Государство, власть, управление: современные подходы и национальные особенности

Вместо предисловия

Учебный курс "История государственного управления в России" является одним из обязательных в цикле общепрофессиональных дисциплин Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования РФ по специальности "Государственное и муниципальное управление". Его основная цель — ввести студентов в сложный мир науки и искусства государственной политики и государственного управления, познакомить будущих специалистов в этой сфере с основами теории и истории государственного управления в России, развить творческое отношение к освоению исторического опыта, умение использовать его в современных условиях.

Изучение истории государственного управления в России представляется особенно актуальным на этапе становления новой российской государственности, формирования адекватных современному уровню развития общества цивилизованных институтов государственного управления и местного самоуправления.

Управление обществом, происходящими в нем постоянными изменениями требует от государственной власти не только наличия политической воли, но и, главное, политического реализма. Важно знать, не только как управлять, но и чем управлять. Иными словами, управление, а тем более эффективное управление общественными процессами, невозможно без знания самого общества, без критического осмысления и учета исторических особенностей и условий его развития. Опыт модернизаций, реформ в России показал, к каким отрицательным последствиям может привести игнорирование этой очевидной истины. Не следует забывать, что большинство проводимых в нашей стране реформ государственного строя, ставивших целью сделать Россию либерально-европейским государством, заканчивались глубоким кризисом и даже крушением национальной государственности, а восстановление последней происходило путем отказа от реформ, сопровождалось усилением авторитарных тенденций в обществе.

Как свидетельствуют новейшие исследования, даже ограниченные по своему содержанию реформы второй половины XIX — начала XX в., не предусматривавшие каких-либо изменений в характере политического строя, весьма негативно повлияли на общественную стабильность и дееспособность государства, вызвали острейший кризис самоидентификации основных сословий российского общества — дворянства и крестьянства, не нашедших себя в посткрепостнической России.

Такое положение нельзя объяснить лишь отсутствием у правящей элиты России последовательной стратегии реформ. Очевидно, что в расчет должны быть приняты и другие факторы, в том числе общекультурного, цивилизационного порядка, связанные с национальной традицией, особенностями национальной истории и культуры. Видимо, для того чтобы проводить преобразования в стране с такими историческими особенностями, очень важно уметь разграничивать область политической мечты и область практически осуществимых мероприятий, знать и понимать, кто мы, откуда мы и, главное, куда идем.

Но именно здесь у нас пока что нет полной ясности. Как показали события последних лет, предметом разногласий и острой борьбы в современном российском обществе являются не только и часто не столько вопросы текущей политики, сколько более серьезная проблема поиска Россией своей новой идентичности. По мере осознания обществом той очевидной истины, что механическое заимствование демократических лозунгов и моделей, взятых "напрокат" из опыта развития других стран, очень мало способствует уяснению собственных путей преобразования России, возрождаются традиционные идеи и споры, происходит новая встреча "западников" и "почвенников", сторонников и противников демократии.

По мнению ряда ученых, в идейно-политическом спектре современного российского общества отчетливо выделяются несколько влиятельных направлений и соответствующих им концепций будущей России:

Из всего сказанного можно сделать вывод о том, как непросто и подчас противоречиво развивается процесс вхождения России в "семью современных цивилизованных государств", насколько важным является научное и непредвзятое осмысление вопросов, связанных с традициями российской государственности, особенностями функционирования государственной власти в России, национальным менталитетом и политической культурой общества.

История не раз доказывала: любое пренебрежение власти в России к специфике национального менталитета и состоянию духа русского человека, равно как и некритическое, доктринерское отношение к западным идеям и институтам никогда ничем хорошим не заканчивалось. В лучшем случае они могли привести к "псевдозападничеству", основанному на неверии национальной культуры в свои собственные силы, на отношении к Западу как чудодейственному и единственному источнику, откуда можно взять "готовый результат", в худшем — к утрате обществом собственной идеи, что уже не раз в нашей истории заставляло его, как заметил еще П. Я. Чаадаев, двигаться вперед по линии, не приводящей к цели.

Ретроспективный анализ политико-административного управления России становится особенно необходимым, если учесть, что современное неустойчивое состояние российского общества, равно как и та "цивилизационная сумятица", которыми характеризуется общественно-политическая жизнь современной России, пока что рождают больше вопросов, чем ответов, неизбежно ведут к возникновению многих стереотипов и мифов, часто конъюнктурно используемых в политической полемике.

Одним из таких мифов, на наш взгляд, является миф о том, что практически на всех этапах развития для России было свойственно наличие сильного государства. Во-первых, сразу отметим, что . Важнейшим фактором и единственно социально значимым субъектом политической системы в России была власть, а все крупнейшие события так или иначе связаны с переделами власти. Можно сказать, что история России — это история борьбы за власть и передел власти.

Следует согласиться с теми современными авторами, кто считает, что и сегодня главную нашу проблему нужно искать не столько в отсутствии рыночного хозяйства и правового государства, сколько в типе управления и политики, в управленческой культуре. Этот тип управления сложился исторически в условиях догоняющего, "мобилизационного" развития России. Его основное содержание состоит в том, что власть реагирует на ситуацию не с точки зрения данной ситуации, а с точки зрения выживания социальных институтов, мобилизует усилия не на поиск рациональных выходов из ситуации, а на создание и укрепление социальных структур.

В то же время совершенно неправильно придавать роли государства в жизни российского общества сугубо отрицательное значение, сводить ее лишь к господству принуждающего начала, к власти государства над обществом, к сформировавшемуся, начиная с реформ Петра I, патерналистскому характеру властных отношений, с одной стороны, и стремлению населения быть под патронажем государства — с другой. В стране с тысячелетними государственническими традициями, при таких географических особенностях, неустойчивости геополитического пространства и слабости коммуникаций роль государства в организации и обустройстве общества не могла не быть определяющей. Более того, именно государство и государственная власть как инструмент управления обществом смогли превратить Россию в одну из могущественных держав в мире, явились создателями уникальной цивилизации. В известном смысле именно пафос государственной власти в течение веков способствовал установлению символической общности и целостности русского общества.

Конечно, и сама целостность общества, в обеспечении которой, в сущности, и состоит главная функция большой политики, сегодня не должна трактоваться упрощенно в духе авторитарных и тоталитарных традиций русской истории. Не следует забывать, что за попытки с помощью только силы и страха обеспечить целостность социума как в дореволюционный, так и советский период (в одном случае на основе известной триады "Вера, царь, отечество", в другом — "Коммунизм, партия, интернационал") Россия платила слишком дорогую цену, а достигнутая целостность общества оказывалась недолговечной.

Следует помнить, что одной из основополагающих идей в русской моральной традиции всегда была идея справедливости. С точки зрения отношения народа к власти это означало, что право властвовать должны получать не те, кто служит сильным, а те, кто защищает слабых. Являясь своеобразным ответом на конфликт между государством и народом, этот принцип имел в России мощную идеологическую базу, связанную с византийским влиянием (император — защитник православия и православных), и долгое время являлся основой большой политики государства. До тех пор, пока народ верил в верховную власть как высшего арбитра и защитника слабых, и сохранялась устойчивость общества.

Проблемой отношения к государству и его роли в истории России не исчерпывается "мифотворчество" российского теоретического и массового сознания. Не менее распространенным мифом нашей истории является .

