмиравшую до войны, по мнению Струве, в силу естественной эволюции концепцию насильственного изменения социального строя, концепцию социальной революции, расширенной затем большевиками "до мирового или планетарного масштаба". Большевики лучше других сумели учесть психологию и инстинкты народных низов и использовать их в своих целях. Это было сделать тем более несложно, поскольку односторонне направленная социальная политика старого строя в течение длительного времени смогла воспитать в массах наклонность оказывать доверие тем, кто умел прикрывать свои замыслы наиболее резким осуждением существующей власти.
В современной литературе уже обращалось внимание на то обстоятельство, что и сами большевистские лидеры в первое время (по крайней мере до поражения на выборах в Учредительное собрание и его созыва) не считали произведенную ими революцию социалистической. Известно, что первое большевистское правительство (Совнарком), составленное из членов одной партии, первоначально называлось Временным рабоче-крестьянским правительством, осуществляющим власть до созыва Учредительного собрания. Считалось, что революция еще не прошла до конца буржуазную стадию, она является развитием и углублением Февральской демократической революции. Поэтому неудивительно, что в первые месяцы нахождения большевиков у власти очень редко употреблялись такие понятия, как "социалистический", "социализм", чаще использовались определения "революционная законность", "демократическое правительство" и т.п. В принятом II Всероссийским съездом Советов Декрете о земле также говорилось, что окончательно земельный вопрос может быть решен лишь Учредительным собранием.
Кроме того, большинство лидеров большевистской партии и сам Ленин не считали возможным победу социализма в одной отдельно взятой стране и связывали свои надежды с мировой пролетарской революцией, с приходом к власти европейского рабочего класса, который затем окажет государственную поддержку молодой Советской республике. Ленин неоднократно повторял в своих статьях первых лет советской власти мысль о том, что большевики взяли власть в надежде на мировую революцию.
Самым сложным и не исследованным вопросом революции 1917 г., как это ни покажется странным, является вопрос об отношении большевиков к Советам и связанной с ними советской модели демократии, рожденной творчеством народных масс уже в период первой русской революции. В СССР эта тема, несмотря на огромное число изданной литературы, трактовалась весьма упрощенно и тенденциозно в соответствии с официальной идеологической доктриной. Утверждалось, что партия большевиков, выдвинувшая лозунг "Вся власть Советам!", после прихода к власти последовательно развивала идею советской демократии, видя в Советах органы народной власти и возможность перехода к прямой демократии путем вовлечения через советские органы большей части народа в управление государством. На самом деле все обстояло не так просто.
Как отмечает С. А. Морозов, впервые попытавшийся объективно рассмотреть советскую организацию власти как национальную модель демократии, уже в ходе революции 1905–1907 гг. Ленин сформулировал взгляд на Советы как на "органы всесословного альтернативного политического управления". В отличие от меньшевиков, видевших в Советах органы "рабочего самоуправления", Ленин, исходя из сформулированной им теории перерастания буржуазно-демократической революции в революцию социалистическую, считал, что Советы должны служить "коалиционным органом политического управления на пути к парламентской социалистической республике". В противовес этому меньшевики и эсеры стремились опираться на политический опыт Западной Европы, отстаивая идею парламентской республики. Политическим идеалом кадетской партии, как мы уже говорили, была парламентская конституционная монархия британского типа. В свою очередь, императорское правительство под натиском общественного движения попыталось реализовать форму правления в виде думской монархии. Однако созданная в ходе первой русской революции конституционная система оказалась крайне неустойчивой прежде всего потому, что "не имела никакой вертикали в провинции", крайне слабыми были и региональные партийные организации.
После Февральской революции 1917 г. Советы становятся наиболее распространенной формой организации народной демократии, постепенно превращаясь в важный элемент политического управления в стране. Они создавались как в губернских, так и в уездных городах. Существовали как объединенные Советы рабочих и солдатских депутатов, к которым в ряде случаев присоединялись крестьянские депутаты, так и самостоятельные Советы рабочих и Советы солдатских депутатов. В то же время особенность ситуации состояла в том, что в связи с политической отсталостью российской деревни советские органы вплоть до октября 1917 г. отсутствовали в подавляющем большинстве волостей. Основу сельского общественного управления по-прежнему составляла общинная (плебисцитарная) демократия в виде сельских и волостных сходов.
Стремительный рост числа Советов различных уровней делал реальной возможность взятия ими всей полноты власти в городах. Это стало очевидным особенно после состоявшегося летом 1917 г. I Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов, избравшего исполнительный орган съезда (ВЦИК), которому должны были подчиняться Советы всех уровней, что означало создание формальной демократической вертикали системы политического управления рабочими и солдатами.
Новую ситуацию очень тонко уловил лидер большевиков, когда в так называемых "Апрельских тезисах" ("О задачах пролетариата в данной революции") предложил партии отказаться от прежней установки на парламентскую социалистическую республику и обосновал курс на установление "республики Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране снизу доверху". Эта позиция оказалась более выигрышной по сравнению с той, которую защищали лидеры социалистических партий меньшевиков и эсеров, продолжавшие считать себя сторонниками западной модели демократии и рассматривавшие Советы исключительно как средство контроля за деятельностью Временного правительства и его властными структурами на местах. Впоследствии именно Советы, от имени которых действовали большевики, обеспечили легитимацию пришедшей к власти большевистской партии. Однако с самого начала большевики видели в Советах и своих конкурентов и поэтому стремились превратить их в подконтрольные партии органы государственной власти.
II Всероссийский съезд Советов (25 октября 1917), на котором большевики имели решающий перевес (390 большевиков, 160 эсеров, 72 меньшевика), избрал новый исполнительный орган съезда — Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) и сформировал первое советское правительство — Совет народных комиссаров (СНК) во главе с Лениным. В первый состав ВЦИК, председателем которого первоначально был избран Л. Б. Каменев (с 8 ноября заменен Я. М. Свердловым), вошли 62 большевика, 29 левых эсеров, шесть меньшевиков-интернационалистов, три украинских социалиста и один эсер-максималист (по аналогии с Парижской коммуной ВЦИК состоял из 101 члена). В отличие от многопартийного ВЦИКа правительство (СНК) было сформировано из одних большевиков, что создавало проблему для правящей партии.
В состав первого советского правительства вошли: В. И. Ленин (председатель СНК), А. И. Рыков (нарком внутренних дел), В. П. Милютин (нарком земледелия), А. Г. Шляпников (нарком труда), В. П. Ногин (нарком по делам торговли и промышленности), А. В. Луначарский (нарком просвещения), И. И. Скворцов-Степанов (нарком финансов), Л. Д. Троцкий (нарком иностранных дел), Г. И. Оппоков (нарком юстиции), И. А. Теодорович (нарком по делам продовольствия), Н. П. Авилов (почты и телеграфа), Сталин (нарком по делам национальностей). Наркомат по делам военным и морским возглавлял комитет в составе: В. А. Антонов-Овсеенко, Н. В. Крыленко и П. Е. Дыбенко.
Заинтересованные в расширении социальной базы власти большевики искали возможность создания коалиционного социалистического правительства, но при условии, что вошедшие в правительство социалистические партии признают II съезд Советов "единственным источником власти". Одновременно ВЦИК выступил с предложением расширить свой состав до 295 членов. При этом большевики хотели не только сохранить перевес в составе ВЦИКа, но и обеспечить абсолютное преобладание в нем представительства (2 : 1) Советов рабочих и солдатских депутатов по сравнению с представительством Советов крестьянских депутатов (из 295 членов ВЦИКа 150 депутатов должны были представлять Советы рабочих и солдатских депутатов и только 75 — губернские Советы крестьянских депутатов). Тенденция очевидна, если учесть, что речь шла о стране с преобладающим крестьянским населением.
Однако большевики не могли не считаться с реальной расстановкой политических сил. Если на II съезде Советов они имели решающий перевес, то в подавляющем большинстве Советов крестьянских депутатов господствовала партия эсеров, считавшаяся крестьянской партией. После провала переговоров с меньшевиками Ленин сделал ставку на союз с левыми эсерами. 14 ноября 1917 г. было подписано соглашение о коалиции, включающее поддержку большевиками левых эсеров на II Всероссийском съезде Советов крестьянских депутатов, который проходил в Петрограде 13–27 ноября (26 ноября — 10 декабря). На этом съезде левые эсеры имели 350 мандатов (44%), большевики 91 мандат (12%), у правых эсеров было 305 мандатов (38,6%). Как видно из приведенных данных, коалиция большевиков и левых эсеров обеспечивала левосоциалистическим силам абсолютное большинство на съезде.
Помимо соглашения о коалиции обе стороны согласились на слияние ЦИК Советов крестьянских депутатов с ВЦИК второго созыва, которое произошло 15 (28) ноября 1917 г. Однако теперь состав объединенного ВЦИКа был сформирован на паритетной основе — по 108 представителей от ВЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов и ЦИК Советов крестьянских депутатов, 100 депутатов от армии и флота, 35 — от профессиональных союзов, 10 — от Викжеля, 5 — от Союза почтово-телеграфных служащих. 10 декабря было создано коалиционное правительство. В состав обновленного СНК кроме представителей большевистской партии вошли семь членов партии левых эсеров, занявшие посты наркомов в наркоматах: земледелия (А. Л. Колегаев), местного самоуправления (В. Е. Трутовский), почт и телеграфов (П. П. Прошьян), имущества (В. А. Карелин), юстиции (И. З. Штейнберг). Двое (В. А. Агласов и А. И. Бриллиантов) стали наркомами без портфеля с решающим голосом: один из них стал членом коллегии наркомата внутренних дел, другой — наркомата финансов.
По мнению С. А. Морозова, результатом такого развития событий было формирование четырех возможных моделей развития политической системы:
Как полагает ученый, все эти модели были в той или иной мере реализованы в годы Гражданской войны: первая — в парламентской по форме Дальневосточной республике, вторая — в Центре, третья — в Поволжье (в лице созданного после разгона большевиками Учредительного собрания Самарского комитета членов Учредительного собрания), четвертая — так называемым колчаковским правительством в Омске.
Поворотным пунктом в политике большевиков стал разгон Учредительного собрания. Поражение на выборах в Учредительное собрание, которые проходили в установленные еще Временным правительством сроки — 2 (15) ноября 1917 г., когда большевики уже находились у власти, в сущности, означало вотум недоверия правящей партии. Из 707 мест большевики получили только 24,7% депутатских мест, эсеры, выступавшие еще общим списком и правых с центристами и левых, — 57,9%, кадеты — 2,4%, меньшевики — 2,2%. В этих условиях Ленин пишет знаменитые "Тезисы об Учредительном собрании", в которых делает неожиданный для многих вывод о пролетарском характере Октябрьской революции, из чего следовало, что буржуазная революция себя исчерпала и Учредительному собранию остается формально безоговорочно признать советскую власть. Опубликованный в центральном органе большевистской партии газете "Правда", этот документ стал общепризнанной партийной доктриной по отношению к Учредительному собранию. Одновременно давалось понять, что любые выступления с требованиями передачи власти Учредительному собранию должны рассматриваться как контрреволюционные и будут караться по всей строгости революционного времени. Еще раньше, 28 ноября 1917 г., Ленин подписал декрет о запрете конституционно-демократической партии и аресте ее лидеров. В нарушение депутатской неприкосновенности были арестованы и некоторые лидеры правых эсеров.
Такое отношение большевиков к Учредительному собранию было неслучайным. Победа Учредительного собрания разрушала большевистскую модель пролетарского государства. Избранное всеобщим и равным голосованием в крестьянской (мелкобуржуазной, по терминологии Ленина) стране оно изначально опиралось на более широкую социальную базу за счет тех слоев общества, которые слабо были представлены в Советах (прежде всего крестьянство и средний класс). Для большевиков это грозило потерей власти и, по меньшей мере, означало более длительный путь продвижения к социализму. Поэтому ставка была сделана на узкоклассовые Советы с преобладанием в них пролетарских и полупролетарских слоев населения (беднейшего крестьянства), что, по мысли теоретиков большевизма, должно было обеспечить более быстрый и безболезненный переход к социализму.
Эта перемена взглядов Ленина и его сторонников на характер произведенной ими революции решила судьбу Учредительного собрания. Оно было распущено 6 (19) января 1918 г. (на следующий день после своего открытия) после того, как 237 голосами против 138 отвергло проект большевистско-левоэсеровской резолюции о признании советской власти. Открывшийся 18 января 1918 г. III Всероссийский съезд Советов одобрил декрет о роспуске Учредительного собрания и утвердил отвергнутую им Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, легшую затем в основу первой советской конституции. На съезде произошло окончательное объединение Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов и был избран новый состав ВЦИК, в который вошли 160 большевиков и 125 левых эсеров. Формально победителем оказался левый блок большевиков и поддержавших их левых эсеров. В то же время объявление войны Учредительному собранию, а значит и партиям, которые его поддерживали, было чревато началом гражданской войны в России, о чем предупреждали Ленина не только его противники, но и сторонники.
Однако большевики уже сделали первый шаг в этом направлении и готовы были сделать второй. Понимая неустойчивость своего положения в крестьянской стране и имея явное меньшинство в Советах крестьянских депутатов, они решили вопреки своим теоретическим установкам подстегнуть события и осуществить "социалистическую революцию в деревне", тем самым окончательно ввергая страну в пучину гражданской войны. В марте 1918 г. был объявлен "крестовый поход" пролетарских продотрядов в деревню, в ходе которого была осуществлена частичная экспроприация зажиточных некоммунистически ориентированных крестьян ("раскулачивание"), которым противопоставлялись беднейшие слои крестьянства (сельский пролетариат). Следующим этапом "завоевания" деревни стало создание декретом от 11 июня 1918 г. комитетов бедноты, представлявших собой органы чрезвычайной власти, большевистской диктатуры на селе, которые учреждались параллельно Советам крестьянских депутатов. Начавшееся вскоре после этого изгнание из Советов всех уровней депутатов-социалистов (декрет ВЦИК от 14 июня 1918) и окончательный разрыв с левыми эсерами после организованного ими 6 июля вооруженного антиправительственного мятежа означали окончательное поражение советской модели демократии и установление фактической диктатуры большевистской партии.
Союз с левыми эсерами, обеспечивший большевикам победу над Учредительным собранием, оказался, как видно из вышесказанного, недолговечным. Не признав решение IV съезда Советов (март 1917) о ратификации Брестского мира с Германией, левые эсеры вышли из правительства. 6 июля того же года они подняли мятеж против большевиков, подавленный при активном участии делегатов работавшего 4–10 июля V Всероссийского съезда Советов. Съезд принял Конституцию РСФСР, которая юридически закрепила новую систему государственной власти и управления, сложившуюся в России к середине 1918 г. С принятием первой советской Конституции анонимное рабоче-крестьянское правительство перестало быть временным и превратилось в правительство диктатуры пролетариата. Согласно Конституции Российская Советская Республика учреждалась "на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик".
Следует заметить, что у большевиков не было особенно большого уважения к конституционным формам правления, которым они предпочитали противопоставлять формы прямого революционного действия. Достаточно вспомнить известную дискуссию между Лениным и Г. В. Плехановым, относящуюся к периоду первой русской революции. Первый русский марксист упрекал тогда Ленина за недооценку им значения зарождавшегося в России конституционного строя и несдержанность в критике конституционных взглядов, которые лидер большевиков называл не иначе как "конституционными иллюзиями". Сказанное в полной мере можно отнести к начальному этапу строительства советского государства, для которого было особенно характерно острое противостояние противоборствующих в революции сил, что изначально обусловило приоритет классового интереса над правом. Кроме того, если учесть господствующую в то время среди большевиков установку на мировую революцию, можно предположить, что первая советская Конституция была, скорее всего, рассчитана на переходный период (переход к мировой революции) и поэтому не имела для большинства членов партии какого-то принципиального значения. Характерно, что в статьях Ленина тех лет сюжеты, связанные с конституцией, практически отсутствуют. Лидер большевиков больше был занят вопросом, как сохранить власть в руках большевистской партии, и эта задача являлась для него первостепенной.
Обращает на себя внимание классовая направленность содержания Конституции 1918 г. — она не признавала равенства прав граждан, так как ее составители считали, что это невозможно в классовом обществе. По мысли авторов Конституции, цель диктатуры пролетариата — не в установлении формального равенства, характерного для парламентских буржуазных демократий, а в ликвидации классовой эксплуатации и классового неравенства. В связи с этим по Конституции 1918 г. представители рабочего класса имели преимущество в избирательных правах перед крестьянами (один голос рабочего приравнивался к пяти голосам крестьян), не говоря уже о так называемых "нетрудовых элементах" (представителей буржуазии, зажиточных крестьян, использующих наемный труд, священников), которые вообще были лишены избирательных прав.
Особенностью первой советской Конституции являлось то, что она не обеспечивала главного условия, составляющего основу конституционного строя — конституционных гарантий граждан, понимаемых как гарантии и защита личности от вмешательства государства. Устанавливая строй "диктатуры пролетариата", который вряд ли можно отнести к разряду правовых, конституционных понятий, большевики вольно или невольно создавали условия для безграничной власти государства, которое руководствовалось в своей деятельности революционной целесообразностью, а не законом. В этих условиях свободы, провозглашаемые Конституцией, оставались по преимуществу формальными, лишенными твердого основания закона, они даровались государством и в интересах государства. Кроме того, Конституция не предусматривала установление в советской политической системе принципа разделения властей, являющегося, как известно, основным инструментом защиты личности от произвола власти в современном демократическом государстве.
Согласно Конституции 1918 г., высшая власть в республике формально принадлежала Всероссийскому съезду Советов. Он избирался из представителей городских Советов (из расчета один депутат на 25 тыс. избирателей) и губернских Советов (один депутат на 125 тыс. жителей). Исполнительным органом съезда Советов, осуществляющим всю власть в перерывах между съездами, являлся Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), избираемый съездом Советов в составе не более 200 членов. ВЦИК назначал правительство — Совет Народных Комиссаров (Совнарком, СНК), основной функцией которого являлось "общее управление делами Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой".
Однако с самого начала не существовало принципиального различия между высшими органами государственной власти, поскольку новая система органов власти и управления строилась на соединении законодательной и исполнительной функций. Ленин еще в "Апрельских тезисах" обосновал основное требование большевиков, противопоставлявшее идее парламентской республики идею непосредственного правления народа, когда народ сам принимает решения, сам их исполняет и сам контролирует их реализацию. В этом смысле съезд Советов — это не парламент в точном понимании слова, а СНК — не кабинет министров, поскольку различия между ними были не в функциях, а в положении и месте, которое они занимали в государственной иерархии. Силу закона имели как постановления съезда Советов и ВЦИК, так и декреты Совнаркома, а часто и нормативные акты наркоматов.
Эта особенность советской государственной системы в перспективе создавала благоприятные условия для установления диктатуры правящей партии, если не забывать, что диктатура — это прежде всего сосредоточение власти в руках исполнительных органов. С другой стороны, наделение бюрократического по своей природе Совнаркома и других советских органов одновременно исполнительной и законодательной властью таило в себе большую опасность: в этом случае закон неизбежно становился орудием произвола, служил не целям общества, а изменчивым, часто случайным целям управления, меняясь в зависимости от воли и даже капризов управляющего.
Уже в первые месяцы советской власти обнаружилась тенденция к централизации власти и бюрократизации государственного аппарата путем постепенного усиления органов исполнительной власти за счет выборных представительных. Эта тенденция стала определяющей в условиях противоборства различных политических сил и начавшейся с лета 1918 г. гражданской войны в России. Прежде всего, изменения касались положения и роли съезда Советов. Хотя формально съезд Советов представлял верховную власть в государстве, в действительности его влияние было номинальным, поскольку большинство вопросов решались ВЦИКом и его аппаратом. Ни председатель ВЦИКа, ни председатель Совнаркома никогда не отчитывались перед съездом. Первоначально съезды Советов собирались через каждые три месяца, затем ежегодно, а с введением пятилеток — через каждые пять лет, постепенно превращаясь в чисто декоративные органы ("царствует, но не управляет").
Однако власть не оставалась и у ВЦИКа. По существу, вся полнота власти с самого начала была сосредоточена в Совнаркоме, наделявшем правом издавать декреты без санкции ВЦИКа, перед которым он формально был ответствен. Хотя по закону этим правом СНК мог пользоваться лишь в исключительных, чрезвычайных ситуациях, в обстановке гражданской войны исключение становилось правилом, что дало основание меньшевикам и эсерам обвинять Ленина в захвате власти Совнаркомом, установлении им диктатуры СНК. Та же тенденция наблюдалась в системе местных Советов: реальная власть здесь также находилась не у самих Советов, а в руках исполкомов Советов.
Одновременно шел процесс усиления центра за счет ограничения местных органов власти. Складывалась весьма противоречивая ситуация. С одной стороны, большевики на словах поддерживали стихийное творчество народных масс по созданию новых органов власти, с другой стороны, ставя целью установление диктатуры пролетариата, должны были выступать за создание сильного централизованного государства, призванного защитить завоевания революции, и в этой связи решительно боролись как против проявлений синдикализма рабочего класса, так и против сепаратизма местных властей.
Однако здесь большевикам пришлось столкнуться с серьезными трудностями. Своеобразие новой структуры местной власти, возникшей в ходе революции, состояло в том, что она строилась вокруг системы Советов, которые возникли задолго до Октябрьской революции и обладали значительной самостоятельностью по отношению к центральной власти. Местные Советы возникали стихийно, как свободные неформальные собрания и в большинстве случаев имели многопартийный характер. Лозунг "Вся власть Советам!" был воспринят на местах как провозглашение права на широчайшую местную автономию, которую начали решительно осуществлять.
В ведении местных Советов находилась милиция, которая создавалась в соответствии с постановлением НКВД от 10 ноября 1917 г. самими Советами и полностью им подчинялась. Несколько позже в ведение местных Советов были переданы и вооруженные формирования. Согласно изданному СНК и утвержденному ВЦИКом декрету "О волостных, уездных, губернских и окружных комиссариатах по военным делам" (апрель 1918) в распоряжение губернских военкомов поступали вооруженные силы, военные учреждения, госпитали, склады и запасы имущества, предназначенные для военных нужд губерний.
Таким образом, на первых порах местные Советы не только обладали достаточно широкими полномочиями, но и часто, не имея постоянной связи с центром, являлись полновластными хозяевами на своей территории. В результате в первые месяцы советской власти Советское государство представляло собой федерацию отдельных властей, а власть Совнаркома не выходила за пределы Петрограда. Поэтому уже с лета 1918 г. начинается наступление на местные Советы: многие из них были распущены, другие переизбирались.
Не следует, однако, преувеличивать значение Советов как представительных органов власти и как институтов общественного самоуправления. Ни тем ни другим они, по сути, не являлись. Прежде всего потому, что, уничтожив разделение властей как "буржуазный пережиток", большевики тем самым изначально упраздняли институт представительства населения. Кроме того, в сравнении с представительной демократией советская система обладала двумя особенностями. Во-первых, Советы существовали не на всех уровнях власти, действуя, как правило, на уровне губернии, уезда. Население избирало съезд Совета, который собирался один раз в год. Съезд избирал исполком, проводящий заседания раз в квартал. Исполком избирал Президиум, действующий постоянно. Во-вторых, на основе прямого избирательного права формировались лишь городские и волостные Советы. Советы других уровней формировались путем делегирования депутатов из состава нижестоящих Советов. Таким образом, создавалась система вертикальной соподчиненности органов власти, которые одновременно исполняли законодательные функции, функции исполнения и управления хозяйством (отделы губисполкомов и исполкомов). Эта система управления исключала возможность существования представительной власти как особого органа населения, наделенного специальной компетенцией.
Что касается органов земского и городского самоуправления, возникших и успешно развивавшихся в дореволюционный период, то они просуществовали после Октябрьской революции недолго. После выхода из правительства левых эсеров (март 1918) был упразднен Наркомат местного самоуправления, учрежденный в декабре 1917 г. при создании коалиции большевиков с левыми эсерами для руководства реформой местного самоуправления, начатой еще Временным правительством до взятия большевиками власти. Специальным декретом Совнаркома (август 1918) самоуправление было ликвидировано и в городах, и в волостях. Попытка возродить самоуправление была предпринята в начале 1920-х гг., но через несколько лет прекратилась в связи с начавшейся в 1928–1930 гг. административно-территориальной реформой. Под лозунгом "смычки города и деревни" волости были укрупнены и заменены на районные администрации. С этого времени и до 1992–1993 гг. в России института самоуправления не существовало.
И все же основополагающая тенденция развития советской государственности заключалась не в этом. По мнению большинства современных авторов, споры о компетенции органов власти, которые велись в первые годы советской власти, теряли смысл, так как за Конституцией и за Советами стояла единственная власть — власть правящей партии большевиков. Все основные государственные решения принимались сначала на съездах партии, а уже затем обсуждались и одобрялись съездами Советов. Так, решение о заключении сепаратного Брестского мира с Германией (март 1918) было принято сначала на VII съезде РКП(б), а только потом закреплено IV съездом Советов. Точно так же решение о переходе к новой экономической политике (нэп), имевшее судьбоносное значение для страны, было принято на X съезде партии (март 1921).
Именно партия осуществляла все назначения на ключевые административные посты в государстве. Уже на VIII съезде РКП(б) (март 1919) в новой программе партии был недвусмысленно поставлен вопрос о доминирующей роли коммунистической партии в Советском государстве. Партийным организациям вменялось в обязанность прилагать все усилия для завоевания безраздельного господства в Советах и установления фактического контроля над их деятельностью. Для контроля над государственным аппаратом в ЦК партии, республиканских и губернских комитетах в 1919 — начале 1920 г. были созданы учетно-распределительные отделы (Учраспредотделы), ведавшие подбором и расстановкой кадров на все ответственные государственные и партийные посты. Пройдет немного времени, и Ленин, не скрывая, отметит в брошюре "Детская болезнь "левизны" в коммунизме" (май 1920), специально изданной для широких партийных масс: "Ни один важный политический или организационный вопрос не решается ни одним государственным учреждением в нашей республике без руководящих указаний Цека партии".
В этом состояла главная особенность советской политической системы, отделявшая ее от всего предшествующего исторического развития России. Впервые в истории власть переходила не к государству, а к партии, в руках которой постепенно сосредоточились все нити реального управления обществом. Само же государство, от имени которого на словах все вершилось, на самом деле не являлось здесь основным инструментом формирования общественных отношений.
Говоря о начальном этапе формирования советской государственной системы, очень важно различать два отличавшихся друг от друга периода в истории большевистской революции, позволяющих лучше понять политику правящей партии. Первый период характеризовался насильственным разрушением прежнего буржуазного строя и соответственно старой государственной машины. Для этого периода необходимо было стихийное увлечение широких народных масс, так как нужен был сокрушительный удар. Второй период, напротив, означал попытку осуществления нового строя по большей части без участия настроений и воли масс, преимущественно аппаратом организованного партийного меньшинства. В первом случае активны были не только вожди и их партии, но и сами массы, во втором действовали в точном понимании этого слова в основном только верхи, правящая коммунистическая партия. Массы же в своем большинстве не понимали "конструктивных целей социализма" как организации хозяйственной жизни, но зато воспринимали и активно применяли пропагандируемые новой властью средства борьбы со старым строем, основанные на разрушении унаследованных общественных отношений и учреждений.
Следует сказать, что, придя к власти, большевики не имели, да и не могли иметь в силу сложившихся обстоятельств четко разработанной программы построения нового общества. В то же время уже в "Апрельских тезисах" Лениным были сформулированы две основополагающие идеи, которыми должна была руководствоваться партия, оказавшись у власти: установление рабочего контроля над производством и распределением продуктов и проведение национализации всех банков страны с последующим слиянием их в единый общенациональный банк. В ноябре 1917 г. был принят декрет и "Положение о рабочем контроле", по существу узаконившие существовавшую на многих предприятиях с лета 1917 г. практику, когда рабочие предприятия через выборный заводской комитет (фабзавком) контролировали деятельность администрации, имели доступ к бухгалтерским книгам, вмешивались в вопросы найма и увольнений. При каждом городском Совете был создан Совет рабочего контроля, образован также высший орган — Государственный всероссийский совет рабочего контроля, который практически сразу влился в структуру созданного Декретом от 15 декабря 1917 г. Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ), что по сути означало подчинение рабочего контроля государственному. Одновременно с национализацией частных банков и объявления банковского дела государственной монополией началась национализация ряда промышленных предприятий, которая проводилась пока что как ответная мера государства на саботаж и локауты со стороны предпринимателей.
Но уже первые итоги "красногвардейской атаки на капитал" заставили Ленина пересмотреть прежние установки. Отсутствие необходимых знаний и опыта управления у основной массы рабочих привело к дискредитации самой идеи рабочего контроля на промышленных предприятиях, результатом проведения которого стал повсеместный развал промышленного производства, хаос и неразбериха на предприятиях. В начале весны 1918 г. в брошюре "Очередные задачи Советской власти" Ленин предлагает резко сменить внутриполитический курс и приостановить национализацию и экспроприации, навести порядок на государственных предприятиях, установить строгую дисциплину труда с опорой на материальные стимулы. Ленинский план предусматривал сохранение частного капитала, установление технического сотрудничества с крупной буржуазией, использование советской властью знаний и опыта "буржуазных" специалистов. Вся совокупность предлагаемых мер получила название государственного капитализма и строилась на признании необходимости переходного этапа к социализму, основанного на смешанном экономическом порядке.
Однако ленинскому плану не суждено было сбыться. Сложные экономические и политические условия, связанные с хозяйственной разрухой и начавшейся гражданской войной, потребовали изменения экономического курса правительства, главным содержанием которого стал переход к широкой национализации и концентрации всех ресурсов в руках государства. Тем самым открывался новый этап в развитии большевистской революции, получивший название "военного коммунизма". Проводимая в этот период экономическая политика обладала рядом специфических черт, оказавших существенное влияние на дальнейшее развитие советского общества и всей системы управления.
В самом общем плане суть этой политики сводилась к использованию государством в условиях войны особых, чрезвычайных мер по управлению экономикой, централизации и милитаризации управленческих структур. Основным содержанием политики "военного коммунизма" стала замена механизма рыночных отношений командно-административными методами управления обществом. С целью обеспечения победы над белыми армиями страна превращалась в единый военный лагерь. Для централизации всех ресурсов была осуществлена национализация важнейших отраслей крупной и средней промышленности. Этот курс был закреплен декретом СНК от 28 июня 1918 г. Функции управления национализированными предприятиями передавались ВСНХ, созданному для координации и объединения деятельности всех экономических органов и учреждений страны. Руководство хозяйственной жизнью регионов возлагалось на создаваемые при Советах местные совнархозы (советы народного хозяйства), находившиеся в двойном подчинении — ВСНХ и исполкомов соответствующих Советов. Была введена всеобщая трудовая повинность. В условиях крайнего дефицита промышленных товаров и растущей инфляции запрещена частная торговля, вводилась оплата труда рабочих "натурой" (продуктовые пайки, талоны на питание в столовой и т.д.), отменена плата за жилье, транспорт, коммунальные и прочие услуги. Важной составляющей политики "военного коммунизма" являлась продразверстка, принуждавшая крестьян по устанавливаемым сверху планам (разверстки по губерниям) сдавать государству излишки своей продукции для обеспечения армии и населения городов по твердым ценам, также устанавливаемым государством. Все это вело к постепенному свертыванию товарно-денежных отношений и замене их прямым продуктообменом.
Здесь важно обратить внимание на следующее обстоятельство. Долгое время господствовало мнение, согласно которому политика "военного коммунизма" являлась вынужденной мерой, порожденной условиями Гражданской войны. Однако целый ряд фактов говорит как раз об обратном. Сами большевики не отрицали, что проводимая ими в первые годы Советской власти экономическая политика кроме прочего предполагала возможность введения социализма в России сверху. "Военный коммунизм, — писал один из ведущих теоретиков большевизма Н. И. Бухарин, — мыслился нами не как "военный", то есть пригодный только для определенной ступени в развитии гражданской войны, а как универсальная, всеобщая и, так сказать, нормальная форма экономической политики победившего пролетариата". На практике это выразилось в тотальном обобществлении средств производства, повсеместной отмене всех видов частной собственности.
Ничем иным как только стремлением "ввести социализм сверху", объяснялся и фактический отказ большевиков от ими же провозглашенного в качестве одного из первых законодательных актов Советской власти Декрета о земле. В основу этого Декрета был положен эсеровский проект, выработанный на основе 242 крестьянских наказов и предусматривавший наряду с уравнительным распределением земли существование различных форм землепользования (подворную, хуторскую, общинную, артельную и др.). Однако уже в апреле 1919 г. был принят декрет ВЦИК "О социалистическом землеустройстве и о методах перехода к социалистическому земледелию", ставший впоследствии, как справедливо считают исследователи, юридической основой сталинской "сплошной коллективизации". Объявив основной формой землепользования "крупные советские хозяйства, коммуны, общественную обработку земли", а индивидуальное крестьянское хозяйство — "преходящим и отживающим", декрет утверждал идеологию и психологию быстрого скачка к коммунизму, приобретавшего все больше сторонников в рядах партийных функционеров.
Успехи в Гражданской войне, которые у многих большевиков ассоциировались с реализацией политики "военного коммунизма" с ее жесткой централизацией, еще больше усиливали иллюзии о возможности введения социализма сверху. Характерно, что даже в конце 1920 г., когда Гражданская война была фактически уже закончена, за несколько месяцев до введения нэпа эта линия продолжала оставаться решающей. Достаточно сказать, что именно в это время — 29 ноября 1920 г. был опубликован декрет советского правительства о национализации предприятий промышленности, имеющих 5–10 наемных рабочих.
Сложные условия, в которых проходило становление новой советской государственности, не могли не повлиять на характер и особенности развития государственного управления в Советской республике. Продолжавшаяся почти три года Гражданская война и последовавший после ее окончания переход к нэпу сопровождались крупномасштабными перестройками системы центральных и местных органов власти. Исследователи отмечают наличие в этот период двух разнонаправленных векторов государственной политики: централизации (1918–1919) и децентрализации (1920–1925) власти. Централизация власти осуществлялась в рамках утвердившейся в годы Гражданской войны военно-коммунистической модели управления и являлась следствием реализации большевистской доктрины обобществления собственности и управления государством как "единой фабрикой". В свою очередь, децентрализация власти и управления была продиктована вызванной политикой "военного коммунизма" хозяйственной разрухой и неразберихой в системе управления, равно как и новыми задачами, которые встали перед центральным правительством в условиях перехода от войны к миру. И в том и в другом случае перестройки системы управления осуществлялись в условиях однопартийной системы, установившейся с лета 1918 г., после того как партия левых эсеров, поднявшая мятеж против власти, решением V Всероссийского съезда Советов была исключена из состава Советов всех уровней.
Централизация государственного аппарата, проводимая в годы Гражданской войны в рамках военно-коммунистической командно-административной модели управления, нашла выражение в дальнейшем усилении органов исполнительной власти как в центре, так и особенно на местах. Здесь большевики, в сущности, повторили то, что было осуществлено в свое время Александром III в его стремлении подчинить местное самоуправление бюрократическому началу. Разница была в том, что правительство Александра III в своей борьбе с общественным началом все же не заходило так далеко: городская управа не могла подменить собою городскую думу. В советской же системе исполкомы и даже их президиумы нередко становились над Советами, заменяя собою их съезды. Установление принципа "двойного подчинения" (обязательность отделов исполкомов подчиняться не только исполкомам, но и выполнять предписания высших властей) в еще большей степени бюрократизировало исполнительный аппарат Советов. Можно сказать, что большевики пошли по тому пути, по которому должна была пойти абсолютистская централизованная власть, превращая органы местной власти в бюрократические по своим функциям и составу учреждения. Как в царское время выборность управ не устраняла их бюрократизации, их превращения в коллегии выборных чиновников, так и в советской системе выборность исполкомов не могла устранить их превращения в такие же коллегии советских профессиональных бюрократов.
Условия Гражданской войны заставляли большевиков принимать меры, направленные на усиление возникших в ходе революции чрезвычайных органов власти и управления, особенностью которых являлось единство военной, политической и хозяйственной деятельности. К их числу относились прежде всего Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК), созданная при Совнаркоме 15 декабря 1917 г., и Революционный военный совет Республики (Реввоенсовет, РВСР), учрежденный постановлением ВЦИК от 2 сентября 1918 г. для руководства формированием Красной армии и флота, их боевыми действиями и обеспечения обороноспособности страны (председателем РВСР был назначен Л. Д. Троцкий). Особое место в системе чрезвычайных органов управления занимал созданный в ноябре 1918 г. под председательством Ленина Совет рабочей и крестьянской обороны, являвшийся в условиях войны верховным органом управления Республикой, координирующим работу как военных, так и гражданских ведомств, всех отраслей народного хозяйства. В состав Совета рабочей и крестьянской обороны входили представители ВЦИК, РВСР, наркоматов продовольствия, путей сообщения и др.
Огромная роль в системе управления новой власти продолжала принадлежать ВЧК, в аппарате которой существовали транспортный, военный, организационный, информационный и другие отделы. По рекомендации ВЧК в губерниях и уездах были созданы местные чрезвычайные комиссии по борьбе с контрреволюцией, статус которых был закреплен утвержденным ВЦИК специальным "Положением о Всероссийской и местных чрезвычайных комиссиях" (октябрь 1918). Согласно Положению члены ВЧК назначались Совнаркомом, а члены местных ЧК — соответствующими исполкомами губернских и уездных Советов. ВЧК и ее органы были наделены чрезвычайными полномочиями и работали в тесном сотрудничестве с НКВД и наркоматом юстиции.
На местах массовыми чрезвычайными органами советской власти являлись революционные комитеты — ревкомы, создаваемые партийными, советскими и военными властями для более оперативного обеспечения нужд армии, восстановления разрушенного хозяйства и системы управления в освобожденных районах. По некоторым данным в 1918–1921 гг. по России насчитывалось более 30 000 ревкомов — от республиканского до сельского уровня. По окончании Гражданской войны они были упразднены и их функции переданы Советам. В сельской местности такими чрезвычайными органами были упоминаемые нами ранее комитеты бедноты, образованные по решению правительства и ВЦИК в июне 1918 г., несмотря на активное противодействие левых эсеров.
Согласно официальной версии, комбеды создавались для оказания помощи беднейшему крестьянству. На самом деле расчет был сделан на раскол деревни, на противопоставление деревенской бедноты всем остальным крестьянам. Таким способом большевики надеялись не только решить продовольственную проблему и увеличить поставки хлеба деревней, но и создать более прочную опору правящей партии в среде многомиллионного российского крестьянства, сплачивая бедняков (сельский пролетариат) в противовес зажиточной части деревни. Однако власть просчиталась. Создание комбедов до предела обострило обстановку в деревне, вызвало серию крестьянских восстаний против большевиков. Кроме того, деятельность комбедов не ограничивалась экспроприацией "сельской буржуазии", изъятием хлеба и сельскохозяйственных орудий у кулаков и распределением их среди бедноты. Комбеды вмешивались в дела местной власти вплоть до роспуска и переизбрания местных Советов, находившихся под влиянием зажиточных крестьян, что приводило к нарушению единства и неразберихе в местном управлении: к власти местных партийных комитетов и Советов добавлялась еще и власть комбедов. Сложившаяся ситуация заставила центральное правительство принять решение о роспуске комбедов и их слиянии с Советами. Решение это было принято VI Чрезвычайным Всероссийским съездом Советов, состоявшимся в декабре 1918 г.
Стремясь сконцентрировать все силы для победы над своими политическими противниками, государство диктатуры пролетариата последовательно проводило курс на ускоренную национализацию всех отраслей промышленности, а не только важнейших, как это было предусмотрено декретом от 28 июня 1918 г. К началу октября 1919 г. было национализировано 2500 предприятий. Как заметил Н. Верт, точно так же, как в области сельского хозяйства "государство провозгласило себя главным распределителем еще до того, как стало главным производителем", осуществленная в рамках политики военного коммунизма попытка ускоренного перехода к "коммунистическому производству и распределению" привела вопреки схеме Маркса не к исчезновению государства, а, наоборот, к строгой централизации и установлению гипертрофированного государственного контроля над всеми сферами экономики.
Реализация военно-коммунистической модели управления потребовала создания системы сверхцентрализованных хозяйственных органов, известной в то время под названием "системы главкизма". Создаваемые при ВСНХ главные комитеты (главки или центры) сосредоточивали в своих руках управление теми или иными отраслями промышленности, ведали их финансированием, материально-техническим снабжением, равно как и распределением изготовленной продукции. Главки делились на "продуктовые" по видам производимых продуктов (Главуголь — губуголь, Главтабак — губтабак и т.п.) и "отраслевые" (Главтранс — губтранс (транспорт), Комгосор — губгосор (Комитет государственных сооружений) и т.п.). По подсчетам исследователей всего действовало около 46 видов местных управленческих органов центра — главков, отделов, комитетов и комиссий, — имевших, в свою очередь, свои собственные нижестоящие органы. В целом система главкизма означала прекращение экономических, товарно-денежных отношений и переход к исключительно административным методам управления: предприятия бесплатно получали от государства все необходимое для производства и также бесплатно отдавали произведенную продукцию.
Ситуация стала меняться только в конце гражданской войны, когда власть на практике убедилась в невозможности восстановления разрушенного войной хозяйства и подъема национальной экономики на тех организационных началах, которые использовались в период военного коммунизма. Переход к нэпу, объявленный на X съезде РКП(б) в марте 1921 г., означал отказ правящей партии от красногвардейской атаки на капитал и сопровождался частичным возрождением рыночных отношений, денационализацией средней и мелкой промышленности (в крупную промышленность частный капитал не допускался) и децентрализацией государственного управления.
Была отменена продразверстка, вводилась свобода торговли. Оттянув основные силы на "командные высоты в экономике", власть объявляла своей целью установление на основе провозглашенной свободы торговли нормальных отношений с крестьянством. Одновременно был отменен декрет о поголовной национализации промышленности. Согласно новому положению все мелкие и часть средних предприятий передавались в частные руки. Допускалась аренда крупных промышленных предприятий, а также создание концессий с привлечением иностранного капитала, смешанных акционерных обществ и совместных предприятий. В то же время значительная часть промышленности и вся внешняя торговля оставались в руках государства. Государственные промышленные предприятия (тресты) и государственная торговля (синдикаты) также получили большую хозяйственную самостоятельность, строя свою деятельность на новых принципах хозрасчета и самоокупаемости. Введя нэп, большевики попытались решить задачу сохранения политической власти в центре при одновременной децентрализации хозяйственного управления и предоставления самостоятельности местным органам власти.
С введением нэпа начинается процесс демократизации общественной жизни. Упраздняются чрезвычайные органы власти и управления, укрепляется законность и правопорядок, что нашло выражение сначала в сокращении компетенций и круга действий ВЧК и ее органов, а затем и в ее реорганизации. 6 февраля 1922 г. ВЧК была окончательно упразднена и вместо нее было создано Главное политическое управление Наркомата внутренних дел (ГПУ). Одновременно была повышена роль Рабоче-Крестьянской инспекции (РКИ, Рабкрин), созданной в 1920 г. в качестве основного органа государственного контроля Советской Республики. Чрезвычайное законодательство времен Гражданской войны постепенно заменялось гражданским законодательством, созданием законодательных кодексов в различных отраслях права, что способствовало формированию единого правового пространства государственного управления. Была проведена судебная реформа, создана прокуратура РСФСР как высший орган правового надзора. На новый более демократический уровень ставились взаимоотношения центральных и местных органов управления.
Но еще раньше, в конце 1919 г., упадок производства и неэффективность централизованного управления заставили большевиков заняться проблемой децентрализации власти и организации хозяйственного самоуправления на местах. Эта проблема только в последнее время привлекла внимание исследователей. Именно в это время в структуре местных Советов, как отмечается в новейших исследованиях, начинают формироваться специальные отделы коммунального хозяйства ("откомхозы"), которым передавались полномочия главков ВСНХ и частично отраслевых наркоматов, а вместе с полномочиями передавалось и имущество. Передача полномочий и имущества осуществлялась поэтапно, сначала губернскому и уездному, а только затем — городскому и волостному уровням. В ходе преобразований уже в 1920 г. на местный уровень были переданы вопросы землеустройства и благоустройства, жилищное дело, была осуществлена демуниципализация жилья (введение частной собственности на жилье). С введением нэпа эта работа была продолжена. В 1921 г. в ведение местных органов власти передавалась местная промышленность, в том числе на правах "мандатного управления" по договорам с ВСНХ. В 1922 г. были муниципализированы водопровод, местный транспорт, пожарное и дорожное дело, местным властям передавалось право устанавливать и взимать арендную плату с городских земель и устанавливать размер оплаты услуг, оказываемых муниципальными предприятиями. В 1923 г. местные власти получили право введения дифференциальной ренты в городах, организации коммунальных банков и фондов.
Создание "откомхозов" и децентрализация хозяйственного управления происходили под лозунгом "борьбы против главкизма" и, по мнению специалистов, имели прогрессивное значение. В 1920 г. в рамках НКВД было создано Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ), основной задачей которого стало обеспечение экономических связей между "откомхозами". Тогда же Совет рабочей и крестьянской обороны был реорганизован в Совет труда и обороны (СТО), одним из отделов которого стал Госплан. С лета 1921 г. на базе СТО начинает формироваться вертикаль экономических совещаний (ЭКОСО). На местах (в исполкомах) создавались местные ЭКОСО, в состав которых входили: председатель исполкома, зав. волземотделом, зав. коммунотделом, представители Рабкрина, потребительской кооперации. Местным ЭКОСО подчинялись все хозяйственные органы при исполкомах.
Борьба с "главкизмом" продолжалась до 1925 г. и завершилась принятием ВЦИК СССР "Положения о городских Советах" (1925) и "Положения о местных финансах" (1926), которое устанавливало только два вида местных бюджетов — городские и волостные, остальные признавались исключительно регулирующими. Значение этих документов состояло в том, что они сформировали местную власть, юридически закрепив компетенцию, права и средства местных Советов. В целом децентрализация хозяйственного управления, выразившаяся в создании "откомхозов" и наделении Советов собственными финансами, способствовала быстрой ликвидации разрухи и поднятию благосостояния страны до уровня 1913 г.
По мнению некоторых авторов, в ходе реформ 1920–1925 гг. были созданы условия для возрождения системы подлинного самоуправления населения. Однако дальше этого дело не пошло в связи с объявленным большевистской партией в 1927 г. (год "великого перелома") новым официальным курсом на централизацию власти и хозяйственного управления. Согласно победившей "генеральной линии" Сталина на строительство социализма в одной стране и ускоренную индустриализацию началось наступление на демократические институты, возникшие в период нэпа. Проводились грандиозные "чистки" местных Советов, которые были поставлены в жесткую зависимость от финансовых возможностей "центра", стали финансироваться по остаточному принципу из средств, оставшихся от финансирования индустриализации. С 1928 г. были закрыты "откомхозы" и ГУКХ. НКВД больше не занимался вопросами местного самоуправления и не курировал местное хозяйство. Вместо него создано ОГПУ — орган надзора за населением и карательный орган диктатуры пролетариата. Начавшаяся в 1928–1930 гг. административно-территориальная реформа окончательно похоронила надежды на возрождение института самоуправления в России.
Важным событием рассматриваемого периода стало образование СССР, положившее начало новому этапу развития российского государства в форме федерации союзных республик. К моменту образования единого союзного государства после окончания Гражданской войны на территории бывшей Российской империи образовался ряд формально независимых государств: РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Азербайджанская ССР, Армянская ССР, Грузинская ССР (в марте 1922 г. три последние республики образовали Закавказскую Федерацию). Необходимость объединения советских республик в единое государство была продиктована как экономической ситуацией (исторически сложившаяся экономическая и хозяйственная взаимозависимость национальных районов бывшей Российской империи, потребность в более тесной их интеграции по сравнению с договорной федерацией в целях восстановления и развития народного хозяйства), так и политическими соображениями, стремлением удержать национальные окраины в рамках советского строя.