Однако возникает вопрос: так уж неприменим к России "общий аршин", с легкой руки поэта ставший расхожим "доказательством" нашей исторической "неизмеримости", "загадочности русской души"? Ибо если согласиться с мыслью об исключительной "непохожести" России на все другие европейские страны и народы, не очень понятным становится наше постоянное стремление найти себя в отрицаемой нами Европе, а не в мусульманском Востоке. И тогда более логичным окажется отнесение России если не к западноевропейским, то по крайней мере к европейским странам. А извечную тягу русской мысли к европейским ценностям и институтам, равно как и ностальгию массового сознания по "нормальной" жизни, вековую борьбу России за признание ее "европейской державой" следует считать (и на это уже указывалось в литературе) тягой к восстановлению "разорванного когда-то геополитическими противоречиями и варварскими нашествиями единства европейской культуры" .

Как отмечал в свое время в споре с "евразийцами" Г. В. Флоровский, географически не так уж трудно провести западные границы России, но вряд ли так легко и просто разделить Россию и Европу "в духовно-исторической динамике", в их принадлежности к единому "христианскому материку". На это же обстоятельство указывал Д. С. Лихачев, считавший, что в прямом смысле слова Россия никогда не была Востоком. По мнению ученого, евразийская теория, основанная исключительно на географическом положении России, не находит своего подтверждения ни в русской культуре, ни в русской литературе. В начале своего возникновения Русь была скорее "Скандовизантией", чем "Евразией" (Скандинавия привнесла в восточнославянское сообщество начала государственной организации, а Византия — духовность).

Если быть до конца точным, то более справедливым представляется мнение, что основу стабильности православно-славянской цивилизации составляли, с одной стороны, "ориентация на идею общеевропейского христианского дома" (как пример обычно приводят попытку Александра I создать содружество европейских христианских государств после разгрома Наполеона), с другой стороны — "последовательное сохранение цивилизационной незападной идентичности, выразившееся в отторжении всех попыток вестернизации". Доказательством последнему является провал всех попыток ассимиляции западнорусских земель (в частности, в Великом княжестве Литовском в XIV–XV вв.), равно как и сохранение основ православно-славянской цивилизации, несмотря на неоднократные попытки вестернизации России в период правления Петра I, Екатерины II, Александра I и, в известном смысле, в эпоху большевистской диктатуры, которую сегодня можно уже рассматривать как один из ярких примеров "псевдозападничества".

Есть еще одно обстоятельство, на которое автор данного учебника не может не обратить внимания. Долгое время как в западной, так и в отечественной литературе господствовали (и во многом сохраняются сегодня) утверждения об изначальном отсутствии в России демократических традиций, якобы присущих только европейскому сознанию, о неспособности русского народа к гражданской самоорганизации. На этот счет есть серьезные возражения.

Во-первых, как уже не раз отмечалось научной общественностью, мягко говоря, некорректно оценивать опыт демократического развития незападных цивилизаций исключительно с позиций критериев западной политической науки. Не вдаваясь в подробности этой сложной темы, заметим, что подобный подход не только вынуждает признать универсальность и конечность мировой цивилизации , но и неизбежно ведет к механистическому и монистическому пониманию самого Запада как монолитного целого, без учета его исторической динамики. У Запада всегда был свой Восток, как и у Востока есть свой Запад. Так же как рационализм нельзя считать исключительной принадлежностью западного сознания (он был присущ и конфуцианству, и буддизму), демократию и рынок неверно отождествлять только с западным индивидуализмом. Исторический опыт свидетельствует, что все народы в самих себе черпают жизненные силы, конкурируя с другими в борьбе за самоидентификацию и выживание. И наоборот, попытки механического заимствования чужих институтов и ценностей всегда приводят к отчуждению власти от народа. В этом смысле правильнее говорить о присущей каждому народу своей национальной модели демократии и рынка.

Во-вторых, и это главное, утверждения об отсутствии опыта демократических традиций в истории России могут быть опровергнуты историческими фактами. Более того, внимательный и непредвзятый анализ генезиса и развития российской государственности и, в частности, анализ общественно-политического развития средневековой Руси IX–XIV вв., не только позволяет говорить о формировании в этот период в русских землях национальной модели демократии, но и свидетельствует о более высокой степени демократизации древнерусского общества по сравнению с западноевропейскими государствами того времени.

Известно, что задолго до объединения восточнославянских земель в единое Киевское государство у славян уже довольно сильно была развита предгосударственная общинная и вечевая форма устройства общественной жизни, которую принято называть "военной демократией" и которая по сути своей представляла первую соборную форму ("ранний соборный нравственный идеал", по типологии А. С. Ахиезера) народоправства на Руси. Эта форма устройства общества строилась на широком развитии вечевых традиций, народных собраний, общинной демократии, особых отношениях между княжеской властью и населением, построенных на взаимных обязательствах и договоре.

И последнее. История государственного управления в России насчитывает более тысячи лет. Это история сложного продвижения страны от авторитаризма к демократии, раскрывающая непрерывный процесс совершенствования (реформирования) системы высших, центральных и местных органов власти и учреждений в целях более эффективного управления обширной территорией России, преодоления периодически возникающих кризисов. И одновременно — это история, если перефразировать немецкого социолога М. Вебера, упущенных возможностей.

Сможет ли нынешняя власть в России остаться на высоте положения и обеспечить стране и ее народу устойчивое развитие и процветание, покажет время. Пока что на этот счет нет полной уверенности. Как показала политическая практика последнего десятилетия, российский политический класс до сих пор не научился цивилизованным отношениям с обществом. Власть предержащие продолжают, как и прежде, видеть в обществе не своего потенциального и естественного партнера, а своего политического противника, покушающегося на "долю" власти, рассматривают общество лишь как объект воздействия и с недоверием относятся к любым общественным инициативам. Остается надеяться, что сама жизнь научит власть строить свои отношения с обществом в режиме конструктивного диалога, а политическая элита престанет смотреть на власть как на самоцель и свою собственность и примерять, образно говоря, государственный костюм как свой личный. Что ни говори, но даже русские монархи, несмотря на все недостатки их правления, в большинстве своем не всегда стремились к абсолютизации власти ради нее самой, а использовали ее во имя Отечества, отстаивали приоритет идеи государственного блага (в этом, на наш взгляд, состоит величие Петра I).

Освещению и осмыслению этих непростых проблем и посвящен предлагаемый учебный курс, который читался автором на протяжении последних десяти лет в Государственном университете управления.

Автор электронного учебника надеется, что данная работа внесет определенный вклад в развитие науки государственного строительства и управления, будет полезным подспорьем к уже существующим учебным изданиям по истории государственного управления в России, поможет студентам и слушателям — всем, кому не безразлична судьба России, разобраться во многих проблемах прошлого и настоящего российской государственности, глубже осмыслить достижения и недостатки, позитивные и негативные уроки истории государственного управления в нашей стране.

Хотелось бы выразить искреннюю благодарность и признательность рецензентам доктору исторических наук, профессору А. А. Королеву (МосГУ) и доктору исторических наук В. Н. Захарову (МГОУ), а также всем коллегам по кафедре государственного управления и политики Государственного университета управления за помощь и полезные советы, способствующие завершению и подготовке к изданию данного учебника.