Хотя в теоретическом плане большевики, исходя из постулатов марксизма, отнюдь не являлись сторонниками раздробления государства и больше склонялись к якобинской модели централизации власти, сложившаяся экономическая и политическая ситуация заставила лидеров партии искать выход в организации единого государства на приемлемых для национальных республик условиях. В определенном смысле этому способствовала и задержка с мировой революцией, побуждавшая большевиков в интересах мирового пролетариата стать выразителями государственных интересов России как главного плацдарма для неизбежной, с их точки зрения, мировой социалистической революции. В этих условиях Ленину не составило большого труда убедить партию в необходимости создания союзного государства как федерации равноправных республик в противовес предложенному Сталиным проекту "автономизации", т.е. вхождения советских республик в РСФСР на правах автономий, что, по мнению Ленина, не способствовало доверию между республиками и прочности создаваемой федерации.
27 декабря 1922 г. был подписан договор между четырьмя республиками (РСФСР, Украиной, Белоруссией и Закавказской Федерацией) о создании нового государства Союза Советских Социалистических Республик. Состоявшийся 30 декабря 1922 г. I съезд Советов СССР утвердил Договор и Декларацию об образовании союзного государства. Высшим органом власти в союзном государстве стал Всесоюзный съезд Советов, созываемый ежегодно (с 1927 г. раз в два года) и формировавшийся на основе представительства, аналогичного представительству Всероссийских съездов Советов. В период между съездами Советов верховную власть в стране осуществлял Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР, состоявший из двух обладавших равными правами законодательных палат: Союзного Совета (формировался всеми республиками пропорционально их населению) и Совета Национальностей (по пять представителей от каждой союзной и автономной республики и по одному представителю от автономных областей). ЦИК СССР имел свой руководящий орган — Президиум ЦИК, роль которого по мере развития СССР и увеличения числа союзных республик постоянно возрастала. Высшим исполнительным и распорядительным органом союзного государства стал Совет Народных Комиссаров СССР (с 1946 г. Совет Министров). Все эти положения были закреплены в принятой 31 января 1924 г. на II съезде Советов Союза ССР Конституции СССР. Конституция СССР установила три вида народных комиссариатов: общесоюзные, образованные только в Союзе (по иностранным делам, военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов); объединенные, создаваемые одновременно на союзном и республиканском уровнях (ВСНХ, продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции); республиканские, в ведении которых находились вопросы, не входившие в компетенцию Союза и объединенных наркоматов (просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, юстиции и др.).
Одной из особенностей нового союзного государства было статусное неравенство национально-территориальных образований, вошедших в состав СССР (союзные, автономные республики, края, области, округа и т.д.). Но главная особенность состояла в другом. В большинстве союзных республик власть принадлежала национальным коммунистическим партиям, входившим в состав единой РКП(б), что не только облегчило большевикам задачу объединения суверенных республик в единое государство, но и в перспективе способствовало подчинению национальных образований союзному центру. Хотя формально советские республики были объединены в единый государственный союз на началах равноправия и сохранения своих суверенных прав, в условиях складывавшейся монополии правящей партии традиции централизма господствовали над заявлениями о федерации, а сами федералистские принципы, заложенные в основу Союза, по мере его развития заменялись прежними, унитарными.
Есть основания считать, что возникшее в 1922 г. союзное государство было задумано правящей партией как временная конструкция. По крайней мере, создание федерации рассматривалось большевиками и самим Лениным в конечном итоге не как конституционная форма, а как практический вопрос централизации или децентрализации. В перспективе подразумевалось, что союзная структура, построенная на интернациональной основе и преодолевающая местный сепаратизм, будет способствовать изживанию государства как такового. Марксистская идея об отмирании государства в коммунистическом обществе была в этот период определяющей в политической культуре большевизма. В то же время, создавая СССР, большевики решали одновременно две задачи: во-первых, они смогли собрать в одно государство большую часть территории Российской империи и сохранить единство и неделимость России; во-вторых, центр получал удобную для правящей партии стройную вертикаль власти в огромной по размерам стране. В самой Конституции 1924 г. федерация трактовалась как переходная форма к полному государственному единству. Во всяком случае, в новом союзном государстве все решения исходили из центра, который неограниченно контролировал действия периферийных властей. Главное политическое управление (ГПУ), созданное в 1922 г. вместо ВЧК, также получило статус союзного комиссариата.
Параллельно с созданием СССР проводились административно-территориальные реформы, имевшие важное значение для совершенствования системы государственного управления в стране. Процесс перехода от старого административно-территориального деления (губерния, уезд, волость) к новому занял длительное время, поскольку власть вынуждена была исходить не только из учета огромного разнообразия экономических и хозяйственных условий развития различных регионов, но и брать в расчет особенности административного и национального устройства, культурных традиций проживающих на огромном пространстве России народов. Уже в декабре 1917 г. на основании решения Совнаркома местные Советы получили право определять границы новых губерний и областей. Согласно декрету СНК от 27 января 1918 г. устанавливался порядок изменения губернских, уездных и прочих границ. После окончания Гражданской войны в 1921 г. Госпланом была образована специальная комиссия для выработки предложений по новому административно-государственному размежеванию Российской Федерации. Главной целью ее создания было приведение границ территориальных образований в соответствие как с экономическими потребностями регионов, так и с национальными интересами местного населения. С образованием СССР подобная работа проводилась в союзных республиках. К концу 20-х гг. работа эта в основном была завершена: в Российской Федерации утвердилась так называемая трехзвенная система — район, округ, область (край); в остальных союзных республиках — двухзвенная система (район, округ).
На характер и формы нового административно-территориального деления существенное влияние оказывали политические процессы, происходившие в то время в СССР, в частности обострение в конце 20-х гг. политической ситуации в стране. Это обострение было связано с усилившейся после смерти Ленина борьбой за власть внутри большевистской партии и последовавшим за ней возвышением И. В. Сталина. На этом фоне вполне закономерной представляется задуманная и проведенная сталинским руководством административно-территориальная реформа 1928–1930 гг., о которой нам уже приходилось говорить. По мнению современных авторов, новый передел, организованный Сталиным, был осуществлен в том числе и по политическим мотивам: уничтожить основы прежней системы управления, перестроив ее под нужды тоталитарного централизма, и одновременно расправиться с оппозицией на всех уровнях власти, лишить ее рычагов влияния на ситуацию. В связи с этим области "нарезались" по преимуществу волевым решением, их размеры были в два раза больше бывших губерний. В то же время создание районов, формировавшихся под лозунгом "смычки города и деревни" и занимающихся одновременно и сельским хозяйством, и промышленностью, привело к фактическому уничтожению специализированных сельских властей. По тем же политическим мотивам города были "разрезаны" на районы, органы власти которых наделялись той же компетенцией, которую имела городская власть. В результате создавалась жесткая вертикаль, в которой власти разных уровней неизбежно сталкивались в сферах компетенции и финансов, что давало возможность центру вмешиваться и решать споры в своих интересах.
В предыдущих параграфах, рассматривая особенности становления и эволюции советской государственности, мы указывали на ряд факторов, свидетельствующих о все более усиливавшемся процессе бюрократизации советского государственного аппарата. Проблема эта занимала многих: как случилось, что большевики, шедшие к власти под лозунгом "антибюрократической революции", оказавшись у власти, породили еще более разветвленную, никем и ничем не контролируемую советскую бюрократию.
Известно, что в своей критике старого строя Ленин и его партия одним из главных пороков старых общественных порядков считали господство бюрократических методов управления обществом, отчуждение основных масс населения от участия во власти и обещали преодолеть ненавистный им бюрократизм. В качестве средства преодоления господства бюрократии предлагался переход власти к народу, установление непосредственной демократии, прямого правления трудящихся, соединяющего в одних руках законодательные, исполнительные и контрольные функции. Понимая, что государство не может обойтись без чиновников, Ленин, тем не менее, считал, что социализм как новый общественный строй позволит победить бюрократизм. Для этого необходимо было, по его мысли, провести в жизнь четыре основных принципа: 1) выборность всех должностных лиц, а не назначение их сверху; 2) сменяемость и возможность отзыва любого чиновника из органа власти; 3) строго ограниченное время нахождения на выборной должности ("управление всех по очереди"); 4) установление заработной платы чиновникам не выше, чем у хорошего рабочего.
Однако реальная жизнь оказалась сложнее теоретических установок. На практике бюрократизация государственного управления не только не уменьшилась при новой власти, но, напротив, еще больше усилилась. За первые три года численность советского управленческого аппарата увеличилась в пять раз. За 1918 г. только численность Наркомата земледелия выросла в 53 раза, а в системе Моссовета работало в это время 200 тыс. служащих (для сравнения во всей дореволюционной России в 1897 г. было 436 тыс. чиновников).
Одной из причин такого положения вещей, по мнению вождя большевистской партии, являлся низкий уровень культуры народа и его революционного авангарда — российского пролетариата. В своем подавляющем большинстве народные массы не были готовы к управлению государством и контролю над бюрократией. Большевики вынуждены были уже вскоре после взятия власти признать этот факт. Ленин делает вывод о том, что Советы, не став вопреки ожиданиям "властью трудящихся", еще продолжительное время будут оставаться "властью для трудящихся" через передовой слой пролетариата. В этом Ленин видел опасность бюрократизации аппарата Советской власти, угрозу ее отрыва от трудящихся.
В условиях отсутствия собственных управленческих кадров новая власть вынуждена была обратиться за помощью к "старым" специалистам, бывшим служащим прежнего государственного аппарата. Весной 1918 г. Ленин публично призвал партию создать все необходимые условия для привлечения к сотрудничеству с новой властью буржуазных специалистов, старых "спецов". Было пересмотрено одно из главных положений "Апрельских тезисов" о равной оплате труда рабочего и чиновника: высокое жалование, выплачиваемое привлекаемым старым специалистам, рассматривалось Лениным как своеобразная дань "за нашу собственную отсталость".
По подсчетам специалистов в первые годы советской власти чиновники прежних министерств и ведомств составляли значительную часть советского государственного аппарата: в 1918 г. в Наркомземе работало 58,8% "старых" служащих; в Наркомздраве — 60,9%; в Наркомате по морским делам — 72,4%. Даже в таком серьезном учреждении, как НКВД, штат был укомплектован почти наполовину из "старых" специалистов, а в ревтрибунале ВЦИК их было 36,8%. В то же время руководители наркоматов и ведомств подбирались преимущественно из числа партийных и профсоюзных кадров.
Широкое привлечение старых специалистов и служащих ставило в повестку дня установление строгого "классового" контроля за их деятельностью. Служащие проходили предварительное собеседование и проверку на лояльность советской власти. В действующей Красной Армии, где на 1 января 1919 г. служило примерно 165 тыс. бывших офицеров царской армии, для надзора за командными кадрами был учрежден институт военных комиссаров.
Одновременно принимались меры по подготовке собственных специалистов-управленцев (так называемых "красных спецов"), что в свою очередь требовало повышения общего культурного уровня и грамотности населения. Эту задачу взяла на себя созданная декретом Совнаркома РСФСР от 19 июня 1920 г. Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации неграмотности, в работе которой принимали участие представители ЦК партии, ЦК комсомола, ВЦСПС, Политуправления Красной Армии и др. Создавались местные губернские, уездные и волостные чрезвычайные комиссии по ликвидации неграмотности, носившие название "грамчека". Другим источником пополнения советского аппарата управления служила Красная Армия, традиционно отличавшаяся более просвещенным и грамотным по отношению к основной массе населения составом.
Однако все это не только не решало, но еще больше осложняло проблему борьбы с бюрократизацией советского государственного аппарата. Новые кадры управленцев не обладали глубокими профессиональными знаниями и опытом управленческой работы. В этой ситуации власти пытались, как справедливо отмечают авторы учебника "История государственного управления в России", компенсировать недостаточную квалификацию государственного управленческого аппарата его численностью. В итоге уже к концу 1927 г. советский государственный аппарат разросся до 3,7 млн человек, из них только в системе административного управления работали 2 млн служащих.
В своих последних работах ("Как нам реорганизовать Рабкрин", "Лучше меньше, да лучше" и др.) Ленин придавал большое значение борьбе с разраставшимся государственным аппаратом, бюрократизмом и волокитой в советских органах власти, равно как и с произволом советских и партийных чиновников. Предлагаются самые жесткие меры, включая крупномасштабные чистки партии. "Я очень надеюсь, — пишет Ленин, — что мы выгоним из нашей партии от 100 до 200 тысяч коммунистов, которые примазались к партии и которые не только не умеют бороться с волокитою и взяткой, но мешают с ними бороться". В письме к председателю ВСНХ П. А. Богданову Ленин высказывается еще резче, предлагая впредь за волокиту и попустительство бюрократизму "сажать за это профсоюзную и коммунистическую сволочь в тюрьму беспощадно". Выход из создавшегося положения лидер правящей партии видит в усилении органов государственного и партийного контроля. В 1923 г. по его предложению путем объединения Наркомата РКИ с Центральной контрольной комиссией (ЦКК) партии был создан объединенный орган партийного и государственного контроля ЦКК-НК РКИ, одной из задач которого стало совершенствование государственного аппарата.
Проблема, однако, заключалась не только в отсутствии надлежащего контроля за бюрократическим аппаратом и культурной отсталости масс. Основную причину роста бюрократизма и произвола власти следует искать в другом: в методах управления обществом и, шире, в самом характере нового общественно-политического строя с его жестко централизованным хозяйством на базе огосударствленной собственности, что изначально ставило общество в тотальную зависимость от государства, создавая благоприятные условия для всевластия бюрократии. Проводившаяся в годы Гражданской войны политика "военного коммунизма", построенная на господстве командно-административных методов управления, привела к еще большему росту управленческого аппарата, так как упразднение механизма рыночных отношений потребовало введения всеобщего учета и контроля за производством и распределением продуктов и товаров. Положение могло быть исправлено в период нэпа, с характерным для него преобладанием экономических методов над административными. Однако нэп оказался неудобным для правящей коммунистической партии, поскольку ставил под сомнение необходимость ее существования. Как показали дальнейшие события, нэп вопреки надеждам Ленина был введен не "всерьез" и не "надолго" и в конце 20-х гг. был успешно отправлен Сталиным в корзину истории.
Особенностью советского государственного строя была неразделенность партийной и советской власти, приведшая к постепенному сращиванию государственного и партийного аппарата, что позволяет говорить о формировании в рассматриваемый период особого класса партийно-политической бюрократии, превращавшегося в силу его особой роли в управлении обществом в замкнутый привилегированный слой, получивший название советской номенклатуры. Его основу составляла коммунистическая партия, совершившая революцию, и даже не она в целом, а узкий круг профессиональной партийной бюрократии. Именно он, в конечном счете, контролировал работу всего государственного аппарата управления, обладал монопольным правом распределения номенклатурных должностей от руководителей центральных ведомств до директоров предприятий и их заместителей.
Сам термин "номенклатура", буквально означавший перечень имен или наименований, приобретал сугубо политическое значение и использовался для обозначения перечня наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались и отзывались вышестоящими партийными или государственными органами. Первоначально существовало два списка номенклатурных должностей. Первый из них (номенклатура № 1) включал ответственных работников, утверждавшихся только Политбюро или Оргбюро ЦК партии. В нем числились 3500 человек. Номенклатурные работники второго списка (номенклатура № 2) находились в ведении Учетно-распределительного отдела ЦК и утверждались на должность с санкции одного из секретарей ЦК. В этом списке было 1500 человек. Названные списки были впервые составлены в ноябре 1923 г. в соответствии с постановлением Оргбюро ЦК РКП(б) о порядке подбора и расстановки кадров на ответственные государственные и партийные посты. В 1925 г. к ним добавился третий список ведомственной номенклатуры (номенклатура № 3), которая формировалась самими центральными учреждениями и ведомствами и согласовывалась с Орграспредотделом ЦК партии.
Как и большинство реформ, проводимых в России, предпринятая большевистской властью в начале 1920-х гг. в рамках нэпа экономическая реформа оказалась незавершенной. В конце 1920-х гг. в результате сложной политико-идеологической борьбы среди партийных лидеров победила линия на свертывание нэпа, который оказался ненужным в условиях крепнувшей административно-командной системы управления. Эту линию отстаивал Сталин, сумевший благодаря умелой аппаратной игре укрепить свои позиции в высших эшелонах партийной элиты и потеснить других не менее известных "наследников" Ленина, боровшихся за власть.
Сталину удалось использовать в своих целях нараставшее в широких массах недовольство нэпом, вызванное ростом частнособственнической стихии в условиях перехода к рынку, укреплением позиций новой советской буржуазии ("нэпманов" или "совбуров"), господством частника в торговле. В ходе развернувшихся в партии дискуссий по вопросу об источниках накопления для решения вставшей по окончании восстановительного периода проблемы развития промышленности и проведения модернизации была отвергнута позиция Н. И. Бухарина, который отстаивал необходимость продолжения нэпа в целях сохранения союза с крестьянством. Этой позиции Сталин противопоставил находившую поддержку в массах и в партии установку на быстрое построение социализма в одной стране, которое должно было сопровождаться вытеснением частного капитала из всех отраслей народного хозяйства и переходом к уравнительному распределению. В связи с отсутствием необходимых средств для проведения модернизации предлагалось сконцентрировать все финансовые и материальные ресурсы в руках государства, провести с его помощью ускоренную индустриализацию, одновременно перестраивая для ее нужд сельское хозяйство в сторону создания высокотоварных коллективных хозяйств (коллективизация).
Осенью 1927 г. для ликвидации возникшего хлебозагототовительного кризиса впервые после длительного перерыва были использованы чрезвычайные меры по отношению к крестьянству: в деревню для изъятия хлеба у крестьян были отправлены 30 тыс. членов партии, местным партийным работникам разрешалось применять к крестьянам, не сдающим хлеб, меры уголовного воздействия. Несмотря на заявления Сталина о временном характере принятых мер, эта акция повторилась в следующем году, что свидетельствовало о победе политики отказа от нэпа. Состоявшийся в апреле 1929 г. пленум ЦК ВКП(б) поддержал сталинскую популистскую программу "наступления социализма по всему фронту" и ускоренного превращения страны в передовую промышленную державу.
Анализируя отмеченные изменения в политике высшего партийного руководства, некоторые исследователи справедливо считают, что в конце 20-х гг. Сталиным по существу был произведен политический переворот. По крайней мере, можно назвать три важных фактора, подтверждающие этот вывод:
Одной из основных причин неудачи нэповской альтернативы было то, что экономическая реформа в годы нэпа не сопровождалась глубоким реформированием, демократизацией советской политической системы. Экономический плюрализм не был дополнен политическим плюрализмом и вопреки логике сопровождался ужесточением политического и экономического режима, усилением власти правящей партии, продолжавшей занимать монопольное положение в политической системе общества. Иначе и не могло быть в условиях нового общественно-политического строя, особенностью которого было изначальное преобладание политики над экономикой. В этом смысле возможности и перспективы нэпа в рамках большевистской доктрины с самого начала были ограничены. Можно сказать, что нововведения нэпа с частичным допущением частных предприятий и свободы торговли являлись в конечном счете лишь средством сохранения власти коммунистической партии.
Введение нэпа скорее было вынужденной уступкой, нежели результатом пересмотра партией политико-иделогических основ учения: они оставались прежними — диктатура пролетариата, руководящая роль партии и т.п. Из-за боязни своего, "почвенного" капитализма в отличие от иностранного власть сохранила незыблемым основной принцип своей политики — национализацию земли, крупной промышленности и внешней торговли. И Ленин, временно одержавший победу "над собственной партией и ее глупостью" и повернувший ее от радикального штурма капитализма к реформам, и Бухарин, фанатично защищавший нэп сначала в полемике с "левыми" в партии, а затем в борьбе со Сталиным, в любом случае оставались последовательными революционерами и "ортодоксальными" марксистами. Конечной целью их программы была ликвидация частной собственности и установление безрыночного социализма (споры шли только о темпах и методах этого перехода), что позволяет говорить о доктринальных истоках бесперспективности нэпа.
По утвердившейся в литературе последних лет точке зрения политический режим, сложившийся в период нэпа, носил авторитарный характер со всеми присущими авторитаризму чертами: централизацией власти, ограничением роли представительных органов власти, командными методами руководства, усилением режима личной власти, эволюционировавшего к концу 1920-х гг. в режим личной диктатуры Сталина. В годы нэпа практически ничего не изменилось во взаимоотношениях партии и государства: Советы по-прежнему являлись простыми исполнителями партийных решений. В условиях полного господства правящей партии в стране отсутствовала политическая оппозиция, что ставило партийное и советское руководство вне критики и лишало власть возможности выработки и принятия эффективных политико-управленческих решений, основанных на учете различных, в том числе альтернативных точек зрения и интересов.
Параллельно с допущением экономического плюрализма активно насаждалось идеологическое единомыслие, не признававшее возможности сосуществования различных мировоззренческих установок и придававшее коммунистической идеологии, выражаясь словами Н. А. Бердяева, "эксклюзивный" характер. Упразднялась свобода слова и печати. В июне 1922 г. был образован специальный цензурный орган — Главлит (Главное управление по делам литературы и издательств), получивший право предварительного просмотра всех предназначенных для печати материалов и запрета на выпуск неугодной властям печатной продукции. В том же году была подготовлена и осуществлена беспрецедентная акция по высылке из страны 160 "инакомыслящих" российских ученых и философов, среди которых были Н. А. Бердяев, С. Н. Булгаков, С. Л. Франк, Н. О. Лосский, И. А. Ильин, Л. П. Карсавин, А. А. Кизеветтер, Б. П. Вышеславцев, П. А. Сорокин и др.
Была усилена роль репрессивных органов (ГПУ, ОГПУ), становившихся послушными орудиями сталинских массовых расправ с неугодными, что на долгие годы воспитало у советских людей страх перед Лубянкой. Летом 1922 г. состоялся "показательный" процесс над партией эсеров. Суд приговорил в разное время арестованных ВЧК и обвиненных в контрреволюционной деятельности и пособничестве белогвардейцам 12 видных деятелей партии социалистов-революционеров к смертной казни. Приведение приговора в исполнение было отложено, а затем заменено ссылкой в связи с протестами мировой общественности. Одновременно в ЦК РКП(б) была разработана секретная директива "О мерах борьбы с меньшевиками", положившая начало широкой кампании по дискредитации меньшевистской партии и устранения ее с политической арены. Расправа над эсерами и начавшийся после проведенной большевиками кампании по "разоблачению" меньшевизма распад меньшевистской партии привели к окончательному утверждению в стране однопартийной политической системы.
В самой большевистской партии наблюдался процесс централизации власти, постепенно превращавший ее в олигархическую организацию. Во многом этому способствовало принятие в 1921 г. X съездом РКП(б) одновременно с резолюцией о замене продразверстки продналогом секретной резолюции "О единстве партии". Она запрещала создание в партии фракций и групп, отстаивавших свои точки зрения, которые отличались от генеральной линии партийного руководства. Независимо от мотивов, которыми руководствовался Ленин, предлагая эту резолюцию, она позволяла партийной верхушке пресекать всякие попытки критики проводимой ею политики, чем не преминул впоследствии воспользоваться Сталин в борьбе со своими политическими оппонентами.
Опасность выхода из-под контроля партийного аппарата в результате им же инициированного запрещения фракций в партии осознавал в конце жизни и сам Ленин, настаивавший в своих последних письмах на создании особой системы контроля в партии, реорганизации РКИ в орган партийно-государственного контроля, расширении внутрипартийной демократии и даже замене Сталина на посту Генерального секретаря ЦК РКП(б). Однако эти меры не решали проблему при отсутствии подлинного демократического контроля в стране, многопартийности, свободы печати.
Таким образом, в конце 1920-х гг. в результате отказа верхов правящей партии от нэпа советское общество вступило в новый период политического и экономического развития, итогом которого явились командно-бюрократическая система и тоталитарный политический режим 1930–40-х гг.