Предмет, задачи и методология учебного курса "История государственного управления в России"

Актуальность изучения истории государственного управления в России объясняется не только той огромной ролью, которую всегда играло государственное управление в российском обществе, оказывая целенаправленное организующе-регулирующее воздействие на общественные процессы и отношения, различные сферы общественной жизни и во многом определяя сознание, поведение и деятельность людей. Неменьшее значение имеет, как указывалось выше, уникальность отечественного исторического опыта в сфере государственного управления, без глубокого изучения и учета которого (как позитивных, так и негативных его сторон) невозможен поиск путей становления новой российской государственности.

Ретроспектива российской государственности — тысячелетний опыт строительства самобытной национальной модели государственного управления и местного самоуправления, отмеченный как выдающимися достижениями, так и крупными провалами. Для исторической эволюции России, как ни для какой другой страны, была свойственна "дискретность" (прерывистость), нарушение "цепи преемственности" общественной жизни страны, чередование реформ и контрреформ, а с определенного времени — "мобилизационный" (догоняющий) тип развития, обусловивший преобладание государственных интересов над интересами личности. Изучение этих и других особенностей истории российской государственности, взаимоотношений власти и общества, отечественной политической и управленческой культуры позволяет глубже понять современные проблемы государственного строительства в нашей стране, избежать ошибок в будущем.

Государственное управление — сложное многоплановое явление, требующее разносторонних знаний о государстве, власти, управлении, праве. Как составная часть системы политической власти государственное управление представляет собой одну из областей государственной политики и поэтому неотделимо от политической деятельности. А это значит, что современные государственные служащие, руководители государственных учреждений должны обладать необходимыми политическими знаниями и навыками политической деятельности: понимать механизм функционирования политической власти в обществе, разбираться в структурах и процессах, происходящих в административной системе государства, знать основные политические и социальные институты, которые оказывают влияние на деятельность органов государственной власти.

Подчеркивая важность и непреходящее значение для современного государственного строительства национальных традиций и исторического опыта государственного управления в России, автор электронного учебника считает необходимым сразу предостеречь от двух наиболее серьезных методологических ошибок, которые часто допускают при изучении и осмыслении истории российской государственности. Первая из них состоит в стремлении ученых и практиков вольно или невольно переносить современные политические понятия на события и факты недавней и особенно древней истории, модернизировать события прошлого без достаточного на то основания.

На эту распространенную ошибку еще столетие назад указывал один из выдающихся русских историков В. О. Ключевский, справедливо считавший, что люди всегда будут впадать в анахронизм, если, встречая привычные выражения в памятниках отдаленного времени, будут понимать их в современном смысле слова.

Опираясь на многолетний научный и преподавательский опыт (в том числе опыт преподавания учебной дисциплины "История государственного управления в России"), автор учебника с полным основанием может констатировать, что отмеченную выше методологическую ошибку можно проследить уже при определении самого понятия "государство". За редким исключением термин "государство" используется в исследованиях по истории государственного управления в России в привычном для современного сознания смысле и значении без учета его происхождения и содержательной эволюции и безотносительно к общеевропейскому и российскому контексту. В то же время совершенно очевидно, что в исторической ретроспективе России понятие "государство" (производное от старомосковского "государь") с учетом особенностей формирования и развития национальной государственности, взаимоотношения власти и общества вряд ли сопоставимо с утвердившимся с легкой руки Н. Макиавелли в Европе понятием "state" (латинское "status" — "положение, статус"; испанское "estado", немецкое "Staat", английское "state", французское "etat"). Если в западноевропейской политической традиции и общественном сознании этим термином обозначалась относительно внешняя для общества и личности, формальная сторона политического существования, то в нашей исторической традиции государство и общество, в сущности, никогда не были разделены. Общество было прочно интегрировано в государство, а сам "государь", начиная с образования единого московского государства, являлся полновластным хозяином, безраздельно и единолично управлявшим своим "хозяйством".

Другая не менее серьезная ошибка исторических исследований (которую условно можно назвать "ошибкой короткого замыкания") связана с доставшейся нам в наследство от советской историографии привычкой в духе марксистской теории исторического детерминизма преувеличивать значение "объективных закономерностей" в историческом развитии и недооценивать роль и значение субъективного фактора в истории. Как показал советский опыт, излишняя фетишизация категории "закономерность" в исторических исследованиях может нанести неменьший вред исторической науке, чем отрицание объективного хода вещей.

Конечно, историческая наука не может ограничиваться только описанием событий и фактов. Это положение не вызывает сомнений. За совокупностью фактов исследователь должен видеть определенные внутренние закономерности развития, выявлять закономерные связи в историческом развитии, внутреннюю логику этого развития. Однако бесспорно также и то, что историческая жизнь слагается из замыслов, действий людей и результатов этих действий, она по своей сути неотделима от конкретных деятелей, субъектов исторического процесса. А это значит, что в исторической жизни народов и государств абсолютного детерминизма не существует и не может существовать. Огромную роль здесь могут играть ошибки тех или иных политических сил или отдельных исторических деятелей.

На это обстоятельство в споре с защитниками теории исторического детерминизма указывали многие русские мыслители начала ХX в., активно выступавшие против "ложного исторического фатализма" и не разделявшие мнения, что при оценке исторических явлений можно говорить только о причинах, а не о чьей-либо вине.

Сказанное отнюдь не означает отрицания необходимости учета и изучения "объективных" условий развития общества. Однако, как заметил в этой связи один из русских мыслителей и политических деятелей начала ХX в., за пределами сферы относительной необходимости в истории всегда есть и сфера относительной свободы и так как в ней действуют человеческий разум и воля, вопрос о вине и ошибках отдельных исторических деятелей не может быть снят с повестки дня . В противном случае мы обречены делать одну и ту же ошибку, исключая при изучении исторических явлений и фактов личную ответственность и морально-политическую оценку человеческого поведения.

Признавая наличие многих объективных факторов в историческом развитии, ни в коем случае не следует забывать об альтернативности, поливариантности исторического процесса. История, конечно, инвариантна, она не терпит сослагательного наклонения (что было бы, если бы?). Однако в самом историческом развитии всегда заложены различные возможности, альтернативы. Если реализовалась одна из них, это еще не говорит о неизбежности именно такого варианта развития и о том, что все другие комбинации были невозможны. Как однажды написал А. И. Герцен, "история пользуется всякой нечаянностью, стучится разом в тысячу дверей". Поэтому очень важно изучать как реализованные, так и не реализовавшиеся возможности исторического развития. Это необходимо не только в целях правильной исторической перспективы, но и для того, чтобы учиться на уроках прошлого, делая из них необходимые выводы для сегодняшней политической практики.

Предмет и задачи курса

Предметом изучения в предлагаемом учебном курсе являются основные закономерности и особенности возникновения, развития и преобразования российского государства и его институтов, всех элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов.

К основным задачам учебного курса автор относит:

Наиболее сложной и наименее изученной в истории государственного управления в России остается .

Актуальными задачами изучения истории государственного управления в России, по мнению автора, являются:

В основу учебного курса положена концепция исторической преемственности национальных исторических типов государственного управления: древнерусского (IX–XIII), сословного (XV–XVII), военно-бюрократического (XVIII в.), административно-бюрократического (XIX – начало XX в.), советского (1917–1991).

Учебный курс построен проблемно-хронологически и ориентирует студентов и слушателей на осмысление отечественной ретроспективы с позиций не только конкретно-исторического анализа, но и историко-социологического и политологического подходов. В исторической ретроспективе рассматриваются такие актуальные вопросы, как становление и развитие российской государственности с учетом особенностей политической культуры общества и национальных моделей власти и управления, динамика социальной модернизации общества и рационализации государственного управления (центрального и местного), взаимоотношения в системе "власть — общество — человек".