Говоря о тоталитарном характере сталинского политического режима и признавая условность этого понятия, мы исходим здесь из представления, согласно которому тоталитарным государство считается отнюдь не тогда, когда ликвидируется частная собственность и упраздняется рынок, как это принято было считать. Такой строй правильнее называть деспотизмом. Тоталитарным государство становится тогда, когда устанавливается господство идеологии, когда доктрина господствует над жизнью и беспощадно подавляет все ее проявления. Деспотизм сам по себе банален, его методы — примитивная диктатура во имя сохранения власти. Когда же деспотизм осуществляется во имя идеологии, это придает ему тоталитарный характер. Здесь власть использует репрессии не только и даже не столько как самоцель, сколько для того, чтобы создать новую модель общества, переделать саму природу человека.
Именно в тоталитарной направленности теории и практики большевизма, в его стремлении насильственными методами создать новое общество необходимо искать одну из главных причин установления тоталитарного режима в СССР. К этому следует добавить описанные нами ранее особенности российской политической культуры, связанные с определяющей ролью государства в жизни общества, низкой общей и правовой культурой народных масс, стихийным монархизмом и склонностью к подчинению властям и "силе вещей", веками воспитываемых историей и государством. Не меньшее значение имели традиции самой большевистской партии, ее идеология и структура, равно как и догматизм большевиков, выразившийся в идеализации революции и абсолютизации марксистской теории ("диктатура теории", по характеристике М. А. Спиридоновой).
К основным признакам тоталитарного режима обычно относят:
Отмеченные выше особенности развития советского государственного строя, связанные с начавшимся в конце 1920-х гг. процессом формирования административно-командной системы управления и усилением тоталитарных тенденций, в полной мере проявились в 30-е гг., определив на многие десятилетия характер развития советского общества. Принятая VIII Чрезвычайным Всесоюзным съездом Советов (5 декабря 1936) Конституция СССР объявила о завершении построения основ социализма, формировании единоукладной плановой экономики и утверждении социалистической собственности как основы советского строя, разгроме кулачества и победе колхозного строя. Опираясь на произошедшие в советском обществе изменения, власть заявила о своем намерении строить управление обществом на базе демократических (а не классовых) принципов, основываясь на положениях новой Конституции. Были отменены существовавшие в первых советских конституциях ограничения в избирательных правах, вводилось всеобщее, прямое и равное избирательное право, что, однако, не меняло существа дела в условиях сохранения однопартийной системы, не предполагавшей проведение альтернативных выборов.
Конституция 1936 г. внесла существенные изменения в систему высших органов власти. Прекратила существование прежняя система съездов Советов. Высшим органом государственной власти стал Верховный Совет СССР, первые выборы в который были проведены в декабре 1937 г. В круг его полномочий входили: принятие и внесение изменений в Конституцию СССР, утверждение государственного бюджета и государственных планов экономического и социального развития, принятие в состав СССР новых союзных республик, образование новых автономных республик и автономных областей.
По аналогии с прежним Союзным ЦИКом Верховный Совет СССР состоял из двух палат — Совета Союза и Совета Национальностей, в равной мере наделенных правом законодательной инициативы. Члены Совета Союза избирались от всего населения страны по избирательным округам, члены Совета Национальностей — по устанавливаемой норме: 32 депутата от каждой ССР, 11 депутатов — от автономной республики, пять — от автономной области, один — от автономного округа. Основной формой работы Верховного Совета СССР являлись сессии, созываемые согласно Конституции два раза в год. Верховный Совет СССР на совместном заседании обеих палат избирал Президиум Верховного Совета СССР в составе 37 человек (председателя, 11 заместителей в соответствии с числом союзных республик, секретаря и 24 членов Президиума). В его функции входили: созыв сессий Верховного Совета, толкование законов, издание указов, роспуск палат и назначение новых выборов. В новой Конституции предусматривались процедуры, обеспечивающие согласованное взаимодействие палат Верховного Совета СССР. При возникавших разногласиях между палатами создавалась согласительная комиссия на паритетной основе. В случае если палаты и после этого не приходили к единому мнению, Президиум Верховного Совета СССР мог распустить Верховный Совет и назначить новые выборы (однако таких прецедентов ни разу не было). В отличие от Верховного Совета СССР Верховные советы союзных республик не были двухпалатными, поэтому национальные меньшинства этих республик могли отстаивать свои интересы только через Совет Национальностей Верховного Совета СССР.
Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти и управления оставался Совет Народных Комиссаров СССР, осуществлявший управление отраслями народного хозяйства через наркоматы, комитеты и комиссии. К полномочиям правительства относились: контроль за выполнением народнохозяйственных планов и государственным бюджетом, обеспечение общественного порядка и др. СНК образовывался Верховным Советом СССР и в своей деятельности был подотчетен Верховному Совету и его Президиуму.
В соответствии с Конституцией 1936 г. была изменена также система местных Советов. Прежние Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов были преобразованы в Советы депутатов трудящихся. Упразднялись съезды Советов. Распорядительными органами на местах, как и прежде, являлись исполкомы Советов, в руках которых находилась реальная власть.
Конституция 1936 г. по сравнению с первой союзной конституцией существенно расширила полномочия общесоюзных органов. У союзных республик было изъято право на издание своих кодексов законов, равно как и право решения вопросов трудового законодательства, законодательства о суде и административно-территориального устройства. Верховный Совет СССР благодаря наделению его правом назначать следственные и ревизионные комиссии получал возможность контроля над всем государственным аппаратом.
Однако главным отличием новой Конституции было законодательное закрепление в ней положения о руководящей роли в политической системе советского общества Коммунистической партии (ст. 126 Конституции), обладавшей теперь государственной властью не только де-факто, но и де-юре. Хотя властные полномочия партии не были прямо зафиксированы в статьях Конституции, были умело замаскированы изобретенным сталинским руководством тезисом о ее "руководящей роли", осуществляемой через коммунистов и партийные комитеты общественных и государственных организаций и учреждений, это не могло скрыть происходящих в действительности процессов. Государственная власть в стране к середине 30-х гг. находилась полностью в руках узкого круга партийной элиты. Показательно, что даже правом выдвижения кандидатов на выборах в Советы различных уровней Конституция наделяла исключительно партийные и руководимые ими общественные организации.
Все принимаемые высшими органами государственной власти нормативные правовые акты, будь то решения Верховного Совета СССР, указы его Президиума или постановления Совнаркома СССР, подлежали предварительному рассмотрению и санкционировались Политбюро ЦК партии. Этой же цели закрепления монопольного положения коммунистической партии в системе власти и управления должно было служить придание нового статуса идеологии марксизма-ленинизма, которая объявлялась в новой Конституции не только партийной, но и одновременно официальной, государственной идеологией.
В 30-е гг. завершается процесс сращивания партийного и государственного аппарата. Это выражалось не только в окончательно утвердившемся в это время номенклатурном принципе подбора и расстановки кадров на руководящие посты в государстве, который обеспечивал личную зависимость назначаемых от тех, кто находился наверху управленческой пирамиды. Партийным инстанциям исподволь передавались многие чисто государственные функции. Так, вопросы планирования и организации производства решались не в наркоматах или Госплане, а в отраслевых отделах ЦК и Политбюро партии. С другой стороны, получила дальнейшей развитие практика совмещения партийных и государственных должностей. Подавляющее большинство партийной элиты и практически все члены Политбюро находились во главе различных государственных структур, занимали руководящие должности в правительстве. Активно использовалась также такая форма партийного влияния на управление государством, как создание совместных партийно-государственных органов (таких как ЦКК-РКИ, политотделы в МТС, на предприятиях, в совхозах и т.д.). Специфику советского строя составляло принятие совместных партийно-государственных нормативных актов — постановлений ЦК ВКП(б) и Правительства СССР, имевших силу закона. Наконец, приметой времени стало превращение партийной символики — красного флага и партийного гимна "Интернационал" — в официальные государственные символы.
Усиление роли партии не ограничивалось ее стремлением подчинить своему влиянию государственный аппарат ("овладеть госаппаратом", как в то время говорили). С самого начала партия стремилась поставить под свою опеку массовые общественные организации, с помощью которых, как мы уже говорили, обеспечивался всеобъемлющий контроль над обществом. Прежде всего это касалось таких массовых организаций, как профсоюзы и комсомол, постепенно утративших добровольный характер и попавших в прямое подчинение партии. Так, уже в начале 30-х гг. ВЦСПС были переданы государственные функции упраздненного наркомата труда, следствием чего стало фактическое подчинение профсоюзных организаций соответствующим наркоматам и ведомствам по профилю их деятельности. С начала 30-х гг. вплоть до 1949 г. ни разу не проводились съезды профсоюзов и всесоюзные профсоюзные конференции. Что касается комсомола, являвшегося крупнейшей в СССР молодежной организацией, то его идейно-воспитательная работа была полностью подчинена в 30-е гг. идеологическому обоснованию проводившегося в стране политического курса и возвеличиванию Сталина.
В то же время 30-е гг. были отмечены рядом новых явлений в системе управления обществом, на которые часто не обращают внимания. Объявленный партией курс на ускоренную индустриализацию и осуществленная в начале 30-х гг. коллективизация сельского хозяйства, которая привела к окончательной ликвидации рыночных отношений и замене их внерыночными механизмами изъятия хлеба у крестьян (колхозы), сопровождались стремительным ростом административно-управленческого аппарата. По данным переписи населения 1939 г. за 10 лет он вырос в шесть раз. В связи с тем, что деятельность государства все больше приобретала принудительный характер, была сведена к органам насилия, особенно быстро разрастался исполнительный аппарат, непосредственно связанный с административными мерами принуждения. Это создало условия для эмансипации бюрократического аппарата, обособления его, в том числе от партии, при сохранении видимости ее "руководящей роли".
Раньше других это понял Сталин, что во многом объясняет причины его победы над своими политическими оппонентами, продолжавшими верить в партию и ее идеалы. Нет ничего случайного в том, что Сталин, долгое время не занимавший государственных должностей, "изменяет" своей привычке и в мае 1941 г. занимает пост председателя СНК СССР (заменив на этом посту В. М. Молотова) как более важный с точки зрения обладания реальной властью. Известно высказывание Сталина о том, что "властвуют не те, кто выбирают и голосуют, а те, кто правит", "те, которые овладели на деле исполнительным аппаратом государства, которые руководят этим аппаратом".
Впервые на эти особенности развития административно-командной системы управления в 30-е гг. указала известный исследователь советского государственного аппарата Т. П. Коржихина. Прежде всего, автор обратила внимание на не очень заметное, на первый взгляд, дополнение, которое было внесено Конституцией 1936 г. в определение места правительства в государственном механизме. В Конституции СНК СССР определялся как высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти. По мнению ученого, это определение было предложено Сталиным в процессе разработки Конституции с целью принизить значение Верховного Совета СССР как органа государственной власти и упрочить автономность правительства по отношению к высшему представительному органу. Дальнейшее усиление роли СНК СССР подтверждает это предположение.
То же самое можно сказать и об изменении роли Президиума Верховного Совета СССР в системе государственной власти и управления. Формально он не являлся законодательным органом, так как вся полнота законодательной власти согласно Конституции 1936 г. должна была принадлежать Верховному Совету СССР. Однако на практике указы Президиума Верховного Совета СССР имели силу закона. В дальнейшем среди законов, принимавшихся Верховным Советом СССР, как правило, преобладали законы об утверждении указов Президиума Верховного Совета. В 1938 г. Президиум Верховного Совета СССР был наделен правом объявления военного положения, принимать в гражданство СССР и разрешать выход из него. Позже, в 1948 г., согласно внесенному в Конституцию дополнению Президиум получил право денонсировать международные договоры, учреждать ордена и медали, почетные и воинские звания.
В условиях складывания административно-командной системы управления изменения происходили и в самой партии. К концу 30-х гг. она окончательно утратила остатки демократизма и постепенно превращалась в полувоенную по своему устройству и принципам организацию (в "орден меченосцев", по определению Сталина), в которой все дела вершились узким кругом партийной элиты, а рядовые члены партии полностью были отрешены от выработки партийной политики. Под воздействием происходивших трансформационных процессов в советском государственном строе менялся и политический облик партии коммунистов. Из политической организации она постепенно превращалась в личную гвардию Сталина, в источник формирования нового служилого класса, заинтересованного в сохранении существующего строя не столько идейно, сколько лично. Коммунистические идеалы вытеснялись сугубо прикладными целями прагматического интереса, связанного с карьерой, приобщением к власти ради власти.
Тяжелым испытанием для партии стали организованные сталинским руководством в 1936–1938 гг. политические процессы над лидерами внутрипартийной оппозиции, закончившиеся физическим уничтожением крупных партийных и государственных деятелей, многие из которых были ближайшими соратниками Ленина. С началом репрессий исчезают дискуссии в партии, затухает политическая жизнь и устанавливается под видом партийного "единства" единомыслие партийных рядов.
В ходе "великих чисток" 30-х гг. была уничтожена и большая часть партийных руководителей всех уровней в национальных республиках. Эта карательная мера понадобилась центру для того, чтобы лишить республики национальной элиты и открыть дорогу новому поколению руководителей, более уступчивых по отношению к центральному руководству.
Государственное управление в 30-е гг. функционировало на основе пятилетних планов, имевших силу закона. Система государственного управления строилась в это время, так же как и позднее, на сочетании функционального (Госплан, Рабкрин, Комиссия ГОЭРЛО, ГПУ и др.) и отраслевого (отраслевые наркоматы) принципов руководства с преобладанием одного из них. Для 30-х гг. характерно было усиление отраслевого принципа управления. Формально отказ от преобладавшего до этого функционального принципа построения партийного и государственного аппарата был объявлен на XVII съезде ВКП(б) (январь–февраль 1934). Тогда же (в марте 1934), исходя из указаний съезда, было принято специальное постановление ЦИК и СНК СССР, согласно которому органы государственного управления должны были быть перестроены на основе производственно-отраслевого и территориального принципов. Установка на переход к производственно-отраслевому принципу обосновывалась неэффективностью функциональной системы управления (раздутый управленческий аппарат, волокита, обезличенность и отсутствие прямой ответственности) в условиях расширения масштабов строительства, увеличения числа промышленных предприятий и их размеров. В то же время потребности планового управления не позволяли полностью отказаться от функциональных подразделений государственного аппарата. Планирование народного хозяйства, равно как и финансирование отраслей промышленности и сельского хозяйства, продолжали осуществляться из одного центра.
Переход к производственно-отраслевому и территориальному принципам управления сопровождался дроблением, разукрупнением практически всех наркоматов. Как полагают исследователи, помимо решения основной задачи усиления эффективности управленческого труда целью разукрупнения наркоматов было превращение крупных отраслевых центров в подотраслевые, узкоспециализированные ведомства, деятельность которых легче контролировать. Одновременно открывались широкие возможности для "перетряхивания" аппарата, проведения чисток органов управления, являвшихся неотъемлемой чертой административно-командной системы.
Начало этому процессу было положено принятым в январе 1932 г. постановлением ЦИК СССР о перестройке управления промышленностью. На основании этого постановления был упразднен единый промышленный наркомат — ВСНХ. Вместо него созданы три отраслевых наркомата: Наркомат тяжелой промышленности СССР (Наркомтяж), Наркомат легкой промышленности СССР (Наркомлегпром) и Наркомат лесной промышленности СССР (Наркомлеспром). В 1934 г. к ним добавился четвертый — Наркомат пищевой промышленности, в 1939 г. их было уже 21 (из НКТП в 1936 г. выделились Наркомат оборонной промышленности, Наркомат машиностроения).
Увеличивалось число главков в самих наркоматах. Наиболее наглядно этот процесс можно проиллюстрировать на примере самого крупного в то время наркомата, ведавшего всем оборонным комплексом — Наркомата тяжелой промышленности, возглавляемого Г. К. Орджоникидзе (ранее он руководил ВСНХ). Если при его создании в 1932 г. он состоял из 10 главков и секторов, непосредственно руководивших заводами (главк — завод), то к 1937 г. их число достигло 33. Разукрупнение наркоматов и их дробление способствовало возникновению и развитию ведомственности, со временем составившей специфику советской хозяйственной системы. В рамках данной системы управления отраслевые наркоматы превращались в замкнутые административно-хозяйственные единицы (ведомства), выступавшие одновременно в роли центральных органов государственного управления и органов хозяйствования.
С целью установления контроля над вновь создаваемыми наркоматами и координации их деятельности власть вынуждена была создавать новые бюрократические надстройки. Так, в ноябре 1937 г. для оперативного руководства народным хозяйством при СНК СССР на правах постоянной комиссии был образован Экономический совет (ЭКОСО). СТО прекратил свою деятельность. Основной функцией ЭКОСО СССР, разделившегося вскоре на многочисленные отделы и подотделы, являлась проверка выполнений решений правительства по хозяйственным вопросам.
Особенностью проводимой в 30-е гг. перестройки органов управления являлось то, что большинство из вновь создаваемых наркоматов были общесоюзными. Это свидетельствовало о дальнейшем процессе централизации государственного управления, и не только в областях народного хозяйства. Та же тенденция наблюдалась и в социально-культурной сфере. Если в начале 20-х гг. в союзно-республиканском подчинении находился только один Наркомат труда, а тремя другими (просвещения, здравоохранения, социального обеспечения) республики управляли самостоятельно, то к концу 30-х гг. картина кардинально меняется. В 1933 г. союзно-республиканский Наркомат труда был упразднен и его функции переданы ВЦСПС. Создаются общесоюзные органы управления научными учреждениями (1932), высшей школой (1932), здравоохранением (1936), лишь вопросы просвещения и социального обеспечения остаются в ведении республик.
Концентрация власти в руках общесоюзных государственных и партийных органов вела к еще большему росту управленческого аппарата, сопровождалась бюрократизацией государственной жизни. В неменьшей мере этому способствовала также нехватка образованных, квалифицированных специалистов-управленцев, обусловливавшая низкий уровень качества и эффективности управления, который правящая элита пыталась компенсировать приданием государственному управлению жестко бюрократического, командно-административного характера. В этих условиях значительно возрастала роль контрольных и карательных органов в системе власти и управления. Помимо созданного в 1934 г. Народного комиссариата внутренних дел СССР (НКВД СССР), осуществлявшего всеобщий административный надзор (к НКВД перешли от ОГПУ функции политической полиции), действовали различные узковедомственные органы контроля (финансового, планового и т.д.). Все они были строго централизованы и действовали в масштабах СССР, независимо от Советов.
В конце 30-х гг. с целью снижения отрицательного эффекта растущей бюрократизации и в связи с усилившейся внешней опасностью и угрозой военного нападения на СССР получает развитие практика создания чрезвычайных органов, не предусмотренных Конституцией и наделяемых особыми полномочиями. Как правило, эти органы формировались самой партией преимущественно из коммунистов. К числу таких органов относились, в частности, политические отделы и институт парторгов ЦК, получившие широкое распространение после принятия в 1939 г. на XVIII съезде ВКП(б) нового Устава партии. Устав предоставлял первичным партийным организациям производственных предприятий право контроля работы администрации, а ЦК согласно Уставу получал право создавать политотделы и выделять специальных уполномоченных партийных организаторов ЦК ВКП(б) на тех участках, которые признавались наиболее важными для народного хозяйства. Парторги ЦК назначались непосредственно Центральным Комитетом партии, были ответственны только перед ним, что давало им большие полномочия на местах. Как правило, они назначались на оборонные предприятия либо направлялись на наиболее трудные участки народного хозяйства. По некоторым данным перед войной насчитывалось более тысячи парторгов ЦК. Одновременно с этим ряд новых явлений наблюдался в работе Советов. С 1940 г. возникает новая форма практической работы депутатов Советов — постоянные комиссии Советов (бюджетные, местной промышленности, просвещения, обороны, коммунального хозяйства, здравоохранения, сельского хозяйства, торговли), задачей которых являлся контроль за выполнением решений партии и правительства.
Серьезные изменения накануне войны произошли в организации управления и комплектовании армии. Была расширена сеть военных учебных заведений, принимались меры по оснащению войск новой военной техникой, в первую очередь танками и авиацией. Укреплялись единоначалие и дисциплина в армии. В мае 1940 г. произошла смена руководства Наркомата обороны. В связи с неудачами советско-финляндской войны за очевидные "промахи" в работе был снят с поста многие годы возглавлявший НКО СССР К. Е. Ворошилов. Новым наркомом обороны стал маршал С. К. Тимошенко. В июле того же года был утвержден новый состав Главного военного совета под председательством С. К. Тимошенко. В январе 1941 г. начальником Генерального штаба и заместителем наркома обороны был назначен Г. К. Жуков. Потребность в укреплении единоначалия в армии особенно остро обозначилась с началом Великой Отечественной войны, что неизбежно ставило под вопрос необходимость сохранения института военных комиссаров в армии и на флоте. Он был упразднен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 октября 1942 г. Функции идеологического и политического воспитания личного состава армии были возложены на введенный тогда же институт заместителей командиров по политической части (замполитов).
Вопреки господствовавшим долгое время в советской историографии упрощенно-поверхностным объяснениям особенностей государственного управления в период с конца 30-х гг. до начала 50-х гг. на характер власти и управления в годы Великой Отечественной войны и послевоенный период оказали влияние многие причины и факторы. К числу таких факторов, нуждающихся в осмыслении, прежде всего следует отнести происходившие в предвоенный период существенные изменения в характере советского политического режима. Эти изменения были связаны с предпринятой в этот период сталинским руководством попыткой пересмотреть прежние приоритеты в государственном строительстве и сделать ставку на традиционные ценности и институты, которые ассоциировались в сознании сталинской партократии с государственной мощью и имперским величием старой России.
Первые симптомы смены приоритетов во внутренней политике советского режима дали о себе знать уже в середине 30-х гг. сразу после расправы Сталина над старыми большевиками и завершения продолжавшегося с 1929 г. периода "наступления социализма по всему фронту". Основной смысл начавшегося по аналогии с нэпом нового "великого отступления" заключался в постепенном установлении компромисса между ортодоксальной коммунистической доктриной и элементами традиционной русской культуры и исторического прошлого. Оказавшись в международной изоляции в условиях, когда европейский пролетариат "не спешил" с осуществлением социалистических революций, советский режим должен был приспосабливаться к меняющейся обстановке. Необходимы были новые идеологические установки, способные успокоить расколотое классовой борьбой советское общество и обеспечить поддержку правящей коммунистической олигархии. Отказавшись от идеи мировой революции, верить в которую после 20-летнего нахождения у власти большевиков могли только неисправимые идеалисты, сталинский режим в силу обстоятельств вынужден был рядиться в русские национальные одежды.
Так или иначе, жизнь оказалась сильнее деклараций и призывов, провозглашенных большевиками в начале своего правления. Во всяком случае, на протяжении всего последующего периода советский коммунизм значительно отличался от того, чем он был до середины 30-х гг. Уже для того чтобы поднять молодое поколение на гигантское индустриальное строительство, пришлось апеллировать к его национальной гордости. Чтобы иметь морально боеспособную армию, пришлось возвеличивать славу старой России, мощь ее государственности. Была развернута широкая кампания по реабилитации русской истории, призванная поднять патриотические чувства советских граждан. Знамением времени становится прославление в кино и официальной пропаганде национальных героев, государственных деятелей прошлого, способствовавших развитию и укреплению страны — Александра Невского, Дмитрия Донского, Петра Великого, А. Суворова, М. Кутузова. В 1937 г. была торжественно отпразднована 125-я годовщина Бородинского сражения.
Наметившийся с середины 30-х гг. поворот в идеологии и практике советского режима свидетельствовал о сохранявшейся, несмотря на усиление авторитарных тенденций в обществе, потенциальной возможности внутренней демократизации советского строя. Когда страна оказалась в конце 30-х — начале 40-х гг. перед реальной угрозой быть втянутой в войну, он получил дополнительный импульс. Напряженная международная обстановка и начавшаяся осенью 1939 г. Вторая мировая война внесли ряд корректив во внутреннюю политику сталинского руководства, оказав влияние на характер власти и методы управления обществом в новых условиях.
Это влияние было двояким. С одной стороны, осознавая опасность военного нападения извне и пытаясь найти новые возможности для укрепления социального консенсуса в обществе, правящая элита вынуждена была пойти на известное смягчение режима, отодвигая на второй план установки идеологического характера. Смертельная опасность, нависшая над страной в связи с нападением 22 июня 1941 г. гитлеровской Германии на Советский Союз, заставила руководителей СССР искать опору в национальных и патриотических ценностях русского народа, призывать к национальному единению. В выступлениях руководителей государства (в обращении Сталина к народу, переданном по радио 3 июля 1941), средствах массовой информации прочное место занимают ссылки на героические страницы русской истории, вдохновляющие на подвиги мужественные образы наших великих предков. В интересах сплочения многонационального советского общества активно пропагандировалась идея равенства всех наций и народностей, объединившихся в рамках Советского государства в "добровольную" федерацию. Параллельно с этим предпринимались шаги по демократизации отношений союзного центра с республиками, что нашло выражение в продвижении в советские и партийные органы республик национальных кадров.
Показателем идеологической эволюции режима стала объявленная властью с началом войны новая политика по отношению к православной церкви как к институту, неразрывно связанному с национальными ценностями и традицией. В сентябре 1941 г. по указанию Сталина были закрыты антирелигиозные периодические издания, распущен радикальный "Союз воинствующих безбожников". В 1942 г. митрополиты Алексий и Николай были включены в Комиссию по расследованию фашистских преступлений. В свою очередь, Церковь оказывала моральную и материальную помощь в деле борьбы советского народа с фашистской агрессией. В сентябре 1943 г. в Кремле состоялась встреча Сталина с тремя высшими иерархами Русской православной церкви, во время которой лидер Советского государства дал согласие на восстановление института патриаршества в структуре управления Церковью. Состоявшийся 7 сентября Поместный собор избрал патриархом митрополита Сергия, занимавшего пост местоблюстителя пустовавшего с 1924 г. патриаршего престола и фактически являвшегося в течение последних 17 лет главой Церкви. Тогда же был создан Совет по делам Русской православной церкви под председательством Г. Карпова. В августе 1945 г., уже при патриархе Алексии, Церковь получила право приобретать здания и культовые предметы для отправления богослужения.
Исследователи обращают внимание и на другие примеры наблюдавшейся в годы войны эволюции в идеологической и политической сфере, связанной со стремлением власти пересмотреть некоторые аспекты проводимой прежде политики по отношению к различным слоям населения и обеспечить национальное согласие в обществе. В области сельского хозяйства это выразилось в предоставлении большей свободы реализации крестьянами продукции их подсобных хозяйств, приведшей к активизации колхозного рынка, что не только являлось крупной уступкой крестьянству, но и свидетельствовало о слабости колхозного строя, не способного удовлетворить растущие в условиях войны потребности страны в продуктах сельского хозяйства. Из тех же соображений экономической эффективности исходило правительство, идя на смягчение политического и идеологического контроля на промышленных предприятиях. На большинстве из них было прекращено практиковавшееся до этого времени проведение в рабочее время различного рода "политических собраний", определяющую роль в решении организационных и кадровых вопросов стали играть технические руководители. Аналогичные процессы происходили и в действующей армии после упразднения института политических комиссаров. Некоторое ослабление идеологического контроля наблюдалось и в отношениях партии к творческой интеллигенции — писателям, поэтам, композиторам, чей талант был также поставлен на службу патриотической и национальной пропаганде.
Говоря об этом, не следует в то же время преувеличивать значение новых явлений, которые наметились в годы войны в идеологической и политической сфере развития советского общества. Некоторое ослабление политического и идеологического контроля, породившее большие надежды в различных слоях общества на возможность эволюции советской политической системы, совсем не означало, что советский режим способен был отказаться от своих доктринальных установок. Сделать это он не мог уже из соображений личной безопасности, так как отказ от коммунизма ставил бы под вопрос само существование коммунистической власти. Как показали дальнейшие события, "национализация большевизма", предпринятая сталинским руководством в 30-х – начале 40-х гг., чтобы в обстановке реальной угрозы войны создать более широкую легитимацию своей власти, во многом оказалась эфемерной и сразу после войны власть вернулась к прежней системе идеологического диктата.
Великая Отечественная война, став тяжелейшим испытанием для всего советского народа, не внесла принципиальных изменений в систему государственного управления и принципы организации Советского государства. Более того, сложившаяся в 30-е гг. административно-командная модель управления обществом получила новый импульс в условиях военного времени, что нашло свое выражение в дальнейшей централизации управления во всех сферах государственной, хозяйственной и общественной жизни советского общества.
Неудачи Красной Армии в финской кампании 1939–1940 гг. и первые поражения в войне с гитлеровской Германией заставили руководство СССР форсировать работу по укреплению обороноспособности страны и перестройке всей экономики на удовлетворение военных нужд, что неизбежно сопровождалось ужесточением командно-административных методов государственного управления, милитаризацией всех его основных звеньев. Резко выросли бюджетные ассигнования на оборону. В 1940 г. они составляли 56,8 млрд руб. по сравнению с 17,5 млрд руб. в 1937 г., или 32,6% от всего бюджета. Наряду с этим принимались меры, направленные на укрепление трудовой и производственной дисциплины. В июне-июле 1940 г. были изданы Указы Президиума Верховного Совета СССР, предусматривавшие уголовную ответственность за опоздание на работу и переход рабочих с одного предприятия на другое, за выпуск недоброкачественной продукции. Вместо 6-дневной рабочей недели и 7-часового рабочего дня были введены 7-дневная рабочая неделя и 8-часовой рабочий день.
Вся система власти и управления в преддверии войны перестраивалась на военный лад. Ее основной особенностью являлось дальнейшее усиление общесоюзного централизованного начала в системе государственного управления. К осени 1940 г. в правительстве СССР насчитывалось 25 общесоюзных наркоматов и 16 союзно-республиканских. Для координации их деятельности при СНК СССР были созданы шесть новых хозяйственных советов по отраслям (по оборонной промышленности, металлургии и химии, машиностроению, топливу и электрохозяйству, товарам широкого потребления, сельскому хозяйству и заготовкам), руководители которых, крупные государственные деятели Н. А. Вознесенский, А. Н. Косыгин, В. А. Малышев и другие вошли в ЭКОСО СССР.
В целях усиления контроля над расходованием материальных и финансовых средств и проверки исполнения постановления правительства в начале сентября 1940 г. был образован Наркомат госконтроля СССР, к которому перешли функции упраздненной Комиссии советского контроля и Главного военного контроля. Особенностью нового контрольного органа был его чисто бюрократический характер, не предусматривавший участия в контрольной деятельности представителей трудящихся и советской общественности. Он был наделен правом налагать дисциплинарные взыскания на руководителей государственных учреждений и организаций за неисполнение решений правительства, привлекать к судебной ответственности лиц, виновных в бесхозяйственности.
По мере нарастания угрозы военного нападения компетенция союзного правительства продолжала расширяться. Одновременно принимались меры, направленные на повышение оперативности в его деятельности. С этой целью специальным Постановлением СНК и ЦК ВКП(б) от 21 марта 1941 г. было образовано Бюро СНК СССР в составе семи человек, собиравшееся в отличие от полного состава Совнаркома не ежемесячно, а еженедельно для оперативного решения вопросов.
С началом Великой Отечественной войны в связи с введением военного положения на всей европейской части страны (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941) особая роль в системе государственного управления отводится военным властям. Им передаются все функции органов государственной власти и управления, связанные с организацией обороны страны, сохранением общественного порядка и обеспечением государственной безопасности. Военные власти были наделены правом принимать решения и издавать постановления, которые имели обязательный характер как для всего населения, так и для местных органов власти и общественных организаций. Параллельно с этим в условиях военного времени сворачивалась деятельность гражданских органов власти, не соблюдались демократические процедуры в их формировании, выборное начало в работе местных Советов нередко подменялось системой назначения. За время войны ни разу не проводились выборы в Верховный Совет СССР, сессии Верховного Совета СССР созывались за это время только три раза — в 1942, 1944 и 1945 гг.
Особое место в структуре органов власти и управления с началом войны занимали специальные чрезвычайные органы, не предусмотренные Конституцией и действовавшие наряду с традиционными звеньями управления. Они создавались в экстремальных условиях на определенное время и были наделены особыми полномочиями. Их создание было вызвано объективными условиями и оказалось достаточно эффективным, обеспечив успешную мобилизацию ресурсов в масштабах огромной страны для победы над грозным противником. Одним из таких органов стал созданный 30 июня 1941 г. совместным решением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и СНК СССР Государственный Комитет Обороны (ГКО) во главе со Сталиным, сосредоточивший в своих руках всю гражданскую и военную власть в государстве. Первоначально в него входили пять человек: И. В. Сталин (председатель), В. М. Молотов (заместитель председателя), К. Е. Ворошилов, Г. М. Маленков и Л. П. Берия. Позже в состав ГКО были введены Н. А. Булганин, Н. А. Вознесенский, Л. М. Каганович и А. И. Микоян. Действовавший до 4 сентября 1945 г., Государственный Комитет Обороны осуществлял через наркоматы руководство работой государственных учреждений и ведомств, руководил через Ставку Верховного Главнокомандования военными операциями. Его постановления имели силу законов и должны были неукоснительно выполняться всеми партийными, советскими, хозяйственными и общественными организациями.
Для руководства военными действиями и оперативного управления созданными на базе управлений и войск приграничных областей фронтами на следующий день после начала войны была образована Ставка Главного Командования, позднее преобразованная в Ставку Верховного Главнокомандования (СВГК), которую, так же как и ГКО, возглавил Сталин. В нее вошли: И. В. Сталин (председатель СНК), В. М. Молотов (нарком иностранных дел), С. К. Тимошенко (нарком обороны), С. М. Буденный (первый заместитель наркома обороны), К. Е. Ворошилов (заместитель председателя СНК), Г. К. Жуков (начальник Генерального штаба), Н. Г. Кузнецов (нарком ВМФ и главнокомандующий ВМФ) и Б. М. Шапошников (заместитель наркома обороны).
В экстремальных условиях войны создавались и другие органы власти и управления, выполнявшие чрезвычайные функции, такие как: Совет по эвакуации, Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных товаров и предприятий промышленности, Комитет по продовольственному и вещевому снабжению Красной Армии, Переселенческий комитет, Транспортный комитет, Комитет по разгрузке транспортных грузов и др. Кроме того, на территории СССР действовали многочисленные местные республиканские, краевые, областные управления по делам эвакуации, при наркоматах также были созданы специальные отделы по эвакуации, работавшие в тесном контакте с Советом по эвакуации. Только в аппарате Управления по эвакуации населения, созданного при Совете по эвакуации в сентябре 1941 г., на 1 января 1942 г. работало 2757 человек.
Создание и четкая организация работы названных чрезвычайных органов дали свои результаты. Только с июля по ноябрь 1941 г. из прифронтовых районов на Урал, в Сибирь и Среднюю Азию было эвакуировано более 1500 крупных промышленных предприятий и более 10 млн человек. Была проведена огромная работа по размещению, монтажу оборудования и пуску эвакуированных заводов, обустройству рабочих и их семей, которая осуществлялась совместно с органами власти и управления на местах при самоотверженной помощи местного населения. В результате общих усилий, героического труда людей уже к весне 1942 г. было остановлено падение промышленного производства, наблюдавшееся в первые месяцы войны, и начался его рост. Выпуск военной продукции, несмотря на потерю важных экономических районов, уже в 1942 г. значительно возрос по сравнению с предвоенным периодом и превзошел по своему объему аналогичный показатель в Германии.
Эффективность работы советского государственного управления в годы Великой Отечественной войны во многом объяснялась максимальной централизацией системы власти и управления, позволившей достичь чрезвычайных целей чрезвычайными средствами. На фоне резкого снижения деятельности выборных представительных органов, начиная с сессий Верховного Совета СССР и кончая местными Советами всех уровней, существенно возрастала роль органов исполнительной власти. Условия военного времени требовали от центрального правительства действовать решительно и без промедления, опираясь на жестко выстроенную исполнительную вертикаль власти и административно-директивные методы управления. 1 июля 1941 г. было принято постановление СНК СССР "О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени", наделявшее руководителей наркоматов максимально широкими полномочиями для решения насущных задач по управлению народным хозяйством. Параллельно с этим усиливались репрессивно-карательные функции управления. В июле 1941 г. СНК СССР принял постановление "О предоставлении Совнаркомам республик и край(обл)исполкомам права переводить рабочих и служащих на другую работу". Оно предоставляло право местным властям за отказ от перехода на другую работу подвергать виновных судебной ответственности как за самовольный уход с работы. Усиление репрессивных функций потребовало реорганизации НКВД СССР путем деления на два наркомата: Народный комиссариат внутренних дел и Народный комиссариат государственной безопасности.
С другой стороны, экстремальность ситуации, связанная с меняющимися условиями войны, равно как и невозможность детального управления из единого союзного центра и только через высшие органы власти, требовали наряду с повышением ответственности и исполнительности значительной степени самостоятельности и инициативы в деятельности нижних звеньев управленческого аппарата. Все это неизбежно вело к некоторой децентрализации в системе государственного управления. Аналогичные тенденции наблюдались в отношениях союзного центра с республиками, права которых в условиях войны также были значительно расширены. 1 февраля 1944 г. был принят Закон "О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим народного комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский народный комиссариат". В свете нового закона были образованы наркоматы иностранных дел союзных республик. Однако на практике реально воспользоваться этими правами смогли только Украина и Белоруссия, принявшие впоследствии вместе с СССР непосредственное участие в качестве первоначальных членов в работе ООН.
Другой не менее важной особенностью государственного управления в годы войны, оказавшей определяющее влияние на весь последующий послевоенный период развития советского общества, следует считать усилившуюся в экстремальных условиях военного времени персонификацию высшей власти на вершине государственной иерархии. Управление государством осуществлялось узким кругом лиц, входящих в ближайшее политическое окружение Сталина. К их числу относились прежде всего Молотов, Маленков, Берия, Каганович, Микоян, Ворошилов, Жданов, Хрущев и некоторые другие. На вершине этой пирамиды стоял Сталин, сосредоточивший в своих руках всю полноту государственной власти, по существу абсолютную, ничем и никем не контролируемую. Он являлся Генеральным секретарем ЦК партии, возглавлял ГКО, ставку Верховного Главнокомандования, произвел себя в Маршалы и Генералиссимусы. Заменив перед войной Молотова на посту Председателя Совнаркома СССР, Сталин впервые с 1917 г. соединил традиционно разделенные партийную и государственную власть. В июле 1941 г. он стал также наркомом обороны. Обладая определенными преимуществами в условиях военного времени, такая чрезмерная концентрация власти в руках одного человека имела ряд крупных недостатков, поскольку была прямо связана с бесконтрольностью власти и порождаемым ею субъективизмом в принятии решений, сопровождалась кадровой чехардой, неоправданно частыми сменами руководящих и военных кадров.
В годы войны окончательно складывается культ личности Сталина. Вместе с успехами Красной Армии во второй фазе войны росла популярность лидера Советского государства, становившегося воплощением национальной гордости. Постепенно в сознании большинства советских людей, связывавших успехи в войне с именем Сталина, личность была заменена символом, вера в который стала безграничной и непререкаемой. Победа в войне еще больше усилила эти процессы, поскольку укрепляла версию о "гениальности" и непогрешимости "отца всех народов", равно как и преимуществе созданной им модели управления.
Функционирование системы государственной власти и управления в послевоенные годы происходило под влиянием двух противоположных тенденций, противоборство между которыми было, по мнению современных ученых, лейтмотивом общественного и государственного развития в этот период новейшей советской истории. С одной стороны, победоносное завершение войны способствовало усилению "демократического импульса", породило надежды в широких слоях населения на возможность демократической альтернативы. С другой стороны, именно после войны советский режим окончательно эволюционирует в режим единоличной власти Сталина, приобретая тоталитарный характер.
Война, сопровождавшаяся, как уже говорилось, ослаблением политического и идеологического контроля над различными сферами жизни, заставила частично отказаться от волюнтаристских методов в хозяйственной сфере, что проявилось в возрастании роли различных форм свободного рынка, известной реабилитации мелкотоварного производства. Наряду с некоторой децентрализацией управления и смягчением мер экономического принуждения "демократический импульс" войны проявился также в сфере общественного сознания. Народ-победитель, выигравший одну из самых кровопролитных войн, впервые почувствовал свою значимость в качестве творца истории, а не только "винтика" государственной машины, значительно выросло самосознание основных масс населения. Кроме того, миллионы советских людей, участвовавшие в освобождении Европы от гитлеровского фашизма в составе 10-миллионной Красной Армии, получили возможность своими глазами увидеть и сравнить условия и уровень жизни в странах "загнивающего" капитализма с уровнем жизни основной массы населения в собственном отечестве, который по меньшей мере оставлял желать лучшего. Все это не могло не оказать влияния на настроения в обществе, положило начало процессу стихийной десталинизации общественного сознания в первые годы после войны. Даже в среде значительно обновленной за годы войны партийно-государственной номенклатуры росло осознание необходимости и неизбежности перемен.
Противостояние демократических и тоталитарных тенденций наиболее наглядно проявилось в ходе напряженной дискуссии, состоявшейся в высших эшелонах власти в 1945–1946 гг. при рассмотрении проекта четвертого пятилетнего плана, основной задачей которого являлось восстановление разрушенного войной народного хозяйства и перевод экономики страны на мирные рельсы. В ходе дискуссии выявились два противоположных подхода к проблеме послевоенного экономического развития, отражавшие возникшие в партии серьезные разногласия по вопросу о дальнейших путях развития советского строя в целом. Сторонники одного из них (Маленков, Берия), манипулируя растущей международной напряженностью в 1946–1947 гг. и ссылаясь на неизбежное усиление противостояния капитализма и социализма в условиях наметившейся "холодной войны", ратовали за возврат к довоенной модели экономического развития, строившейся на свехцентрализации в планировании и управлении экономикой и делавшей ставку на ускоренное развитие военно-промышленной базы страны. Сторонники противоположной точки зрения (председатель Госплана Н. А. Вознесенский, Председатель Совета Министров РСФСР М. И. Родионов и др.), напротив, отстаивали необходимость более сбалансированного развития народного хозяйства, преодоления диспропорций между отраслями экономики, которые сложились в 30-е гг. в результате осуществления ускоренной индустриализации, и по аналогии с восстановительным периодом после Гражданской войны выступали за приоритетное развитие легкой и пищевой промышленности.
Аналогичные предложения, направленные на некоторое смягчение волюнтаристских методов и принудительных мер в области экономического развития, демократизации политической жизни высказывались и в ходе закрытого обсуждения подготовленного в 1946 г. проекта новой Конституции СССР, впервые допускавшего, наряду с признанием приоритета государственной собственности, существование мелких частных крестьянских хозяйств и кустарей. При обсуждении проектов конституции, новой программы и устава ВКП(б) высказывались мнения о необходимости децентрализации управления, предоставлении больших прав регионам, реорганизации колхозов и оживления частного сектора. Вносились также предложения, реализация которых могла способствовать освобождению политики от избыточных функций и в целом демократизации политического режима. Например, предлагалось освободить партию от функций хозяйственного управления, ограничить сроки пребывания на партийной и советской работе и даже ввести альтернативные выборы.
Однако, как показали дальнейшие события, высшее руководство страны предпочитало использовать более привычные, испытанные методы управления страной. Обеспокоенная ростом деструктивных настроений в обществе сталинская номенклатура, ссылаясь на трудности восстановительного периода, сопровождавшегося спадом промышленного производства, ухудшением экономического и финансового положения колхозов, решила вернуться к довоенной модели экономического развития при сохранении видимости демократизации общественной и государственной жизни. В начале 1946 г. Сталин публично заявил о продолжении взятого перед войной курса на завершение строительства социализма и построение коммунизма. Свое теоретическое обоснование установка на возвращение к принудительным и волевым методам в управлении страной получила в последней работе Сталина "Экономические проблемы социализма в СССР", вышедшей в 1952 г. В ней он сформулировал основные приоритеты советской экономической политики, которые, по его мысли, должны были состоять в преимущественном развитии тяжелой промышленности и ускорении процесса полного огосударствления собственности и форм организации труда в сельском хозяйстве. Эти положения аргументировались выводом об усилении агрессивного характера мирового капитализма, находящегося на последней стадии своего развития. Решительно отвергались всякие разговоры о допущении рыночных отношений при социализме.
Послевоенные годы отмечены рядом изменений в структуре государственной власти и управления. Изменения касались в основном положения и структуры органов исполнительной власти. После войны Сталин вернулся к высказанным им в конце 30-х гг. теоретическим положениям, призванным реабилитировать идею сильного государства вопреки марксистскому тезису о его отмирании. Реабилитация институтов, воплощающих традиционное государство, происходила даже на уровне символов, новых наименований. В марте 1946 г. на основании внесенных в Конституцию СССР изменений и дополнений Совет Народных Комиссаров СССР был преобразован в Совет Министров СССР, совнаркомы союзных и автономных республик — в советы министров союзных и автономных республик. По мнению исследователей, преобразование Совнаркома в Совмин было направлено на усиление роли государственного аппарата в системе власти и управления Советского государства. Значительно повышался статус президиумов союзного и республиканских советов министров. Одновременно шло увеличение количества министерств и ведомств (по закону 1946 г. было образовано 49 министерств, в том числе 30 общесоюзных и 19 союзно-республиканских; в 1947 их было уже 58, в 1948 г. — 59).
В состав вновь образованного Правительства СССР — Совета Министров СССР вошли: И. В. Сталин (Председатель Совета Министров и министр Вооруженных Сил СССР); В. М. Молотов (заместитель Председателя и министр иностранных дел); Л. П. Берия, Г. М. Маленков, А. А. Андреев, К. Е. Ворошилов, А. Н. Косыгин (заместители Председателя); А. И. Микоян (заместитель Председателя и министр внешней торговли); Н. А. Вознесенский (заместитель Председателя и Председатель Госплана СССР); Л. М. Каганович (заместитель Председателя и министр промышленности стройматериалов). С целью усиления контроля за решением всех важнейших государственных дел по инициативе Сталина были созданы два оперативных органа: в марте 1946 г. — Бюро Совета Министров СССР (сначала его председателем был назначен Берия, а затем его заменил Сталин), в 1950 г. — Бюро Президиума Совета Министров СССР.
После окончания войны было отменено чрезвычайное положение и упразднены чрезвычайные органы управления: Государственный Комитет Обороны, Ставка Верховного Главнокомандования и др. В 1946–1948 гг. прошли выборы в местные Советы, Верховные Советы республик и Верховный Совет СССР, позволившие обновить депутатский корпус, практически не менявшийся в годы войны. Были приняты меры по усилению коллегиальности в деятельности Советов, чему способствовал более регулярный созыв их сессий, увеличение числа постоянных комиссий. Так, в феврале 1947 г. в обеих палатах Верховного Совета СССР были созданы постоянно действующие комиссии законодательных предположений, основной задачей которых было упорядочение союзного законотворчества, разработка конституционных основ законодательства в различных сферах управления и общественной жизни. В соответствии с Конституцией 1936 г. в 1948–1949 гг. впервые в истории Советского государства были проведены прямые и тайные выборы народных судей и заседателей, что должно было способствовать усилению законности в стране.
Однако все эти внешне позитивные, демократические изменения в целом не меняли характера сталинского политического режима. Ничего не меняла и произошедшая сразу после войны отмена практиковавшегося до этого совмещения высших государственных должностей одним лицом (в частности, за Сталиным остался только пост Председателя СНК СССР). Напротив, именно в эти годы наблюдается усиление личной власти Сталина, раскручивается новый виток репрессий — одно из главных средств сохранения системы, усиливается идеологический контроль во всех сферах жизни общества.