При выделении основных проблем учебного курса автор исходил из необходимости: 1) объективного анализа процесса формирования и функционирования существовавших в различные периоды истории России (с учетом дискретного характера ее развития) качественно различных систем государственного управления; 2) выявления основных закономерностей и специфических особенностей перехода российского общества от традиционной системы ценностей и институтов к современному рациональному обществу и соответствующим ему государственным институтам.

Изучение истории российской государственности в предлагаемом учебном курсе осуществляется в контексте цивилизационного метода исторического познания. Такой подход позволяет более широко и всесторонне подойти к анализу особенностей становления и развития российской государственности, выявить общее и особенное в формировании традиционных основ политической культуры России и национальных моделей власти и управления, сравнить и сопоставить зарубежный и российский опыт модернизации государственного управления, проведения административных реформ, формирования государственной службы, творчески осмыслить возможности инновационных и мобилизационных типов обществ, равно как и новые подходы к проблемам стабилизации общественно-политических систем.

Основные исходные методологические положения курса

Основным методологическим подходом, который может быть разумно использован в предлагаемом учебном курсе (наряду с необходимостью формально-юридического анализа государственных институтов и органов государственного управления), должно стать, по мнению автора, изучение истории государственного управления с позиции историко-социологического, историко-культурного и институционально-управленческого анализа.

Преимущество такого подхода состоит в том, что изучение истории государственного управления в этом случае выводится за рамки абстрактного, правового, чисто юридического анализа. В то же время в поле исследования включаются не только закономерности возникновения и эволюция государства и его институтов, но и социальная структура общества, взаимодействие государства с общественными институтами и населением, формирование и развитие политико-административных элит и государственной бюрократии, их функции и особенности, влияние на систему власти и управления социально-экономических, географических, геополитических, культурных и иных факторов.

С точки зрения учета специфики предмета курса (изучение истории государственного управления) для понимания и осмысления политико-административного управлении в России, по мнению автора, важен не столько анализ формальных его сторон (институты, учреждения), сколько изучение самого политического процесса как совокупной деятельности всех субъектов политических отношений, посредством которой происходит формирование, изменение, преобразование и функционирование политической системы.

При этом в категории "политико-управленческих решений" определяющую роль играют общеполитические решения (конституция, законы и т.д.), которые имеют не только первичное и общеобязательное значение для всех других решений, но и приводят в действие всю нормативную подсистему политической системы, в первую очередь принимаемые во исполнение законов акты органов государственного управления.

Автор курса не разделяет господствовавшей до последнего времени доктрины "политико-управленческой дихотомии" (отделение политики от управления), считая правильной точку зрения, согласно которой в современных условиях и особенно в условиях России управленческий процесс должен рассматриваться как составная интегральная часть политического процесса.

Так или иначе, перед чиновниками и государственными учреждениями как субъектами государственного управления всегда стоят проблемы политического характера, обусловленные целым рядом факторов, как объективных (необходимость принятия решения о распределении ресурсов или благ между частными лицами, ожидаемая реакция руководства, средств массовой информации и т.д.), так и субъективных (соображения престижа данного должностного лица, уровень профессиональной подготовки, идеологические взгляды и моральные убеждения чиновников и т.д.).

В то же время политизация процесса выработки решений в органах государственной власти, как показывает опыт многих стран, неизбежно порождает так называемую бюрократическую дилемму. Суть ее состоит в том, что, с одной стороны, от бюрократического аппарата требуют четкого исполнения установленных правил и процедур, с другой — хотят, чтобы административная система гибко реагировала на каждую конкретную ситуацию.

Именно с этой целью в последнее время в научный и практический оборот введен термин "государственный менеджмент", скорее как дополняющий, а не противопоставляемый понятию "государственное управление". Если под понятием "государственное управление" понимается вся деятельность органов государственной власти по законоприменению и реализации политических установок, то под термином "государственный менеджмент" обычно понимают конкретные управленческие операции и стереотипы поведения должностных лиц (в научной литературе чаще употребляется термин "государственное администрирование").

В предлагаемом учебном курсе автор счел возможным и необходимым использование и применение (в разумных пределах, с учетом цивилизационных особенностей России) новейших методологических подходов и методик исследования политико-государственного развития российского общества.

К ним автор учебника относит, в частности:

Особое внимание автор учебника уделяет осмыслению влияния мобилизационного ("догоняющего") типа развития России, через призму которого рассматривается большинство проводимых реформ государственного управления и который, по мнению современных авторов, во многом предопределил развитие России в трех основных режимах: катастрофической эффективности, катастрофической неэффективности и застоя.

С влиянием мобилизационного типа развития России непосредственно связана такая особенность исторической эволюции российской государственности, как дискретный (прерывистый) характер развития русского общества. Исходя из этой особенности, ряд авторов считает правильным выделять в истории России не какие-то отдельные исторические периоды (киевский, московский, петербургский), а особые субцивилизациии — принципиально различные этапы развития, которые отличались друг от друга не только характером власти и управления, но и всей системой ценностей, самим типом культуры.

Считается, например, что население Киевской Руси (.

Значительное место в учебном курсе отводится характеристике особенностей политической культуры России и их влиянию на характер и эволюцию государственного строя и государственного управления (этатизм, патернализм, персонификация властных отношений, вотчинная психология политической элиты, приверженность харизматическим лидерам и др.). Как качественная, интегративная характеристика всей политической жизни общества, его политической системы, категория политической культуры общества позволяет проследить эволюцию государственной системы и государственного управления в России, особенности перехода от традиционной организации управления к рациональной, сравнить аналогичные процессы в России и Европе.

По мнению автора, при изучении истории государственного управления в России особенно важно учитывать определяющие фундаментальные идеи и ценности, которые составляли основу русского национального самосознания и на которые часто не обращают должного внимания. Сформировавшиеся на самом раннем этапе развития российской государственности, они в большинстве своем оставались неизменными на всем протяжении истории России, оказывая существенное влияние на характер общественно-политических отношений в стране. К ним, в частности, относятся:

Все перечисленное составило методологическую основу электронного учебника "История государственного управления в России".

Хотя учебные курсы по данной дисциплине читаются сегодня в соответствии с Государственным стандартом высшего образования во всех вузах страны, имеющих специальность "Государственное и муниципальное управление", приходится констатировать явно недостаточное их обеспечение учебной и методической литературой. За исключением вышедших в последнее время нескольких учебников для вузов, трудно назвать что-либо еще. В известной степени такое положение можно объяснить тем, что история государственного управления как учебная дисциплина появилась в системе высшего образования нашей страны совсем недавно, в советское время она не входила в учебные образовательные программы.

Среди наиболее значительных работ последнего времени следует выделить учебники и учебные пособия по истории государственного управления в России и российской государственности, изданные учеными Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Ростовского государственного университета, Северо-Кавказской академии государственной службы, РГГУ, Московской государственной юридической академии. В них впервые по-новому на основе последних достижений науки поставлены многие вопросы государственного управления и государственного строительства в России, преодолеваются прежние однолинейные подходы к оценке российских государственных деятелей и реформаторов, исследуется влияние на становление и развитие российской государственности особенностей национального менталитета и политической культуры общества, воплощается новая парадигма учения о государстве. Ряд учебных изданий подготовлен профессорско-преподавательским составом кафедры государственного управления и политики Государственного университета управления. К наиболее значимым из них следует отнести изданный в 1997 г. под редакцией профессора Н. И. Глазуновой первый в России справочник "Государственное и муниципальное управление", а также вышедшее совсем недавно учебно-методическое пособие для государственных служащих "Управление изменениями в системе государственной власти и госслужбы".