В послевоенный период Сталин с новой энергией продолжил активно проводившуюся им в довоенный период политику "перетряхивания кадров", направленную на сохранение своего монопольного положения на политическом Олимпе. По данным исследований на март 1953 г. из 106 секретарей обкомов, крайкомов и ЦК союзных республик 19 находились на своем посту до одного года, 47 — от одного года до трех лет и 20 — свыше пяти лет. За 1945–1953 гг. неоднократно менялись руководители центральных органов управления. Так, в НКГБ/МГБ СССР наркомы (министры) менялись за это время трижды (В. Н. Меркулов, В. С. Абакумов, С. Д. Игнатьев). Отражением борьбы за власть являлись также меры, направленные на ограничение влияния наиболее известных в государстве руководителей, входивших в ближайшее окружение Сталина — Молотова, Жданова, Микояна, Маленкова, Берия и др. Им противопоставлялись новые более молодые выдвиженцы вождя, которые мало знали о действительном смысле партийных интриг и на поддержку которых можно было рассчитывать.
Ничем иным кроме как стремлением к сохранению своей абсолютной власти, нельзя объяснить возобновленные Сталиным после войны репрессии против крупных государственных деятелей и военачальников. В первую очередь преследования коснулись военных, популярность которых, выросшая за годы войны, не могла не беспокоить Сталина. Были арестованы близкие к маршалу Г. К. Жукову генералы П. Н. Понеделин, Н. К. Кириллов, маршал авиации А. А. Новиков. Сам Г. К. Жуков обвинялся в сколачивании группы недовольных генералов и офицеров и противопоставлении себя правительству и Верховному Главнокомандованию. В июне 1946 г. прославленный полководец был освобожден от должностей главкома Сухопутными войсками, Главноначальствующего Советской военной администрации в Германии и заместителя военного министра и назначен командующим в Одесский военный округ.
Не обошли репрессии и часть партийных функционеров, в первую очередь тех, в деятельности которых усматривалась хоть какая-то опасность оппозиции. Осенью 1948 г. после смерти Жданова была организована крупнейшая чистка партийной организации Ленинграда — города, к которому Сталин всегда относился с подозрением. В общей сложности по "ленинградскому делу" был арестовано около 2000 человек. Среди отданных под суд и затем расстрелянных 200 видных партийных, советских и хозяйственных работников были: Председатель Совета Министров РСФСР М. И. Родионов, член Политбюро ЦК ВКП(б) и председатель Госплана СССР Н. А. Вознесенский, Секретарь ЦК ВКП(б) и член ЦК А. А. Кузнецов, первый секретарь Ленинградского обкома и горкома П. С. Попков, председатель Ленинградского горсовета П. Г. Лазутин. Все они были обвинены в измене Родине, намерении превратить ленинградскую парторганизацию в опору для борьбы с ЦК партии и т.п.
Одновременно с этим усиливался идеологический контроль в различных сферах жизнедеятельности советского общества. В первый же послевоенный год была развернута кампания по восстановлению несколько ослабленного во время войны контроля над интеллектуальной жизнью общества, целью которой было стремление власти опустить "железный занавес", отгораживающий страну от всего остального мира, воспрепятствовать проникновению в умы советских людей "чуждых социализму" западных идей. Летом 1946 г. началась кампания борьбы с "низкопоклонством" и космополитизмом в различных областях науки, литературы и искусства ("ждановщина"), в которой явно прослеживались новые нотки русского национализма, национальной нетерпимости и антисемитизма. По обвинению в "проамериканском сионистском заговоре" в 1948–1952 гг. были арестованы и приговорены к расстрелу лидеры созданного в годы войны Еврейского антифашистского комитета.
Так же как в свое время последние русские императоры Александр III и Николай II, Сталин в конце жизни решил разыграть национальную карту — дело явно проигрышное в многонациональной стране, способное лишь ухудшить межнациональные отношения. Была продолжена проводимая в годы войны политика депортации народов, результатом которой стало насильственное переселение немцев Поволжья, крымских татар, чеченцев, ингушей, калмыков, карачаевцев, балкар, молдаван. Применялись самые жесткие меры по отношению к национальным движениям, рост которых на присоединенных к СССР в 1939–1940 гг. территориях был непосредственно связан с борьбой против насильственной коллективизации и советизации. Только в Западной Украине за участие в национальных движениях к 1950 г. было депортировано, сослано или арестовано около 300 тыс. человек. В Прибалтике депортации было подвергнуто 400 тыс. литовцев, 150 тыс. латышей, 50 тыс. эстонцев.
На фоне этих негативных тенденций в жизни СССР происходило дальнейшее усиление личной власти Сталина, который постепенно перестает считаться не только с мнением своего ближайшего окружения, но и с самой партией. С 1939 г. не было созвано ни одного партийного съезда. За все послевоенные годы состоялось только два пленума ЦК партии. Даже Политбюро собиралось не в полном составе, его заседания ограничивались узким кругом наиболее приближенных к Сталину лиц. Рядом с этим усиливается роль личного Секретариата Сталина и специального сектора Секретариата, возглавляемого генералом Поскребышевым. Происходит монополизация Сталиным ленинизма и скрытая замена ленинизма сталинизмом, нашедшая свое воплощение в известной формуле: "Сталин — это Ленин сегодня".
В таких условиях 5 октября 1952 г. после 13-летнего перерыва был созван XIX съезд ВКП(б). Съезд принял решение о переименовании партии в Коммунистическую партию Советского Союза (КПСС), узаконив тем самым завершение большевистского периода в истории Советского государства. Сам Сталин ограничился только заключительным словом на съезде. Отчетные доклады ЦК по его поручению были сделаны Г. М. Маленковым и Н. С. Хрущевым (по сельскому хозяйству), что в известном смысле отражало сложившуюся расстановку сил на вершине политической пирамиды. По инициативе Сталина Политбюро было преобразовано в Президиум ЦК, имевший значительно более широкий состав (25 членов и 11 кандидатов). Одновременно был удвоен состав Секретариата ЦК (с 5 до 10 членов) и ЦК партии (его численность достигла 232 человек). По мнению Н. С. Хрущева, высказанному им на XX съезде партии, такое расширение состава высших партийных органов потребовалось Сталину для того, чтобы ослабить позиции старой "сталинской гвардии" в лице Молотова, Маленкова, Микояна, Кагановича и др. (по некоторым версиям, планировалось их физическое устранение), окружив их "новичками", менее опытными и легче управляемыми.
На наш взгляд, заслуживает внимания точка зрения, объясняющая произошедшие изменения на партийном Олимпе стремлением Сталина сделать задел на будущее, оставить после своей смерти коллективное руководство: личность Сталина должна была оставаться символом, и другого Сталина не должно было быть. Косвенным подтверждением этой точки зрения может служить то, что расширенный состав Президиума так ни разу и не собирался при Сталине. Из его состава с самого начала было выделено Бюро из 9 человек — Л. П. Берия, Н. А. Булганин, К. Е. Ворошилов, Л. М. Каганович, Г. М. Маленков, М. Г. Первухин, М. З. Сабуров, И. В. Сталин, Н. С. Хрущев. В действительности же в ближайшее окружение Сталина в последние месяцы его жизни входили четыре человека — Маленков, Хрущев, Берия и Булганин.
Смерть Сталина, последовавшая 5 марта 1953 г., ускорила кризис авторитаризма и режима личной власти, недовольство которым уже росло в самой партии и прежде всего в ее верхнем эшелоне. Жесткая карательно-репрессивная система власти и управления, созданная Сталиным, уже не могла отвечать новым условиям развития общества, назревшей необходимости демократизации государственных и общественных структур, преодоления изоляции страны от внешнего мира, ее интеграции в мировую систему. Поэтому проводимые сразу после смерти Сталина первые реформы были связаны прежде всего с процессом десталинизации, преодолением последствий культа личности, изменением приоритетов во внутренней и внешней политике государства. Усиленно подчеркивалась необходимость восстановления принципов коллективного руководства.
Обстоятельства сложились так, что во главе этого процесса оказался Н. С. Хрущев, с именем которого связывают начало демократического обновления советского общества. К числу несомненных его заслуг исследователи относят борьбу со сложившимися при Сталине бюрократическими методами руководства партией и государством, результатом которой стал частичный демонтаж сверхмонопольных структур в системе власти и управления. Не менее значительной была роль Хрущева в разоблачении культа личности Сталина, реабилитации незаконно осужденных и репрессированных в послевоенный период коммунистов и беспартийных.
Рассматривая причины возвышения Н. С. Хрущева, исследователи отмечают такие его качества, как открытость и доступность, выгодно отличавшие его от других представителей окружения Сталина. Кроме того, он обладал незаурядными организаторскими способностями, политической интуицией, лучше многих знал нужды народа. Его путь на вершину власти был трудным и извилистым. В молодости Хрущев работал на заводах и шахтах Донбасса, затем участвовал в Гражданской войне, учился в Промышленной академии в Москве. С 1931 г. находился на партийной работе. В 1935 г. был избран первым секретарем МК и МГК партии. С 1938 по март 1947 г. избирался первым секретарем ЦК КП(б) Украины. Был причастен, хотя и косвенно, к сталинским репрессиям второй половины 30-х гг. против старой ленинской гвардии. Во время Великой Отечественной войны получил звание генерал-лейтенанта как член ряда военных советов. С марта по декабрь 1947 г. — Председатель Совета Министров УССР, с декабря 1947 по декабрь 1949 г. — снова на посту первого секретаря ЦК Компартии Украины. С декабря 1949 по март 1953 г. Н. С. Хрущев — секретарь ЦК и первый секретарь МК партии.
Борьба против крайностей сталинского режима имела ряд особенностей. С самого начала ее исход зависел от того, кто окажется у руля государства: сторонники или противники радикальных перемен? Немаловажное значение имел вопрос о том, как удержать десталинизацию в необходимых с точки зрения сохранения власти правящей партии границах, сделать ее контролируемой. Основополагающей при этом оставалась проблема совместимости реформ с социализмом: если они возможны, то как далеко должны идти, чтобы оставить в неприкосновенности основы социалистического строя. Острая борьба по этим вопросам продолжалась до весны 1958 г. Однако в условиях отсутствия в стране подлинной демократии она не выходила за рамки борьбы между отдельными группировками внутри правящей элиты, соперничавшими за власть.
Уже в день смерти Сталина состоялся первый передел руководящих постов в партии и государстве. Он произошел в пользу представителей "старой сталинской гвардии", считавших себя законными "наследниками" вождя. Председателем Совета Министров стал Г. М. Маленков, уже со времен войны благодаря своим организаторским способностям являвшийся вторым человеком после Сталина в политической иерархии. Пост Председателя Президиума Верховного Совета СССР занял К. Е. Ворошилов. Л. П. Берия получил пост министра внутренних дел, Н. А. Булганин — министра обороны, В. М. Молотов после длительного перерыва вновь стал министром иностранных дел. Н. С. Хрущев, не получивший никаких государственных должностей, занимал в новом руководстве пост секретаря ЦК КПСС. Следующим шагом стало отстранение сталинских выдвиженцев последних месяцев от руководства партией и ее аппаратом. С этой целью был сокращен состав избранного XIX съездом партии Президиума ЦК КПСС, в который теперь входили 10 членов и 4 кандидата вместо 25 человек прежнего состава. Членами Президиума стали Маленков, Хрущев, Берия, Молотов, Ворошилов, Булганин, Каганович, Микоян, Сабуров, Первухин (только два последних принадлежали к упоминаемым выше выдвиженцам Сталина). Кандидатами в члены Президиума были избраны Шверник, Пономаренко, Мельников, Багиров.
Изменение состава Президиума ЦК партии имело принципиальное значение уже потому, что обеспечивало возможность представителям "старой сталинской гвардии" направлять неизбежные изменения в обществе в нужное русло. "Наследники" вождя, большинство из которых выдвинулись на высшие государственные и партийные посты в 30-е гг. и имели непосредственное отношение к проводимым Сталиным массовым репрессиям, не могли допустить, чтобы процесс десталинизации приобрел неуправляемый характер. С самого начала он был поставлен под контроль высшей партийно-государственной номенклатуры. В частности, именно этим объясняется, что процесс этот так и не был завершен. В годы хрущевского руководства, по праву получившие название "великого десятилетия", был разоблачен культ личности Сталина, но остался без изменений сам политический строй, его основы.
Особенностью первого этапа борьбы за наследство Сталина в высших эшелонах партии стало выдвижение на первый план двух крупных фигур — Маленкова и Хрущева, противостоянием между которыми во многом определялся характер первых реформ, реорганизация властных структур после смерти Сталина и сам процесс десталинизации. Первоначально некоторым преимуществом обладал Маленков, возглавлявший правительство, влияние которого, начиная с конца 30-х гг., как уже говорилось, было значительно выше, чем аппарата ЦК. Одновременно Маленков руководил Секретариатом ЦК. Однако такое положение не устраивало других членов нового руководства. Состоявшийся 14 марта 1953 г. Пленум ЦК партии принял решение о нецелесообразности совмещения функций Председателя Совета Министров и секретаря ЦК КПСС. Хотя это серьезно не повлияло на положение Маленкова (ему было поручено председательствовать на заседаниях Президиума ЦК), зато значительно укрепляло позиции Хрущева. В руках последнего оказался весь аппарат ЦК партии (на него было возложено руководство и председательствование на заседаниях Секретариата ЦК), которым он сумел впоследствии воспользоваться в полной мере.
Уже с первых дней нахождения у власти нового руководства был предпринят ряд шагов, направленных против злоупотреблений последних лет сталинского правления. В рамках начавшейся кампании по осуждению культа личности была подвергнута резкой критике советская пресса, продолжавшая по инерции возвеличивать имя Сталина. Был прекращен выпуск собрания сочинений Сталина, специальным решением Президиума ЦК запрещено нести портреты "вождей" на первомайской демонстрации 1953 г. Началась первая волна реабилитации, в ходе которой были оправданы многие коммунисты и беспартийные, подвергшиеся репрессиям и казням. По предложению Берии, стремившегося переложить вину за репрессии на прежнее руководство Министерства госбезопасности, в начале апреля 1953 г. было официально прекращено "дело врачей". По его же инициативе была осуществлена реорганизация МВД (большинство принадлежащих ему строительных главков было передано отраслевым министерствам, а печально известный ГУЛАГ — в Министерство юстиции СССР, серьезно ограничены права Особого совещания при МВД СССР).
Активность Берии, усиливавшего свое влияние благодаря могуществу возглавляемых им органов госбезопасности, заставила на время объединиться всех членов высшего руководства, опасавшихся за свою судьбу в случае его прихода к власти. Одним из поводов для организации заговора, который возглавил Хрущев с целью отстранения Берии от власти, стали ничем не прикрытые усилия Берии по ограничению партийного руководства страной, чего, конечно, не мог допустить партаппарат. 26 июня 1953 г. на заседании Совмина СССР Берия был арестован и вскоре расстрелян как "враг народа".
Падение Берии, обвиненного в "преступном посягательстве" на партийное руководство обществом, способствовало изменению расстановки сил в высших эшелонах власти. Значительно выросли акции Хрущева как руководителя партаппарата, и, напротив, начинает падать влияние Маленкова, поддерживавшего Берию до его ареста в вопросе о необходимости перераспределения властных полномочий от ЦК партии к соответствующим государственным структурам. В сентябре 1953 г. Хрущев был избран Первым секретарем ЦК КПСС. Маленков оставался Председателем Совмина СССР и до осени 1954 г. продолжал вести заседания Президиума ЦК партии.
Устранение Берии ускорило процесс восстановления законности и правопорядка в стране, способствовало дальнейшему укреплению конституционных прав граждан. Летом 1953 г. были упразднены такие специфические репрессивные органы, как Особое совещание и внесудебные органы ("тройки"). В марте 1954 г. Министерство государственной безопасности было преобразовано в Комитет государственной безопасности. Деятельность КГБ была поставлена под контроль высших партийных, государственных и правительственных органов, повышенное внимание уделялось обновлению его кадрового состава. Одновременно с этим в соответствии с утвержденным Президиумом Верховного Совета СССР в мае 1955 г. новым Положением о прокурорском надзоре в СССР повышалась роль прокурорского надзора, были приняты меры по укреплению судебных органов, партийным органам запрещалось вмешательство в рассмотрение конкретных судебно-следственных дел.
В центре внимания партийного руководства в первые годы после смерти Сталина находились проблемы совершенствования работы государственного аппарата управления. Были разработаны первоочередные меры, направленные на увеличение гибкости и оперативности государственного аппарата, повышение квалификации его кадров, устранение параллелизма в работе органов управления. По предложению Н. С. Хрущева в конце 1953 г. была проведена проверка ряда центральных и местных ведомств и учреждений, выявившая многочисленные факты бюрократизма, волокиты и безответственности, раздувания аппарата управления. Так, по результатам проверки работы Министерства сельского хозяйства было установлено, что только за 11 месяцев 1953 г. его управлениями и отделами было послано на места 3846 приказов, 2330 циркуляров, 856 тыс. писем, 67 300 телеграмм. Засилье бюрократизма, жесткая централизация государственного аппарата дополнялись многоступенчатостью системы управления, громоздкостью структуры управленческого аппарата. Большинство общесоюзных и союзно-республиканских министерств имели огромное число подразделений, трех- или даже четырехзвенную систему построения аппарата (главное управление — управление — отдел — сектор). Так, в Министерстве торговли насчитывалось 569 подразделений, в Министерстве электростанций — 366, в Министерстве промышленных товаров широкого потребления — 238.
Исходя из результатов проверки 25 января 1954 г. было принято постановление ЦК КПСС "О серьезных недостатках в работе партийного и государственного аппарата", в котором сложившаяся система работы госаппарата оценивалась как вредная и бюрократическая, наносящая большой ущерб народному хозяйству. Руководителям государственных и партийных органов было предложено срочно разработать и внести в ЦК КПСС и Совет Министров СССР предложения по улучшению работы аппарата, расширению прав и повышению ответственности центральных и местных органов управления, сокращению и упорядочению отчетности. В результате проведенной работы к осени 1954 г. только по 46 министерствам и ведомствам СССР было упразднено 200 главных управлений, управлений и отделов, 147 трестов, 93 местных управления, 4,5 тыс. различных контор, более 4 тыс. мелких структурных подразделений органов управления. Всего к концу 1954 г. было упразднено 5600 промежуточных и параллельно действующих организаций (трестов, контор, снабженческих и иных организаций) и около 5500 главных управлений, управлений, отделов и секторов в структуре центрального аппарата.
Происходили серьезные изменения и в сельском хозяйстве. Уже в сентябре 1953 г., став Первым секретарем ЦК КПСС, Хрущев поставил вопрос о необходимости коренных изменений в сельском хозяйстве. Основным пунктом этой программы была переориентация на учет интересов крестьянства. В противовес сталинскому тезису о том, что при социализме растущие потребности всегда будут обгонять возможности производства, которое оправдывало господство дефицитной экономики, впервые было выдвинуто положение о материальной заинтересованности работников сельского хозяйства и увеличении его доходности как одном из "коренных принципов социалистического хозяйствования". Закупочные цены на скот и птицу увеличивались более чем в пять раз, на молоко — в два раза, на картофель — в полтора раза, на овощи — на 25–40%. Одновременно были отменены неоправданно высокие налоги на приусадебные участки колхозников и введены налоговые льготы, призванные поднять заинтересованность крестьян в развитии подсобного хозяйства. Наряду с мерами, направленными на повышение материального стимулирования труда колхозников, предпринимались шаги по демократизации управления сельским хозяйством. Была значительно ослаблена опека местными и центральными органами власти колхозов и совхозов. Дальнейшей демократизации управления колхозами содействовал и принятый тогда же новый примерный Устав сельскохозяйственной артели.
На фоне наметившихся изменений в жизни общества усилились конфликты между Хрущевым и Маленковым. Противостояние позиций касалось двух основных аспектов: модели дальнейшего развития экономики и роли общества в происходящих изменениях. Если Маленков выступал за ускоренное развитие легкой промышленности и товаров народного потребления, снижение цен и ослабление налогового гнета (т.е. за те самые идеи, за которые им же совсем недавно преследовался Н. А. Вознесенский), то Хрущев, напротив, ратовал за развитие сельского хозяйства и тяжелой промышленности, способной поднять сельское хозяйство на более высокий уровень. В области развития общественных отношений Маленков, так же как и Хрущев, выступал за реформирование общества, отказ от принудительных методов управления. Однако больше Хрущева заинтересованный в том, чтобы этот процесс не вышел из-под контроля, он требовал делать это осторожно, путем постепенной передачи власти на более низкие уровни административного аппарата. Хрущев в этом отношении, как и в разоблачении культа личности, шел дальше. Его программа была более популистской и строилась на стимулировании общественной активности населения, необходимости восстановления демократических основ жизни и деятельности государственных и общественных организаций (особенно профсоюзов), расширения их самостоятельности и инициативы.
Как справедливо считает ряд ученых, победа Хрущева в этих дискуссиях была обусловлена не его программой, а его политическим лидерством. Многое в ней определялось внутрипартийной борьбой и личным соперничеством в борьбе за власть. В духе старых традиций за отстаивание преимущественного развития легкой промышленности Маленков был обвинен в правом уклоне, "вульгаризации марксизма", насаждении правоуклонистских идей Бухарина и Рыкова. Вскоре был найден и повод для его смещения с высших государственных и партийных должностей. В декабре 1954 г. по инициативе Хрущева состоялся процесс над руководителями МГБ, виновными в фабрикации "ленинградского дела", к организации которого Маленков, как известно, имел прямое отношение. Последствия этого процесса не заставили себя долго ждать. В феврале 1955 г. Маленков был снят с поста главы правительства, его место занял сторонник Хрущева Н. А. Булганин. Немного позже был отстранен от планирования Каганович, в июле того же года снят с поста министра иностранных дел Молотов, обвиненный в грубых теоретических ошибках (он считал, что в СССР построены только основы социализма, в то время как, по мнению Хрущева, Советский Союз находился на стадии перехода к коммунизму).
В таких условиях 14 февраля 1956 г. состоялся XX съезд КПСС, на котором был разоблачен культ личности Сталина. Шокировавшие многих членов партии откровения Хрущева о преступлениях сталинского периода, прозвучавшие в сделанном им докладе на закрытом заседании съезда (уже после официального его окончания), были продиктованы временем. По признанию самого Хрущева, в условиях, когда в результате реабилитации из тюрем и лагерей вышли десятки тысяч невинно осужденных людей, это необходимо было сделать уже для того, чтобы спасти репутацию самой правящей партии. В то же время такое разоблачение стало возможным только благодаря укрепившимся к этому времени позициям Хрущева. Съезд не только подвел первые итоги послесталинских изменений, но и отразил результаты проходившей в предсъездовский период дискуссии о выборе дальнейших путей развития страны. В "секретном" докладе Хрущева наряду с именами Сталина, Ежова и Берии как главных виновников массовых репрессий в негативном ключе давалась характеристика деятельности Маленкова, Молотова и Кагановича, являвшихся основными соперниками Хрущева в борьбе за власть.
Хотя само по себе выступление Хрущева с разоблачением преступлений сталинского периода, так же как и сделанные под его влиянием выводы XX съезда (о возможности мирного сосуществования стран с различным общественным строем и особенно о различных формах перехода к социализму), представляли собой в тех условиях достаточно смелый шаг, они не раскрывали главных причин преступлений Сталина, коренившихся в самой природе существующего политического режима. В отличие от доклада, сделанного Хрущевым на XX съезде и адресованного узкому кругу партийных функционеров, опубликованное летом 1956 г. постановление ЦК КПСС "О преодолении культа личности и его последствий" имело более умеренный характер. В нем Сталин был представлен как последовательный борец за социализм, а его преступления — как некоторые ограничения внутрипартийной и советской демократии в условиях ожесточенной классовой борьбы. Делался вывод о том, что "культ личности" Сталина, несмотря на все эти негативные явления, "не изменил природу" социалистического строя.