Из других учебных изданий, особенно важных для освоения нашего курса, необходимо назвать работы Т. П. Коржихиной, посвященные изучению государственных учреждений СССР, а также выдержавший три издания учебник Н. П. Ерошкина "История государственных учреждений дореволюционной России" — наиболее авторитетного в этой области советского автора.

Неоценимую помощь в освоении проблем курса могут оказать труды выдающихся дореволюционных отечественных государствоведов, историков и правоведов Э. Н. Берендтса, М. Ф. Владимирского-Буданова, А. Д. Градовского, К. Д. Кавелина, А. А. Кизеветтера, В. О. Ключевского, Н. М. Коркунова, С. М. Соловьева, Б. Н. Чичерина.

Природа и сущностные характеристики государства

Изучение истории государственного управления невозможно без осмысления таких понятий, как "государство", "политика", "управление", "государственная власть".

Ключевым в учебном курсе "История государственного управления в России" является понятие "государство". Это объясняется тем, что государственное управление может осуществляться только как целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства на общественные процессы, отношения и деятельность людей. Государство воздействует на общество через государственный аппарат как систему государственных органов и государственных служащих, наделенных властными полномочиями для реализации функций государства.

На протяжении всей истории развития государства и общества существовали различные трактовки природы и сущности государства, его роли в общественном развитии, его идеального устройства.

Так, Аристотель в своих проектах идеального государства ориентировался на современную ему политическую практику и заботился прежде всего о стабильности политических учреждений. В отличие от него Платон связывал лучшее устройство государства с правлением лучших людей. Его модель "республики философов" явилась той основой, на которой впоследствии строились элитарные теории государства.

Указанные различия во взглядах на государственное устройство двух выдающихся философов имеют принципиальное значение с точки зрения последующего развития общественно-политической мысли. В сущности, именно от Платона и Аристотеля берут начало две противоположные традиции в мировой политической мысли и политической практике, касающиеся определения и трактовки природы государства и государственной власти. Для одной из них (идущей от Платона и далее через идею "общей воли" Руссо к концепции государства и власти, выработанной основоположниками марксизма) главным вопросом при осмыслении природы государства и власти был вопрос о том, "кто правит?". В противоположность этому сторонники другого направления (идущего от Аристотеля) исходили из вопроса "что правит?" — правит ли закон в данном государстве и одинаков ли этот закон для всех, в том числе для самой власти? Естественно, что для представителей этого направления политической мысли главное заключалось в том, как правильно организовать государственную власть и ее институты, чтобы они служили интересам личности и общества в целом.

Однако в современном своем значении понятие "государство" появляется только в Новое время, когда развитие государств в Европе, политическая практика европейских обществ поставили на повестку дня проблему выделения государственно-политических отношений в самостоятельную сферу. С этого времени (XVI–XVII) термином "государство" обозначается большинство государственных образований, которые прежде назывались "княжеское господство", "городская община" и т.д.

Заслуга введения понятия, как уже отмечалось, принадлежит Н. Макиавелли, который использовал для обозначения государства термин "state" (лат. status — положение, статус). Новый термин не только объединял употреблявшиеся в то время такие понятия, как "республика" и "единодержавие" (аналог русскому "самодержавие"), но и впервые определял юридическое состояние, статус, взаимные права и ответственность гражданина и государства. Сначала термин укоренился в Испании (estado) и во Франции (etat), позднее в Германии (Staat). Именно с этого момента термины "государство" и "гражданское общество" вводятся в политический словарь как самостоятельные понятия, наделенные вполне конкретным смыслом и содержанием.

Если обратиться к современной литературе, то из существующего сегодня разнообразия точек зрения и позиций прежде всего следует выделить как наиболее аргументированные социологический, политологический и юридический подходы к трактовке сущности государства и его роли в жизни общества. Коротко остановимся на их характеристике.

Сторонники социологического подхода к сущности государства, отталкиваясь от учения Аристотеля, рассматривают государство как политическое общение, как ассоциацию граждан, возникшую для того, чтобы служить "общему интересу". В сжатой формуле эта мысль была выражена И. Кантом, считавшим государство обществом людей, которое само собой управляет. При таком подходе государство тождественно обществу, способно выражать общезначимые интересы большинства граждан.

С точки зрения юридического и политологического подходов государство трактуется как особая организация верховной политической власти, отличающаяся возможностью творить право, проводить в жизнь законы и, следовательно, обладающая суверенитетом. Государство здесь выступает как механизм реализации интересов политического сообщества. Свои функции оно осуществляет, опираясь на специальные органы. Это определенный нормативный порядок, интегрирующий деятельность людей.

При всем различии отмеченных подходов к происхождению и сущности государства общим для них является то, что государство рассматривается как особая форма организации и необходимый способ жизнедеятельности общества, как способ целевого объединения людей, заинтересованных в обеспечении мира и порядка на территории проживания. Государство представляет собой механизм взаимосвязи и взаимодействия людей, проживающих на единой территории, объединенных институтом гражданства, системой государственной власти и права.

Государство возникло как необходимое условие, предпосылка решения общих дел. В то же время — это высшая форма организации общества, созданная людьми на определенном этапе развития социума для того, чтобы успешно решать проблемы, отражающие общий интерес и потребности, а также организовывать, упорядочивать, регулировать поведение, отношения людей, поддерживать общественный порядок. С этих позиций государство следует рассматривать как политическую организацию общества, механизм публичной власти, воплощающий право и силу. Оно предполагает наличие государственного аппарата управления, органов власти, наделенных правом создавать законы, общеобязательные нормы, а также осуществлять предусмотренные законом определенные действия или требовать известных действий от других участников правоотношений, обеспечивать пределы власти над человеком, права и свободы гражданина, условия, при которых он вправе требовать от власти защиты своей жизни и интересов. При этом государственные органы власти могут использовать в своей деятельности не только политико-правовые, административно-правовые методы воздействия, но и аппарат принуждения, насилия: вооруженные силы, органы государственной безопасности и охраны общественного порядка, надзора и контроля.

Последние положения имеют особый смысл с точки зрения специфики нашего курса, поскольку выводят нас на понятия "политика" и "государственная власть", являющиеся центральными для истории государственного управления.

Власть и политика: понятия и современные подходы

Можно выделить следующие наиболее известные подходы к вопросу о сущности политики:

Не вдаваясь в подробный анализ существа перечисленных выше подходов, следует заметить, что основной недостаток большинства современных точек зрения, объясняющих сущность политики, состоит в том, что по большей части они, по мнению ряда ученых, не раскрывают главного — социального смысла политики, сводя феномен политики исключительно к государству и функционированию государственной власти. Однако, как известно, по мере продвижения общества к его цивилизованным формам, с появлением политических партий, групп интересов, средств массовой информации, с разделением властей содержание политики уже не может сводиться только к государству. Более правильной представляется та точка зрения, которая рассматривает политику как процесс и механизм урегулирования групповых потребностей и интересов с помощью нормативного порядка. Политика, в сущности, и начинается там, где возникает конфликт интересов.

Ту же ошибку можно обнаружить при анализе взглядов и точек зрения по вопросу о взаимосвязи понятий "власть", "политика", "управление", между которыми часто не делается различия.

Прежде всего следует согласиться с теми авторами, кто считает, что власть — это вовсе не обладание и не примитивное воздействие А на Б, это всегда действие или процесс, направленный на изменение кого-либо или чего-либо, это, кроме всего, способность менять порядок вещей и в то же время способность субъекта подчинить объект в соответствии со своими намерениями. Власть — всегда асимметричные, зависимые отношения. Следовательно, по определению, она не может не заключать в себе конфликт между субъектом и объектом. Как справедливо отмечают авторы издания "Власть и предпринимательство в контексте политической культуры российского общества", именно в этом заключается "важнейшее отличие власти от других социальных взаимодействий, например политики, где результатом является согласование интересов или целей, и от управления, где результатом является целедостижение".

В то же время особенность политической власти состоит в том, что она изначально выполняла в качестве важнейшей своей задачи интегрирующую функцию, была призвана нести, как пишут авторы упоминаемого выше издания, "ответственность за функционирование различных микросоциумов как элементов целого и общества в целом". В значительной мере именно эта "теснейшая вплетенность властной доминанты в ткань социального пространства, монополизация властью функций политики и управления" не позволяла длительное время проводить в научной литературе четкую грань между государством и обществом, понятиями "политика", "власть", "управление".

Одной из основных характеристик государственной власти является ее легитимность. Можно сказать, что относительно всех других принципов организации и отправления государственной власти (регулируемость власти законами, ее подчиненность праву, безличность, ограниченность и предельность влияния на общество) принцип легитимности является своего рода началом, условием и критерием состоятельности власти. Хотя легитимность власти принято отождествлять с законностью происхождения власти, выборностью, занятием должности на основе норм права, это понятие выходит за пределы такого значения.

Не являясь правовым процессом и не обладая поэтому юридическими функциями, легитимность власти основана на взаимодоверительности отношений: народ признает власть и добровольно следует ее установлениям, власть, в свою очередь, обязуется выполнять делегированные ей народом функции. В этом смысле легитимной может считаться и абсолютная монархия в той мере, в какой она соответствует общепринятым нормам и представлениям о власти, характерным для данного общества.

М. Вебер в зависимости от мотивов подчинения власти выделяет три основных типа легитимности:

Традиционная легитимность (традиционная власть, традиционное государство) свойственна монархиям, харизматическая легитимность наиболее характерна для периодов революционных перемен как переходная форма власти от традиционной к рациональной, рационально-легальная свойственна современным демократическим государствам.

Следует также подчеркнуть, что легитимность может осуществляться на различных уровнях: идеологическом (признание народом целей и ценностей данного политического режима, его идеологии); структурном (признание народом эффективности и законности существующих политических институтов, устройства государства); персональном (доверие населения к конкретным политическим элитам и политическим лидерам).

Мы рискуем быть неправильно истолкованными, если не добавим к сказанному и не акцентируем, что государство и государственная власть должны определяться не только в категориях права, но и с точки зрения морали. Государственное управление связано с целым рядом проблем, таких как осуществление функций социальной коммуникации и контроля, социальная справедливость, обеспечение прав и свобод граждан, решение которых невозможно только с помощью правового регулирования. Огромную роль здесь играют морально-психологические факторы, этика и культура власти. Это и понятно, поскольку в системе отношений "государство — общество — личность" речь в конечном счете идет о судьбах людей, их интересах, возможности их примирения на принципах добра и справедливости. Так или иначе, то, что допустимо с точки зрения правовых или организационно-административных отношений, не всегда справедливо и приемлемо для людей.

В российской культурной традиции и политической мысли вопросу об этике власти всегда отводилось особое место. Большинство видных представителей русской общественно-политической мысли было убеждено, что государственная власть и право должны в первую очередь базироваться на духовном авторитете, а не на страхе и принуждении. По мнению И. А. Ильина, подлинная основа власти — нравственная, духовная, ибо власть по сути своей должна обладать способностью понимать и воспитывать людей, руководить ими, а не только управлять.

Бюрократия и бюрократизм. Понятие и принципы рациональной бюрократии

В научном словаре и политической практике понятие "бюрократия" (буквально "власть конторы, господство аппарата управления"; от фр. bureau — канцелярия, зеленое сукно, которым покрывали столы должностных лиц государственных канцелярий, и греч. kratos — власть, господство) — не что иное, как синоним управления, в котором дела решают компетентные служащие.

Различные типы общества порождают свои специфические модели бюрократии, различающиеся: 1) по весу бюрократии в обществе; 2) по характеру и способам решения государственных задач; 3) по взаимоотношению бюрократии с политической элитой и политическими лидерами.

Современная наука выделяет два основных типа бюрократии:

Современная рациональная бюрократия явилась тем социальным образованием, господство которого в отличие от всех прежних типов управления опиралось не на происхождение и имущественное положение, а на знание и применение законов, понимание функций и задач институтов и органов власти. Сегодня вряд ли кто-нибудь станет отрицать, что рационально организованная бюрократия является одним из важнейших социальных изобретений современной цивилизации. По мнению одного из теоретиков менеджмента П. Друкера, успех любой современной нации на 80% определяется эффективностью управления.

Функция бюрократии необходима для любой политической системы, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя лиц, постоянно занимающихся ведением государственных дел, без которых воля властвующей элиты осталась бы простым намерением.

Любое государство, как мы отмечали ранее, есть прежде всего политическая общность, составляющими элементами которой являются территория, население и власть. Государственная власть, в свою очередь, имеет по крайней мере две основные функции: посредническую (регулирующую отношения господства и подчинения между политической элитой и остальной частью общества, равно как и отношения между различными сословиями и группами) и функцию управления. В конечном счете политическая власть в обществе осуществляется политической элитой, представляющей собой относительно организованное меньшинство и принимающей в рамках данной политической системы на основе своей гегемонии главные решения, отдающей приказы и контролирующей их выполнение. Однако свою власть в государстве политическая элита осуществляет не непосредственно, но использует для этого бюрократический аппарат управления. Если учесть к тому же, что в повседневной жизни господство — это в первую очередь управление, становится очевидной та исключительная роль, которую играет бюрократия как функция и орган государственного управления в политической системе любого общества.

Обладая иерархической структурой и более или менее высокой квалификацией для выполнения своих функций, бюрократия обладает и бесспорной административной властью. Ее положение в обществе в связи с этим, как правило, более стабильно, чем положение политической элиты. Стремясь стать воплощением всеобщих интересов общества, она вырабатывает на практике свои собственные корпоративные интересы. Имея же возможности реализовать эти интересы при помощи осуществляемого ею повседневного контроля за ведением государственных дел, хорошо организованная и сильная бюрократия может приобрести самостоятельность и встать над обществом, подчинив его своему диктату. В этом смысле государственная бюрократия, унаследовавшая систему властных отношений, может представлять одну из главных угроз гражданскому обществу, поскольку существенно ограничивает участие масс в политической жизни. Учитывая это обстоятельство, многие исследователи квалифицируют бюрократию как "необходимое зло": без нее невозможно сколько-нибудь эффективное управление, однако именно она существенно ограничивает возможности масс влиять на функционирование политической системы, усиливая политическое отчуждение в обществе.