Такой компромиссный характер принятого постановления ЦК явно означал уступку консервативным силам и в известном смысле отражал ослабление позиций Хрущева, столкнувшегося с ожесточенным сопротивлением в верхах партии дальнейшей десталинизации, которая грозила выйти из-под контроля. В июне 1957 г. была предпринята первая попытка смещения Хрущева с поста первого секретаря ЦК КПСС, но она закончилась провалом. Заговорщики — члены Президиума ЦК Молотов, Каганович и Маленков (и "примкнувший к ним Шепилов") были обвинены в создании антипартийной оппозиции и исключены из партии. В октябре 1957 г. последовала отставка Жукова, совсем недавно оказавшего поддержку Хрущеву в его противостоянии с оппозицией. Он был обвинен в "бонапартизме", игнорировании партийных органов. В марте 1958 г. был отстранен Булганин, пост Председателя Совмина занял вместо него сам Хрущев, вернувшись тем самым к сталинской практике совмещения партийных и государственных должностей.
Период после XX съезда партии был отмечен дальнейшей демократизацией жизни советского общества. Именно в это время был осуществлен ряд мер по децентрализации управления, предусматривавших делегирование функций, ответственности и прав местным органам власти. Значительно расширены права союзных республик в экономической и правовой сферах. Только в 1954–1956 гг. из союзного подчинения в республиканское было передано свыше 15 тыс. предприятий. Активизировалось участие союзных республик в общегосударственных делах. В 1957 г. были приняты законы, предусматривавшие введение в состав Совета Министров СССР председателей Советов Министров ССР, а в Верховный суд СССР — председателей верховных судов союзных республик. Тогда же по решению Верховного Совета СССР была восстановлена национальная государственность балкарского, ингушского, калмыцкого, карачаевского и чеченского народов.
Принимались меры по совершенствованию и гуманизации социальной политики Советского государства, ее переориентации на интересы и потребности людей. Осуществлен переход на 7-часовой рабочий день для всех рабочих и служащих (для занятых в угольной и горнорудной промышленности устанавливался 6-часовой рабочий день). Позже была введена 5-дневная рабочая неделя с двумя выходными днями. Однако самым значительным событием стал принятый в 1956 г. Закон о государственных пенсиях для рабочих и служащих. Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов был принят только в 1964 г.
Еще до организованного оппозицией заговора против проводимой им политики десталинизации в начале 1957 г. на февральском Пленуме ЦК Хрущев провел проект децентрализации управления экономикой, имевший явно антибюрократический характер и предусматривавший переход от прежнего вертикального управления (через отраслевые министерства) к территориальному, через создаваемые на местах советы народного хозяйства (совнархозы). Была упразднена значительная часть союзных министерств и ведомств. С этого момента начинается серия административных реформ Хрущева, которые, хотя и привели к позитивным изменениям, сопровождались серьезными срывами и ошибками. Многие из них имели непродуманный, кампанейский характер, несли на себе печать волюнтаризма, особенно свойственного Хрущеву на этом этапе его деятельности.
Несмотря на то что создание совнархозов, направленное на укрепление горизонтальных связей между предприятиями за счет традиционных вертикальных с целью преодоления бюрократического централизма, на первых порах дало ожидаемый эффект (уменьшились затраты на транспортировку сырья и продукции, усилились кооперационные связи предприятий, находящихся на одной территории), в целом реформа не удалась. Создание совнархозов при сохранении плановой системы неизбежно сопровождалось нарушением единого руководства отраслями промышленности, вело к неразберихе в деятельности управленческого аппарата. Промышленные предприятия и строительные организации вынуждены были работать в условиях сформировавшейся в это время системы трех- и даже четырехступенчатого подчинения (местным органам власти, совнархозу, сохранявшимся союзным министерствам, партийному аппарату). Вместо преодоления бюрократизма произошло дальнейшее его усиление за счет создания наряду с существующими бюрократическими структурами множества новых в виде совнархозов. Значительно укрепились позиции региональной номенклатуры, что вело в перспективе к усилению административной корпоративности и ослаблению зависимости бюрократии от политической власти, составивших одну из главных черт следующего, брежневского периода в истории советского государственного управления.
Весьма противоречивыми по своим последствиям оказались реформы Хрущева в области сельского хозяйства, связанные с укрупнением колхозов и ликвидацией машинно-тракторных станций (МТС), сопровождавшейся передачей сельскохозяйственной техники в собственность колхозов. Торопливость, волюнтаризм и непоследовательность имели особенно плачевные последствия в ходе проведения этих двух реформ. Неменьшую роль сыграли догматизированные представления Хрущева о преимуществе крупного социалистического производства над мелким и о государственной форме собственности как высшей по отношению к колхозно-кооперативной. Преобразования шли в общем русле провозглашенного XXI съездом КПСС (январь-февраль 1959) курса на строительство коммунизма в СССР, получившего теоретическое обоснование в новой программе КПСС, принятой на XXII съезде партии (октябрь 1961). Со второй половины 50-х гг. начался новый этап укрупнения колхозов. В 1963 г. осталось 39 тыс. колхозов против 91 тыс. в 1953 г. Одновременно шло преобразование колхозов в совхозы. Были уничтожены десятки тысяч МТС, а их техника и оборудование насильно проданы колхозам и совхозам, что не только ухудшало их финансовое положение, но и вело к резкому падению уровня квалификации сельских механизаторов. Все это происходило на фоне призывов в кратчайшие сроки догнать и перегнать США по производству молока, масла и мяса на душу населения.
В последние годы своего руководства Хрущев развернул ничем не обоснованное наступление на приусадебные хозяйства колхозников, сокращая их землевладения, что не могло не сказаться на материальном положении крестьян. В результате непоследовательных и необдуманных действий произошло падение уровня сельскохозяйственного производства: если в 1955 г. среднегодовые темпы прироста продукции сельского хозяйства составили 9% к уровню предыдущего года, то в 1965 г. — только 2%. Все это усиливало недовольство крестьянства правительственной политикой, подрывало престиж Хрущева.
Позиции Хрущева были окончательно подорваны в связи с предпринятыми им в начале 60-х гг. шагами по преобразованию самой партии, вызвавшими наибольшее недовольство и опасения в среде партаппарата. Начало перестройки партийной работы было положено принятием нового Устава КПСС на проходившем в октябре 1961 г. XXII съезде партии. В Устав впервые вводились положения о возможности внутрипартийных дискуссий, расширении прав местных партийных органов, недопустимости подмены партийными организациями государственных органов и общественных объединений. Больше всего опасений у партаппарата вызвало сформулированное в Уставе требование систематического обновления партийных органов от Президиума ЦК КПСС до первичных партийных организаций (на половину должны были обновляться на каждых выборах выборные партийные органы на нижнем уровне, на одну треть — республиканские и областные, на одну четверть — ЦК КПСС и Президиум ЦК). Запрещалось занимать одну и ту же должность более двух раз.
Однако самой непопулярной и непродуманной оказалась партийная реформа, проведенная Хрущевым в 1962 г. по решению ноябрьского Пленума ЦК КПСС. Смысл ее заключался в перестройке партийного руководства народным хозяйством на основе производственного принципа. Все партийные организации на местах были разделены на промышленные и сельские. В соответствии с этим перестраивалась система советских органов: вместо единых Советов и их исполкомов создавались сельские и промышленные Советы и исполкомы, что еще больше усиливало неразбериху в управлении.
Все это вместе с ошибками в области сельского хозяйства, сопровождавшей реформы перетряской номенклатурных кадров, значительным ослаблением влияния партии в различных отраслях народного хозяйства, равно как и очевидными просчетами во внешней политике (кубинский кризис 1962) решило участь Хрущева. В октябре 1964 г. он был отстранен от управления партией и страной и отправлен на пенсию "по состоянию здоровья" в связи с "преклонным возрастом". Первым секретарем ЦК КПСС (с 1966 г. Генеральным секретарем) был избран Л. И. Брежнев, пост Председателя Совета Министров СССР занял А. Н. Косыгин. В качестве официальных обвинений Хрущеву были выдвинуты волюнтаризм, субъективизм и увлечение администрированием, покушение на ленинские принципы руководящей роли партии, союза рабочего класса и крестьянства.
Отставка Н. С. Хрущева в октябре 1964 г. и, как следствие, смена партийно-государственного руководства открыли новый этап в развитии советского общества, который традиционно принято называть "годами застоя" (в официальной пропаганде он именовался эпохой "развитого социализма"). Главной особенностью этого периода был отказ нового руководства от политики глубокого реформирования общества и связанная с этим консервация политического режима, обусловившая, в конечном счете, после короткой хрущевской "оттепели" наступление застоя во всех сферах жизни. Вместе с тем после проведенных в середине 50-х гг. преобразований новая власть уже не могла без риска потерять доверие населения вернуться в полном объеме к прежней системе директивного управления и отказаться от проводимой Хрущевым линии на повышение уровня жизни. Логика развития страны требовала проведения назревших экономических реформ. Именно эта попытка сочетания политического и идеологического консерватизма, последовательно проводившегося пришедшей к власти группой руководителей, с экономическими реформами, сопровождавшимися неизбежным укреплением технократических ценностей, составляла одну из характерных черт первых лет брежневского правления.
Смена руководства страной в середине 60-х гг., означавшая победу консервативных сил в верхних эшелонах власти, привела к дальнейшему усилению позиций партийно-государственной номенклатуры. Реформы Хрущева, как уже говорилось, вольно или невольно вели к значительному ослаблению руководящей роли партии в различных сферах управления, что вызывало раздражение и законный протест партноменклатуры. Поэтому партаппарат энергично настаивал на прекращении экспериментов, в том числе (и в первую очередь) на отмене задевавших его интересы хрущевских реорганизаций в области партийно-государственного управления. Его основными требованиями стали устойчивость и "стабильность кадров", возвращение к коллективному руководству. Оригинальность ситуации состояла в том, что именно реформы Хрущева, сопровождавшиеся десталинизацией и некоторой демократизацией общества, во многом способствовали, если быть объективными, превращению партаппарата из слепого орудия личной власти, каким он был при Сталине, в самостоятельный субъект политики, уже не боявшийся повторения репрессий 30–40-х гг.
Как бы то ни было, уже первые решения нового руководства свидетельствовали о его намерении восстановить в полном объеме руководящую роль партии, усилить влияние партаппарата во всех сферах жизни общества. Первым шагом в этом направлении стала отмена новаций Хрущева, которые были приняты им в области партийно-государственного строительства. Через месяц после смещения Хрущева на состоявшемся в ноябре 1964 г. Пленуме ЦК КПСС было принято решение о ликвидации деления партийных организаций на "сельские" и "промышленные" и перестройке их работы на основе прежнего территориально-производственного принципа. Тем самым восстанавливалась в полном объеме вертикаль партийного руководства — ЦК, обком, райком. Позже, на XXVI съезде КПСС (1966) был отменен введенный Хрущевым принцип ротации партийной номенклатуры, столь ненавистный партаппарату.
Одновременно с перестройкой партийных органов были реорганизованы на привычных для аппарата организационных основах советские, комсомольские и профсоюзные организации и учреждения. Вместе с усилением роли "партийной вертикали" восстанавливался контроль партии над экономикой. В сентябре 1965 г. решением Пленума ЦК были упразднены совнархозы и восстановлены отраслевые министерства. Наконец, был преобразован созданный в конце 1962 г. Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Он был превращен в Комитет народного контроля, фактически лишенный властных полномочий.
Параллельно с реорганизацией партийного и советского аппарата брежневское руководство попыталось провести экономические реформы, в известном смысле позволяющие говорить о наличии в этот период в руководстве страны временного консенсуса между консерваторами и технократами. Он был продиктован кризисным положением экономики страны, которое обнаружилось еще в начале 60-х гг. и требовало перехода к новым методам управления народным хозяйством. В его основе лежало осознание частью политического руководства назревшей необходимости ограничения административного диктата в сфере экономических отношений и усиления экономического стимулирования производства, что предполагало внедрение механизмов внутренней саморегуляции, материальной заинтересованности производителя в результатах труда. Все это не означало отказа от директивной модели экономики и лежащего в ее основе централизованного планирования. Более того, с упразднением совнархозов и восстановлением центральных отраслевых министерств усилился процесс административной централизации. Был создан целый ряд центральных органов и комитетов: Госкомцен, Госснаб, Государственный комитет по науке и технике и др.
В марте 1965 г. было объявлено о начале реформы в сельском хозяйстве. В докладе Л. И. Брежнева "О неотложных мерах по дальнейшему развитию сельского хозяйства в СССР" на мартовском Пленуме ЦК КПСС в качестве основных причин отставания сельского хозяйства назывались волюнтаристские методы управления на селе, игнорирование экономического стимулирования развития отрасли, отсутствие необходимой ценовой политики, низкий уровень культуры земледелия. В связи с этим в целях облегчения условий хозяйствования устанавливался твердый план (на шесть лет) государственных закупок зерна, были значительно повышены закупочные цены на сельскохозяйственную продукцию, вводилась 50%-ная надбавка за сверхплановую продажу продуктов. Одновременно с этим снимались ограничения для развития личных подсобных хозяйств колхозников, рабочих и служащих. Впервые за всю историю советской деревни вводились стабильные денежные оклады для колхозников.
Однако, несмотря на ряд принятых правительством мер, призванных оживить хозяйственную деятельность колхозов, методы управления сельским хозяйством в целом не претерпели серьезных изменений. Экономическая реформа на селе проводилась с помощью традиционных средств, опиралась исключительно на административные рычаги. Основной акцент власти делали на повышение роли Министерства сельского хозяйства, списание долгов колхозов, увеличение капиталовложений в аграрный сектор экономики, сумма которых только за 15 лет после начала реформы составила около 400 млрд руб.
В сентябре 1965 г. очередной Пленум ЦК КПСС объявил о начале реформы в промышленности, которую по праву считают наиболее радикальной из всех реформ, проводимых в советский период. Основные ее положения были сформулированы в докладе Председателя Совета Министров СССР А. Н. Косыгина "Об улучшении управления промышленностью, совершенствовании планирования и экономического стимулирования промышленных предприятий". В нем наряду с необходимостью сохранения централизованного планирования, восстановления управления промышленностью через отраслевые министерства, которые должны были заменить прежние совнархозы, делался акцент на расширение оперативно-хозяйственной самостоятельности промышленных предприятий. С этой целью сокращалось до минимума число директивно устанавливаемых плановых показателей. Основными показателями в деятельности промышленных предприятий должны были стать объем выпускаемой продукции, ее качественные характеристики и стоимость. Впервые вводилось понятие прибыли, делался акцент на эффективности капитальных вложений, самоокупаемости и самофинансирования предприятий (хозрасчет).
Для экономического стимулирования производителей разрешалось оставлять в распоряжении предприятий часть полученных доходов, из которых на каждом предприятии создавались три фонда: фонд материального поощрения (для поощрения работников предприятия), расходование которого должно было контролироваться общим собранием трудового коллектива, фонд социально-культурного и бытового развития (строительство жилья, клубов, пансионатов и т.д.), фонд развития производства (самофинансирование предприятий). Предусматривалось также сочетание единого государственного планирования с правом предприятий корректировать устанавливаемые сверху планы.
В отличие от происходивших в те годы аналогичных преобразований в странах Восточной Европы, принадлежавших к "социалистическому лагерю", косыгинская экономическая реформа, предусматривавшая перевод промышленных предприятий на условия хозрасчета, отнюдь не означала реабилитацию рыночных отношений или перехода к "социалистическому рынку", который отстаивали в то время чешские и венгерские экономисты. По-прежнему устанавливались жесткие нормативы по валовому объему продукции, за государством сохранялась монополия в установлении цен на произведенную продукцию. Расширение прав министерств также не способствовало провозглашенному курсу на развитие "самостоятельности" предприятий. Большую проблему, сохранявшую свое значение вплоть до середины 80-х гг., составляла возникшая еще в 30-е гг. "ведомственность" как результат утверждения принципа вертикального подчинения и связанное с ней отсутствие горизонтальных связей в системе управления экономикой.
Несмотря на это, экономическая реформа 1965 г. дала заметный экономический результат, сдвинув народное хозяйство с мертвой точки. Только за годы восьмой пятилетки (1966–1970) объем промышленного производства вырос в полтора раза, построено около 1900 крупных предприятий, темпы роста товаров народного потребления впервые сравнялись с темпами роста средств производства. Значительные успехи были достигнуты и в сельском хозяйстве, где также давала о себе знать установка на стимулирование производства.
Однако уже к концу 60-х гг. наиболее дальновидным политикам стало ясно, что дальше этого экономические реформы не пойдут. Наметившиеся в ходе проведения реформ технократические тенденции в управлении экономикой и государством, во-первых, с самого начала были ограничены логикой планового хозяйства, во-вторых, они неизбежно должны были столкнуться с господствующей в верхах идеологической доктриной "партийности" государственного управления. Это явилось главной причиной того, что экономические реформы так и не были доведены до конца.
Л. И. Брежнев и его консервативное окружение, опасавшиеся серьезных перемен, не были заинтересованы в развитии хозяйственной реформы. С самого начала реформаторские процессы тормозились бюрократическими, консервативными силами, усматривавшими в экономических реформах угрозу политической стабильности. События в Чехословакии, вошедшие в историю под названием "пражской весны" 1968 г., а также набиравшие размах реформаторские тенденции в других социалистических странах (Польше, Румынии, Венгрии) усилили консервативные настроения в верхнем эшелоне советского руководства, заставили отказаться даже от тех робких и непоследовательных шагов по демократизации управления, которые предпринимались до этого.
К середине 70-х гг. экономические реформы были окончательно свернуты. Консервативные тенденции взяли верх над "реформаторским либерализмом". Представленный в середине 60-х гг. небольшой группой объединившихся вокруг Косыгина экономистов-технократов, он оказался, что называется, "не ко двору" набиравшей силу власти партократии.
Результаты такой политики не замедлили сказаться во всех сферах жизни общества. Среднегодовые темпы прироста национального дохода с 7,7% в годы восьмой пятилетки упали до 3,5% в годы одиннадцатой пятилетки (1981–1985), темпы роста производительности труда за этот же период снизились с 6,8% до 3%. Другим следствием отказа от преимущественно экономических методов управления народным хозяйством и возврата к командно-административной системе стал стремительный рост управленческого аппарата. Только за 1976–1983 гг. его численность увеличилась на 3 млн и достигла 18 млн человек. На содержание такой армии чиновников ежегодно затрачивалось до 40 млрд рублей. Но даже в этих условиях партийное руководство продолжало развивать и совершенствовать созданную еще в 30-е гг. систему льгот и привилегий, призванную обеспечить материальное благосостояние партийно-государственного аппарата.
На этом фоне наблюдается процесс вырождения правящей элиты. Развенчание хрущевской партийной реформы, ставившей целью обновление и омоложение руководящего состава партии, и замена ее лозунгом "стабильности кадров", в действительности означавшем пожизненность номенклатурных постов, в итоге обернулись старением кадров. Достаточно сказать, что средний возраст членов Политбюро в 1980 г. составлял 71 год, а средний возраст местных руководящих партийных кадров в том же году достиг 59 лет по сравнению с 49 годами в 1971 г.
Параллельно с отказом от экономических реформ усиливался идеологический контроль в политической жизни страны, набирала обороты политика преследования инакомыслия, значительно усилилась роль Комитета государственной безопасности. На фоне укрепления позиций партийно-государственной бюрократии происходит постепенный отказ от критики культа личности, становившейся опасной для властвующей элиты, что позволяет ряду ученых говорить о начавшемся периоде "неосталинизма". В официальной пропаганде, литературе и искусстве начинается незаметная реабилитация имени Сталина. Из учебников по истории убираются разделы, содержавшие критику культа личности Сталина и его преступлений. Одновременно с этим наблюдается тенденция персонификации власти правящей элиты, что отразилось в начавшейся уже с конца 60-х гг. кампании по возвеличиванию самого Брежнева. Насаждаются отношения личной преданности, семейственность и клановость в подборе и расстановке кадров, в результате чего на все важные посты в государстве назначались не наиболее способные, а наиболее удобные брежневскому окружению люди или родственники (сын и зять Брежнева были введены в состав ЦК КПСС).
В 1977 г. была принята новая, четвертая по счету Конституция СССР. Идея быстрого перехода к коммунизму была заменена в ней новыми формулировками, которые обосновывали построение в СССР "развитого социалистического общества" и "общенародного государства". Эти новые понятия были призваны уменьшить разрыв между теорией и жизнью, в известном смысле девальвируя идею об отмирании государства. Одновременно делался акцент на идее достижения социальной и национальной однородности общества, декларировалось положение о том, что в СССР сформирована "новая социальная и интернациональная общность" — советский народ.
В Конституции были закреплены новые формы "непосредственной демократии: всенародные обсуждения и референдумы. Вводился ряд новых гражданских прав, в том числе право на обжалование действия должностных лиц, на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство личности. Впервые закреплялись права на охрану здоровья, жилище, бесплатное образование, пенсионное обеспечение, свободу творчества. Ряд положений Конституции был посвящен расширению прав общественных организаций (в частности, права на законодательную инициативу, выдвижения кандидатов в депутаты и др.).
В то же время в новой Конституции, больше чем во всех предыдущих, подчеркивалась ведущая роль Коммунистической партии в советском обществе. Статья 6 Конституции официально узаконивала особое положение КПСС как руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, что уже само по себе свидетельствовало о намерении руководства сохранить в неизменном виде практику дублирования системы государственного управления партийным аппаратом. Законодательно закреплялось прямое вмешательство партийного аппарата в деятельность всех органов и ветвей государственной власти.
Государственное устройство СССР по новой Конституции осталось без каких-либо изменений. Существенным образом расширялись права Верховного Совета СССР, который наделялся правом высшего контроля за деятельностью государственного аппарата. В 1978 г. был принят новый Закон о выборах в Верховный Совет СССР на основе новой Конституции, который в апреле 1979 г. был дополнен новым Законом "О порядке отзыва депутатов Верховного Совета СССР" и Законом "О статусе народных депутатов СССР". В 70-е гг. значительно возросла роль Президиума Верховного Совета СССР. С 1977 г. Генеральный секретарь ЦК КПСС Л. И. Брежнев стал одновременно Председателем Президиума Верховного Совета, сменив находившегося на этой должности с 1965 г. Н. В. Подгорного. Пост Председателя Совмина СССР продолжал занимать А. Н. Косыгин, пост председателя КГБ с 1967 по 1982 г. занимал Ю. В. Андропов.
В конце 70-х – начале 80-х гг., несмотря на громкие заявление правительства и новые лозунги ("Пятилетке эффективности и качества — ударный труд", "Экономика должна быть экономной"), ставшие вскоре предметом насмешек, экономика продолжала топтаться на месте. Ухудшалось международное положение страны. В декабре 1979 г. советские войска были введены в Афганистан (решение принималось на даче Брежнева узким кругом высокопоставленных лиц), что привело к нарастанию кризисных явлений в советском обществе.
Не удалось изменить ситуацию и пришедшему на смену Брежневу после его смерти в конце 1982 г. бывшему шефу КГБ Ю. В. Андропову, который пытался найти выход в сочетании жесткой борьбы против коррумпированности бюрократического аппарата и наведения порядка в трудовых коллективах с рядом мер экономического характера, предполагавших некоторое ослабление централизованного управления и распределения.
В конце 70-х – начале 80-х гг. усилилась консервация политических и государственных структур. Это сделало очевидной неспособность руководства страны вывести общество из кризиса, который приобретал системный характер. Негативные явления во всех сферах жизни общества сопровождались нарастанием равнодушия, социальной апатии граждан. Одной из главных причин растущего политического отчуждения был утвердившийся в эпоху Сталина и реанимированный в годы застоя командно-административный стиль руководства. В этой ситуации становилась неизбежной смена отжившего свой век хозяйственного механизма, самих методов управления страной и обществом. В то же время все меньше людей верили в истинность декларируемых властью коммунистических ценностей. Таким образом, налицо был идейно-политический кризис советского коммунизма. О кризисном состоянии общества свидетельствовало зарождение и развитие диссидентского движения во всех регионах СССР, по сути своей представлявшего начало формирования элементов "антисистемы" в рамках существующей политической системы.