Систематическое изложение концепция бюрократии как специфической формы организации современного общества получила у М. Вебера, считавшего бюрократическую рациональность воплощением рациональности самого капиталистического производства.

Согласно разработанной Вебером "рациональной" модели бюрократии бюрократическая организация характеризуется:

В то же время Вебер указывал и на негативные стороны развития бюрократии, приводящие к подавлению индивидуальности, видя в "деперсонализации" индивидов в бюрократических организациях прямую угрозу демократии.

С понятием "бюрократия" непосредственно связано понятие "бюрократизм". Они не тождественны, хотя часто и совпадают. С точки зрения сущностного определения явления бюрократизм означает ненормальность и болезнь системы управления. Его основными признаками являются:

Все это подрывает авторитет власти, государства и его аппарата.

Исторически бюрократия и бюрократизм появляются вместе с возникновением государства. По большей части рост влияния бюрократии в жизни общества объясняется объективными причинами и связан прежде всего со специфическими особенностями работы органов власти. К ним в первую очередь следует отнести: разрастание и усложнение функций государственного аппарата, владение техникой административной работы, обладание информацией и документацией, возможность составления и интерпретации государственных решений и актов, ведение переписки с населением и т.д. Все это ставит граждан, равно как и высшие инстанции, в зависимость от аппарата чиновников, а сам аппарат становится автономным и полновластным.

В российской истории роль бюрократии, учитывая особое место государства в системе общественно-политических отношений, должна была быть еще выше. Это относится и к дореволюционной России с характерными для нее этатизацией общества и особой ролью аппарата государственного управления в организации сословного строя, и особенно к послеоктябрьскому периоду. Именно в советской России происходит утверждение командно-административной системы с жестко централизованным хозяйством на базе огосударствленной собственности, с господством преимущественно политических и идеологических регуляторов вместо экономических.

Следует, однако, отметить, что советская бюрократия не есть порождение лишь послереволюционного периода. Более того, в известном смысле можно говорить о том, что и бюрократия, и бюрократизм были взлелеяны самой самодержавной властью в России, ибо чем авторитарнее политическая власть, тем сильнее степень бюрократизации общества, тем больше влияние бюрократии. Господство патриархальной политической культуры, равно как и низкий уровень правового сознания населения России еще больше усиливали власть бюрократии, поскольку создавали колоссальный разрыв между управляющими и управляемыми, обусловили бесконтрольность бюрократического аппарата.

Все сказанное лишь подчеркивает важность изучения истории российской бюрократии, ее специфических черт и особенностей, ее роли и влияния на развитие и трансформацию отечественной модели административно-политического управления.

Особенности российской бюрократии

В методологической части нашего учебника мы уже отмечали, что для характеристики особенностей формирования и содержательной эволюции российской бюрократии ряд современных ученых считает целесообразным и эффективным использование веберовской концепции патримониализма и патримониальной бюрократии, которая была обоснована немецким социологом в его фундаментальном труде "Хозяйство и общество".

Вопрос о возможности применения понятия "патримониализма" для анализа структуры управления российского государства впервые серьезно был поставлен в западной социальной науке. По мнению американского историка Р. Пайпса, автора известной книги "Россия при старом и новом режиме", патримониальный тип государства существовал на протяжении большей части российской истории и в целом сохранялся вплоть до реформ 1860-х гг.

Сам Вебер широко использовал пример российской бюрократии для характеристики патримониального господства, доведя описание "царского патримониализма" до конца XVIII в. По его мнению, бюрократический аппарат России накануне петровских реформ и в течение длительного времени после их завершения, так же как и китайское чиновничество, следует рассматривать как один из характерных случаев патримониальной бюрократии. И в Китае, и в России лишь государственная служба являлась источником политической власти и давала возможность экономического обогащения. Хотя российские дворяне в отличие от китайских мандаринов являлись не только государственными чиновниками, но и патримониальными господами в своих имениях, это не меняло существа дела, поскольку социальное положение в России, в конечном счете, определялось не владением землей, а прежде всего занимаемой должностью.

Рассматривая различные варианты патримониального господства как формы управления, предшествовавшей современной рациональной бюрократии, Вебер в качестве основных "родовых" признаков патримониального аппарата управления выделяет, во-первых, личностный характер отношений власти, во-вторых, собственническое отношение чиновников к занимаемой должности и связанным с ней экономическим преимуществам. С одной стороны, в этой системе отношений чиновник рассматривает свою власть как личную привилегию. С другой стороны, назначение на государственную должность всегда является "милостью" правителя, которую он оказывает лишь тем, на чью преданность может вполне полагаться. Поэтому принцип личной преданности в патримониальных властных структурах имеет первостепенное значение.

Представляя собой традиционный тип господства, патримониальная бюрократия отличается от более поздней рациональной бюрократии прежде всего тем, что в управленческом персонале отсутствуют такие черты бюрократической администрации, как четкое определение сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного контракта, специальная подготовка как условие занятия должности и постоянное денежное жалованье. Патримониальный правитель наделяет чиновников теми или иными полномочиями от случая к случаю, не устанавливая какого-либо постоянного разделения труда между ними. Вместо постоянного денежного оклада патримониальный чиновник наделяется бенефицием, который дается ему, как правило, пожизненно и предполагает определенные "права на должность" и тем самым ее присвоение. Поскольку границы между сферами полномочий патримониальных чиновников не установлены традицией, оказываются нечеткими, они, как правило, определяются в ходе соперничества между самими чиновниками, действующими по собственному усмотрению и нередко лишь в расчете на вознаграждение.

Эти особенности патримониального правления заставляли многих, в первую очередь отечественных, исследователей считать главным отличием патримониализма его иррациональный характер. Однако, как справедливо замечает М. В. Масловский, все перечисленные признаки бюрократической организации за исключением контрактно-договорных отношений могут в той или иной степени присутствовать и в патримониальной бюрократии. Патримониальную бюрократию отличает не столько ее иррациональный характер, сколько личностный характер отношений власти и ее положение в патримониальных властных структурах. Решающим различием между этими двумя типами выступает отсутствие легального компонента в администрации, основанной на традиции или на самовластии правителя.

Одной из характерных черт патримониальных государств, как считал Вебер, являлась непрекращающаяся борьба между правителями и чиновничеством. Это объяснялось тем, что присвоение должностей делало чиновников практически несменяемыми, что позволяло им существенно ограничивать власть патримониального правителя. В этой связи огромное значение приобретала индивидуальная способность патримониального государя утвердить свою власть, использовать различные методы, с помощью которых можно бы было обуздать притязания чиновничества. К наиболее распространенным из них относились ограничение сроков пребывания чиновников в должности; назначение их в те регионы, где они не имели земельной собственности и влиятельных родственников; систематический контроль за деятельностью чиновников через своих доверенных людей. Универсальным средством, гарантирующим лояльность, было использование в государственном аппарате иностранцев или людей незнатного происхождения, не обладавших властью и престижем и, следовательно, полностью зависевших в этом отношении от господина. Именно поэтому для патримониальных властных структур всегда было характерно явление фаворитизма, когда важнейшие государственные посты занимают выходцы из низов, которые в любой момент могут утратить свое положение по произволу правителя.

Все сказанное позволяет без особого труда увидеть поразительное сходство многих характеристик патримониального типа управления с российской политической системой, с процессом формирования и эволюции российской бюрократии.