Как было сказано выше, к середине 80-х гг. советская система управления оказалась в состоянии острейшего системного кризиса. Одной из основных причин кризиса было окончательное превращение партийно-государственной номенклатуры в замкнутый привилегированный слой общества, принадлежность к которому стала чуть ли не наследственной. Советская номенклатура вследствие своего правящего положения окончательно обуржуазилась, она уже не воспринимала прежние требования аскетической коммунистической морали. В среде правящей элиты господствующее положение приобрела двойная мораль. Масса примеров, получивших освещение в эти годы в средствах массовой информации, наглядно говорили о начавшемся процессе сращивания коррумпированной части партийно-государственного аппарата с "теневой экономикой". Все это вело к дискредитации правящего класса. Основные массы народа утрачивали веру как к личностям, так и к самой политической системе, которую они представляли.
Откровенной демагогией, обманом и самообманом выглядели провозглашаемые с высоких трибун призывы к развитию "советской демократии". В условиях однопартийной системы выборы в органы власти носили чисто формальный характер, являлись безальтернативными и в конечном счете служили только прикрытием для сохранения номенклатурного принципа подбора и расстановки кадров. Те же процессы происходили в партии, численность которой к середине 80-х гг. выросла до 20 млн человек. Здесь выборы проходили только на уровне первичных организаций. Выборы в члены районных, областных (краевых), республиканских комитетов партии и на съезды КПСС происходили путем выборов делегатов от первичных организаций по спущенному сверху, заранее утвержденному списку. Бесконтрольность, отсутствие гласности усиливали процесс разложения партийно-государственного аппарата. Замкнутость властной элиты, ее фактическая несменяемость вели к безнаказанности руководителей, расцвету коррупции, разрыву между словом и делом, что вызывало растущее общественное недовольство.
9 февраля 1984 г. умер Ю. В. Андропов, руководивший страной неполных 15 месяцев. Несмотря на то что меры, предпринимавшиеся Андроповым по наведению порядка в стране, с большим воодушевлением были встречены большинством народа, уставшего от чиновничьего произвола и ожидавшего перемен, в целом ситуация не менялась к лучшему. После смерти Андропова главой КПСС, а затем и государства стал 73-летний К. У. Черненко, с назначением которого стареющая номенклатура связывала надежды на спасение существующей системы и сохранение своих позиций во властных структурах. Однако, как показали дальнейшие события, старый и больной руководитель партии и государства не годился для этой роли. Не только в обществе, но и в самом партийном руководстве росло осознание необходимости радикальной перестройки управления государством и обществом.
В марте 1985 г. Черненко умер. На состоявшемся 11 марта Пленуме ЦК КПСС новым Генеральным секретарем ЦК был избран М. С. Горбачев, быстро выдвинувшийся на вершину партийной пирамиды и занимавший к этому времени положение второго человека в партии. Его непродолжительное по историческим меркам руководство страной (менее семи лет) не только отличалось невероятным по своему драматизму развитием событий, но и знаменовало собой последний, завершающий этап советской государственности.
Начавшись весьма скромно с критики накопившихся в обществе негативных явлений, тщательно скрывавшихся прежним партийным руководством, расширения гласности и освобождения исторической памяти от идеологических наслоений прежних лет, "революция" Горбачева, призванная реформировать систему сверху, вопреки намерениям ее инициатора привела к ее разрушению. История повторялась. Так же как в середине XIX в., реформы вышли из-под контроля реформаторов. "Гласность" привела к подрыву идеологической неоспоримости партийных решений и оценок. Возобновившаяся по инициативе нового руководства под флагом восстановления ленинских положений о социализме критика сталинизма переросла в критику порожденной им командно-административной системы и социализма в целом. Обнаружились и усиливались кризисы модернизации страны "вдогонку", через которые уже не раз проходила Россия: кризис легитимности, кризис идентичности, кризис участия и др. Развернувшиеся в стране дискуссии по различным вопросам обновления общества вели к политизации и идеологической поляризации все более широких слоев населения. Обострились межнациональные противоречия, увеличилось число межэтнических конфликтов, основу которых по большей части составляла борьба за власть, сопровождавшаяся непомерными амбициями региональных элит и нагнетанием национальных страстей.
Взяв курс на проведение реформ, новое партийное руководство не выходило в своих преобразовательских планах за рамки официальной доктрины. Реформы были начаты под лозунгом выправления "отдельных деформаций" социализма, критического переосмысления "застывшего образа социалистических производственных отношений" и возвращения к ленинским принципам строительства социалистического общества. Их основной целью, по замыслу реформаторов, должна была стать демократизация социализма, обеспечение гармоничного соединения социалистических и демократических ценностей и достижение на этой основе качественно нового состояния советской политической системы. Были названы причины застойных явлений, обнаружившихся в предшествующий период, и определены направления преобразований. В качестве основной причины кризисных явлений называлась неспособность прежнего руководства страны и партии, прежде всего в силу субъективных причин, своевременно и в полной мере оценить необходимость перемен. Благодушие и самоуспокоенность, равно как и отсутствие гласности, критики и самокритики не способствовали осознанию опасности нарастания кризисных явлений в обществе. В связи с этим формировалась идеология реформ Горбачева, в основу которых были положены три основных лозунга: "гласность", "ускорение", "перестройка".
В качестве первоочередной меры ставилась задача ускорения социально-экономического развития страны. Для решения этой задачи необходимо было: а) сломать механизм торможения; б) создать надежный механизм ускорения. Главный замысел — соединить НТР с плановой экономикой и привести в действие весь потенциал социализма. Цель ускорения виделась в том, чтобы обеспечить материально и духовно богатую, социально динамичную жизнь советских людей, еще полнее и ярче раскрыть возможности и преимущества цивилизации исторически нового типа. Основная ставка делалась на человеческий фактор, живое творчество масс, развитие демократии, социалистическое самоуправление, новые принципы выдвижения руководителей, расширение гласности, новое политическое мышление. Предполагалось на этой основе быстро переломить неблагоприятные тенденции в экономике и, опираясь, как утверждалось в официальных документах, на возможности и преимущества социализма, ускорить социально-экономическое развитие страны, придать экономике должный динамизм, открыть простор заложенным в самом характере советского строя инициативе и творчеству. По расчетам реформаторов к 2000 г. Советский Союз должен был догнать США по уровню промышленного производства. Ставилась задача к концу столетия увеличить национальный доход почти в 2 раза при удвоении производственного потенциала и его качественном преобразовании. Производительность труда должна была вырасти в 2,3–2,5 раза, энергоемкость национального дохода снизиться в 1,4 раза, металлоемкость — почти в 2 раза.
Главным тормозом обновления были объявлены консервативные кадры, противящиеся переменам. Поэтому новое руководство начало свою политику перестройки со смены кадров. В 1985–1986 гг. произошло обновление всех руководящих партийных структур как на центральном, так и на местном уровне. Вопросы кадровой политики партии стали предметом специального обсуждения на состоявшемся в январе 1987 г. Пленуме ЦК КПСС, признавшем необходимым обновление партийно-государственных кадров в целях ускорения реформ. Из Политбюро были удалены наиболее консервативно настроенные, связанные с брежневскими временами: Н. А. Тихонов, В. В. Гришин, Д. А. Кунаев, А. А. Громыко, Г. А. Алиев и др. В дальнейшем по мере возникновения первых трудностей в реформировании общества критика "консерваторов" усилилась. В целом за 1985–1990 гг. было заменено 85% руководящих работников ЦК КПСС (для сравнения: в 1934–1939 гг., в годы массовых чисток, обновление ЦК партии составило 77%), на республиканском уровне — до 70%.
Однако уже первые шаги по реформированию общества на основе провозглашенного курса на ускорение показали, что на одном энтузиазме, расширении гласности и замене старых кадров вывести страну из кризиса невозможно. Необходима была более серьезная и более конкретная программа преобразований. В этих условиях в 1987 г. руководством страны с участием видных экономистов (Л. И. Абалкина, А. Г. Аганбегяна, Т. И. Заславской, П. Г. Бунича и др.) была подготовлена первая за годы перестройки программа экономической реформы и начата ее реализация.
Реформа развивалась в двух направлениях: расширения самостоятельности государственных предприятий и расширения сферы деятельности частного сектора. Уже 30 июня 1987 г. был принят Закон "О государственном предприятии", призванный обеспечить переход промышленных предприятий на принципы хозрасчета и самофинансирования (он был распространен на все предприятия с 1 января 1989). Закон предоставлял право предприятиям самостоятельно планировать свою деятельность, устанавливать прямые горизонтальные связи с другими предприятиями на основе заключения контрактов и заказов. Предусматривалось сокращение отраслевых министерств, между которыми должны были установиться "партнерские" отношения. Реорганизация министерств и ряда других органов управления промышленностью привела к сокращению к началу 90-х гг. около 1 млн служащих. В то же время переход предприятий к самостоятельной деятельности был с самого начала ограничен установленной законом обязанностью выполнять государственные заказы, чем не преминул воспользоваться аппарат центральных министерств, установив госзаказ практически на всю выпускавшуюся производителями продукцию, оставляя минимум возможностей для коммерческой деятельности предприятий.
Весьма непоследовательными оказались меры правительства, направленные на расширение сферы деятельности для частной инициативы. Законы 1986 и 1988 гг. открыли возможность частной деятельности более чем в 30 видах товаров и услуг, положив начало бурному развитию кооперативного сектора. По данным специалистов, к весне 1991 г. число занятых в кооперативном секторе и получивших разрешение на занятие индивидуальной трудовой деятельностью (ИТД) достигло в общей сложности более 8 млн человек. Однако развитие частного сектора вопреки заверениям властей не находило должной поддержки со стороны государства, с самого начала наталкивалось на сопротивление бюрократического аппарата, не желавшего сдавать свои позиции и стремившегося ограничить деятельность кооперативов.
Немаловажными факторами, которые тормозили проведение реформы, являлись преобладавшее в широких массах негативное отношение к частному предпринимательству, а также активное противодействие переменам со стороны консервативных кругов в руководстве КПСС, обвинявших Горбачева в "предательстве дела социализма", "реставрации капитализма", с чем лидер правящей Коммунистической партии не мог не считаться. В значительной мере именно этим объясняются непоследовательность и половинчатость большинства преобразований, начатых в экономике в первые годы перестройки. Принимались решения, однако их выполнение либо затягивалось, либо откладывалось на длительное время. В июне 1990 г. Верховным Советом СССР было принято прогрессивное для того времени постановление "О концепции перехода к регулируемой рыночной экономике". Однако реализация намеченных в нем мероприятий и принятых в этой связи законов, предусматривавших перевод промышленных предприятий на аренду, постепенную демонополизацию, децентрализацию и разгосударствление собственности, создание акционерных обществ, откладывалась до 1991 г., а сам перевод всего лишь 20% предприятий на аренду был растянут до 1995 г.
Все это не только не способствовало решению задачи "ускорения", которая вскоре была заменена лозунгом "сильной социальной политики", но и вело к углублению экономического кризиса. Уже с 1988 г. наблюдалось общее сокращение производства в сельском хозяйстве, в промышленности спад начался с 1989 г. По официальным данным, дефицит бюджета в 1989 г. превысил 100 млрд руб. (11% валового национального продукта). Золотой запас сократился в 1991 г. в 10 раз по сравнению с 1985 г., что связано было с растущей зависимостью страны от закупок продовольствия за рубежом. Все это происходило на фоне резкого ухудшения условий жизни основных масс населения. Даже в Москве (впервые после 1947) было введено нормированное распределение продуктов питания.
Передовой прогрессивно мыслящей части общества было ясно, что многие проблемы, с которыми столкнулась перестройка, упираются в состояние политической системы и что без изменений в политической сфере невозможно решение ни технико-экономических, ни социальных задач. Взаимозависимость перемен в экономике и политической жизни общества постепенно начинали понимать и лидеры перестройки, хотя Горбачеву признание этой взаимосвязи давалось с трудом.
Начало политической реформе было положено проходившей 28 июня – 1 июля 1988 г. XIX Всесоюзной конференцией КПСС, которая приняла развернутую программу демократизации общественно-политической жизни страны. В качестве первоочередной меры с целью восстановления полновластия Советов было решено провести перераспределение властных функций от исполнительных органов (аппарата исполкомов) к выборным представительным, от партийных структур — к советским. Для того чтобы сделать этот переход как можно безболезненнее, предлагалось на первом этапе совместить посты партийных и советских руководителей (первого секретаря и председателя Совета) сверху донизу. В рамках концепции "социалистического правового государства" впервые акцентировалось внимание на необходимости разделения властей, началось формирование "советского парламентаризма". С этой целью по предложению Горбачева должна была быть восстановлена (по образцу Конституции 1918) двухуровневая система представительных органов. Создавался новый высший орган власти — Съезд народных депутатов СССР. Верховный Совет, избираемый путем тайного голосования из депутатов Съезда, превращался в своего рода постоянно действующий "парламент". Одновременно вносились изменения в избирательное законодательство: выборы должны были проводиться на альтернативной основе, треть депутатского корпуса формировалась от общественных организаций. Изменялись функции Президиума Верховного Совета: он лишался каких-либо правотворческих полномочий. Предлагалось также нововведение, связанное с открытым формированием правительства. Совершенно новым для советской политической системы было создание такого демократического учреждения, как Комитет конституционного надзора, который должен был следить за соблюдением Конституции страны.
26 марта 1989 г. были проведены выборы народных депутатов СССР, впервые проходившие в обстановке открытой конкурентной борьбы кандидатов, в условиях бурного роста политической активности населения (почти 90% избирателей, включенных в списки, пришли на избирательные участки). На I Съезде народных депутатов СССР, открывшем свою работу 25 мая 1989 г., Горбачев был избран Председателем Верховного Совета СССР. На втором этапе политической реформы началось создание новых структур органов власти и управления в республиках, краях и областях, городах и районах. Весной 1990 г. состоялись выборы делегатов Съезда народных депутатов РСФСР. Председателем Верховного Совета РСФСР был избран Б. Н. Ельцин. 12 июня 1990 г. I съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о суверенитете РСФСР.
Выборы в новые органы власти коренным образом изменили политическую ситуацию в стране. Партия стала утрачивать инициативу в преобразовании общества, которая постепенно переходила к сторонникам более радикальных перемен, получившим значительное число мандатов в новых органах власти. На Съезде народных депутатов, а затем в Верховном Совете СССР начинает формироваться первая парламентская оппозиция. В частности, была образована Межрегиональная депутатская группа, лидеры которой — известные общественные политические деятели (Ю. Афанасьев, Б. Ельцин, В. Пальм, Г. Попов, А. Сахаров) выдвигали в качестве основных положений программы преобразований: признание частной собственности, проведение децентрализации управления, расширение экономической самостоятельности республик и повышение их суверенитета и ряд других.
Одним из главных пунктов, объединявших нараставшую оппозицию правящей партии, было требование отмены статьи 6 Конституции, закреплявшей монопольное положение КПСС в обществе. В самой партии начинают формироваться политические платформы, значительно отличавшиеся по своим позициям от официальной линии партийного руководства. В январе 1990 г. по инициативе ряда партклубов и парторганизаций, собравшихся на конференцию в Москве, была создана "Демократическая платформа в КПСС", выступившая за коренную реформу КПСС и преобразование ее в демократическую парламентскую партию. На преобразовании Компартии из государственно-хозяйственного органа в политическую организацию настаивала также оформившаяся накануне последнего в истории партии XXVIII съезда КПСС (июль 1990) "Марксистская платформа", подвергшая резкой критике "казарменно-коммунистическую модель КПСС". После съезда "Демократическая платформа" заявила о своем выходе из КПСС, положив тем самым начало распада партии. Выход из партии приобрел массовый характер. Одновременно с этим происходила консолидация консервативных сил в КПСС, выступавших с резким осуждением "оппортунистической" линии Горбачева в вопросах партийного руководства. В июне 1990 г. была образована Коммунистическая партия РСФСР, руководство которой заняло достаточно традиционалистскую позицию и находилось в жесткой оппозиции к Генеральному секретарю ЦК КПСС.
В марте 1990 г. на III Съезде народных депутатов СССР было принято решение о введении принципиально нового для России поста Президента СССР. 14 марта был принят Закон "Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР". Одновременно с введением института президентства, воспринятого позднее многими республиками и автономиями, отменялась статья 6 Конституции. Согласно Закону Президент — глава государства — избирался не прямым голосованием, а на заседании Съезда народных депутатов. Им мог стать любой гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Был предусмотрен пост вице-президента, который избирался вместе с Президентом по его предложению и выполнял по поручению Президента отдельные его функции, замещал Президента в его отсутствие или в случае невозможности осуществления им своих обязанностей. Первым (и последним) Президентом СССР был избран Горбачев, вице-президентом — Г.И. Янаев.
Введение института президентства, по замыслу авторов реформы, было призвано стабилизировать ситуацию в стране, создать основу для формирования в СССР правового государства, в котором нет места для монополии одной партии и обеспечивается равенство всех перед законом. С другой стороны, установление сильной президентской власти, опиравшейся на волеизъявление народа в лице его представителей в парламенте, дало возможность Горбачеву в известной мере освободиться от опеки со стороны партаппарата, значительная часть которого не разделяла политику Генерального секретаря.
Однако, как показали дальнейшие события, введение института президентства не только не стабилизировало обстановку в стране, но еще больше ее усложнило, поскольку новый институт президентства, предусматривающий разделение властей, плохо сочетался с сохранявшимся всевластием Советов. По мнению исследователей, впоследствии именно это противоречие определило острый характер политической борьбы в Российской Федерации.
Развитие демократических процессов способствовало созданию и росту новых общественных организаций, движений и инициатив, положило начало становлению многопартийности. Первой оппозиционной по отношению к КПСС партией был образованный в мае 1988 г. "Демократический союз", одним из лидеров которого стала В. Новодворская. Тогда же возникают народные фронты — первые независимые массовые организации в Прибалтике. Наиболее крупной из либеральных партий стала "Демократическая партия России" (май 1990 г., лидер Н. Травкин). На начало 1991 г. Министерство юстиции СССР зарегистрировало 312 общественных объединений. В целом по стране возникло более 10 тыс. самодеятельных объединений и организаций, более 20 партий различного толка — от социал-демократических до христианских и монархических.
После выборов народных депутатов РСФСР (весна 1990) и принятия Декларации о суверенитете РСФСР стали ухудшаться отношения между союзным и российским руководством. "Пробуксовка" экономических реформ заставила новое российское руководство во главе с Ельциным сделать ставку на собственные силы и свое понимание реформы. С участием видных экономистов (академика С. С. Шаталина, Г. А. Явлинского и др.) была разработана программа "500 дней". Она предусматривала в течение обозначенного срока проведение приватизации государственных предприятий и значительное ограничение экономической власти Центра. После того как Горбачев под давлением консерваторов фактически отказался от поддержки намеченной программы преобразований, российское руководство заявило о своем намерении в одностороннем порядке приступить к реализации программы. В новом скорректированном варианте проект реформы предусматривал переход СССР к рынку к 1997 г.
В начале 1991 г. Верховный Совет СССР принял и ввел в действие Закон "О собственности в РСФСР", который возродил институт частной собственности в России. В июне 1991 г. Б. Н. Ельцин всенародным голосованием был избран первым Президентом России, что реально означало поддержку курса на радикализацию и ускорение проводившихся реформ.
К этому времени предельной остроты достигли межнациональные противоречия. В феврале 1991 г. на всенародном референдуме в Литве большая часть населения высказалась за "независимость" и строительство демократического государства, положив начало "параду суверенитетов". В ответ на это Пленум ЦК КПСС осудил события в Прибалтике как "антикоммунистическую истерию, разжигаемую врагами перестройки". Одновременно была предпринята попытка силовыми методами восстановить прежнюю власть в прибалтийских республиках. Председатель Верховного Совета РСФСР Ельцин потребовал ухода в отставку Президента СССР и роспуска Верховного Совета СССР.
Учитывая обострение межнациональных противоречий и усиление центробежных сил в Союзе, IV Съезд народных депутатов СССР 25 декабря 1990 г. принял постановление о проведении 17 марта 1991 г. Всенародного референдума по вопросу о сохранении СССР. Против проведения такого референдума выступили Грузия, Армения, Молдавия, республики Прибалтики. Из 147 млн граждан СССР, участвующих в референдуме, 112 млн высказались за необходимость сохранения Союза как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой в полной мере будут гарантироваться права и свободы человека любой национальности. В апреле того же года на встрече Горбачева в Ново-Огареве (загородной правительственной резиденции) с представителями девяти союзных республик (не участвовали во встрече представители республик Прибалтики, Грузии, Армении и Молдавии) было достигнуто соглашение о подготовке нового союзного договора, открывавшего в случае его подписания реальную возможность формирования подлинной федерации как Союза суверенных (а не социалистических) республик.
К лету 1991 г. большинство союзных республик СССР приняло законы о суверенитете, что заставило Горбачева ускорить разработку нового союзного договора. Его подписание было назначено на 20 августа 1991 г. Однако в союзном руководстве возобладали консервативные силы, стремившиеся сорвать подписание договора и восстановить Советский Союз в его прежнем виде. В отсутствие президента Горбачева, который был фактически блокирован в своей крымской резиденции — Форосе, в ночь на 19 августа был создан Государственный комитет по чрезвычайному положению (ГКЧП). Первым шагом ГКЧП, в который вошли вице-президент Г. И. Янаев (назначенный исполнять обязанности Президента СССР), премьер В. С. Павлов, министр обороны маршал Д. Т. Язов, председатель КГБ В. А. Крючков, министр внутренних дел Б. Пуго и др., стал отказ от подписания Союзного договора. В Москве было введено военное положение. Указами ГКЧП было объявлено о расформировании структур власти, действовавших вопреки Конституции 1977 г., приостанавливалась деятельность оппозиционных партий и движений, вводился жесткий контроль над средствами массовой информации. Президент России Ельцин и поддержавшее его руководство России (глава правительства И. С. Силаев, первый заместитель Председателя Верховного Совета Р. И. Хасбулатов) отказались подчиниться ГКЧП, выступив с обращением к гражданам, в котором действия комитета осуждались как реакционный, антиконституционный переворот, а сам он был объявлен антизаконным. По их призыву тысячи москвичей заняли оборону вокруг Белого дома России. 21 августа путч был подавлен, а его организаторы арестованы. Вернувшийся в тот же день в Москву Горбачев спустя три дня выступил с заявлением о сложении с себя функций Генерального секретаря ЦК КПСС.
После августовских событий 1991 г. судьба Союза была решена. Большинство республик отказались от подписания союзного договора. Под воздействием "парада суверенитетов", "войны законов", других видов борьбы за власть, междоусобиц на местах Союз стал распадаться. Восемь республик заявили о своей независимости, а три прибалтийских вышли из состава СССР. В декабре 1991 г. лидеры Российской Федерации, Украины и Белоруссии (стран-учредителей СССР), собравшись в Беловежской пуще, заявили о прекращении Союзного договора 1922 г. Было объявлено о создании Содружества Независимых Государств (СНГ), первоначально объединившего 11 бывших союзных республик (без Грузии и Прибалтики). Тем самым СССР прекращал свое существование. Президент СССР Горбачев ушел в отставку. Начался новый сложный период воссоздания российской государственности.
Для получения официальных документов о завершении программы дополнительного профессионального образования (удостоверения о повышении квалификации, дипломов о профессиональной переподготовке и MBA) необходимо предоставить:
Внимание! Вы можете не заказывать доставку бумажной версии официального документы, а скачать его в электронном виде и распечатать самостоятельно. Информация о выданном документе в течение 1 месяца загружается в Федеральную информационную систему «Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении» - ФИС ФРДО.
Доступ на новый сайт осуществляется с использованием адреса электронной почты, который был указан вами при регистрации на "старом". Мы постарались перенести все ваши данные с прежнего ресурса, однако не исключена вероятность потери части информации.
При возникновении проблемы со входом, воспользуйтесь функцией сброса пароля
Если вы обнаружите несоответствия, пожалуйста, сообщите нам.