Вместе с тем проблема российской бюрократии и сегодня остается одной из наиболее сложных и малоизученных как в западной, так и в отечественной историографии. Остаются no-прежнему дискуссионными вопросы возникновения, социальной природы, социальной дифференциации и численного роста данного общественного слоя, его места в структуре общества и государственного управления дореволюционной России. Нерешенным остается вопрос о взаимоотношениях бюрократии и высшего политического руководства в российском обществе. Насколько применимы к ним веберовские идеи о противоречивых взаимоотношениях харизматических лидеров ("политиков") и бюрократии? Представляла российская бюрократия особый класс или она была лишь инструментом власти, не только субъектом, но и объектом власти, учитывая самодержавный характер и патерналистскую модель управления в российском государстве?

Большинство западных исследователей склонны считать, что зависимость российской бюрократии от политической власти является ее специфической, традиционной чертой. Исходя из этой посылки ставится под сомнение возможность применения самого понятия "бюрократия" в подлинном смысле этого слова к русской администрации, например, XVIII — первой половины XIX в. При этом отличие дореволюционной русской бюрократии от западноевропейской (классической) западные ученые усматривают в отсутствии или недостаточном развитии ее функциональной дифференциации и специализации, специфических традиций управления и корпоративной психологии и организации. Отмечается также большая мобильность госаппарата российского абсолютизма. Другие ученые, напротив, считают, что уже московская бюрократия XVI–XVII вв., еще до петровских реформ государственного аппарата, достаточно эффективно выполняла свои функции.

Надо, однако, иметь в виду, что основным содержанием процесса складывания единого русского государства в XVI–XVII вв. была ярко выраженная тенденция к централизации власти и управления, формированию "служилого государства". Это нашло отражение в изменении социальной опоры центральной власти, противопоставлении боярской аристократии служилого дворянства, служилой бюрократии, непосредственно зависевших от воли монарха. Благодаря такой социальной политике формировалось мощное монархическое государство, сложилась уникальная социальная структура, обеспечивавшая контроль и мобилизацию всех ресурсов страны. В результате же петровских реформ власть монарха еще больше укрепилась, поскольку усилились его роль в перемещении и передвижении должностных лиц в рамках политической элиты, контроль за их имущественным, социальным и правовым положением.

Как бы то ни было, вполне очевидно, что, несмотря на неоднократные попытки (начиная с реформ Петра I) ввести элементы рациональной организации управления в России, дореволюционная бюрократия в целом развивалась в рамках патримониальной модели. По своей содержательной эволюции она сближалась с той моделью власти и управления, которая сформировалась в древнейших азиатских империях (Китай) и отличалась значительной независимостью бюрократии от общества, с одной стороны, и высокой степенью ее зависимости от политической власти — с другой. Основными чертами этого типа бюрократии были четкая градация внутри правящего слоя, строгая личная ответственность чиновников, цензорский надзор за администрацией, унификация мышления государственных служащих и систематическое обновление аппарата.

Все эти особенности дореволюционной российской бюрократии сохранились и даже усилились в советский период, когда на основе национализации экономики бюрократия приобрела новую организационную форму — коммунистической "номенклатуры". Отличительной чертой советской модели бюрократии было единство (тождество) администрации и политики: базовая административная роль изначально принадлежала политикам, а подбор кадров осуществлялся не столько по деловым, сколько по политическим качествам и на основе принципа личной преданности.

Исходя из этого некоторые западные авторы высказывали мнение, что советский политический режим являлся патримониальным с самого момента своего возникновения. Однако большинство исследователей не разделяет этой точки зрения, считая, что концепция патримониализма более применима к периоду правления Сталина, с характерной для него полной зависимостью бюрократического аппарата от политической власти.

Своеобразие, однако, заключалось в том, что, находясь в прямой зависимости от строго ранжированной системы льгот и привилегий (продовольственные пайки и повышенное денежное вознаграждение), построенная по принципу "привилегий за службу", ставшему несущей конструкцией советского "служилого государства" и условием его эффективности, советская бюрократия обладала в то же время огромными возможностями. В отличие от всех ранее существовавших типов бюрократии это прежде всего властвующая бюрократия, собственник и распорядитель всех общественных благ. Она не только определяла судьбу огосударствленной собственности (являясь, по словам А. С. Изгоева, "новым коммунистическим дворянством" или "новым классом", по определению М. Джиласа), но и одна имела доступ к ограниченным в условиях советской России материальным и духовным благам, используя "монополию па дефицит" как важнейшее средство управления и контроля над обществом.

После реформ Н. С. Хрущева, сопровождавшихся значительным ослаблением зависимости бюрократии от политической власти и усилением административной корпоративности (включая усиление позиций региональных бюрократических элит), и особенно в эпоху правления Л. И. Брежнева советская бюрократия окончательно эмансипировалась в самостоятельную силу со своей иерархией целей и ценностей, своим кодексом поведения, заботящуюся преимущественно о своих собственных интересах. Наиболее наглядно этот процесс проявился в конце 70-х — начале 80-х гг., в период так называемого "застоя", когда в отсутствие контроля со стороны закона личный интерес чиновника вышел на первый план, в полной мере проявились такие явления, как фаворитизм в эшелонах власти, обрастание личными связями, использование служебного положения в целях личного обогащения, что привело не только к упадку в экономике, но и к деградации всей системы управления. Именно в этот период под оболочкой партийно-государственной номенклатуры складываются мощные кланы и корпорации, распоряжавшиеся огромными финансовыми, политическими и иными ресурсами.

Политическая культура как базовая основа и определяющий фактор государственно-политического развития общества

Среди множества факторов, оказывающих влияние на государственные отношения и политическую жизнь общества, во всех странах политической культуре принадлежит особое место. Именно она в значительной мере обусловливает истоки, характер и особенности того или иного политического строя, господствующего в обществе политического режима, политического сознания и поведения общественных групп и индивидов. Именно она придает своеобразие общественно-политическим процессам, во многом определяет их логику.

В широком смысле слова политическая культура представляет собой, во-первых, комплекс типичных для данного общества, укоренившихся образцов политического поведения, политических представлений, ценностных ориентаций; во-вторых, совокупность и характер политических знаний, образцов и норм поведения, ценностей и традиций, норм, определяющих особенности политических институтов и процессов данного общества, его политической системы, и, наконец, в третьих, исторический опыт, память социальных общностей и отдельных людей в сфере политики, культуру поведения, личностные ориентации и навыки, влияющие на политическое поведение.

Обычно в политической науке принято проводить классификацию политической культуры с разделением ее на типы и выделением отдельных составляющих.

Носителями (субъектами) политической культуры могут быть как общество в целом, так и нации, классы, социальные слои, конкретные коллективы, отдельная личность.

Наряду с характеристикой политической культуры по субъектам-носителям ее можно структурировать по содержанию.

В политической науке принято выделять три блока политической культуры в соответствии со сформулированным выше ее определением:

Первый блок включает политические знания субъектов политической деятельности, на основе которых вырабатываются устойчивые политические убеждения, в том числе о путях совершенствования государственного строя и политической системы общества. Высшим проявлением этих убеждений являются политические идеалы как представления о должном государственно-политическом устройстве общества.

Исключительно важное значение имеет второй блок политической культуры, в который входят политические нормы, традиции, обычаи, интересы, потребности, установки, ценностные ориентации, политические чувства — все то, что так или иначе опосредует и мотивирует политическое поведение субъектов политического процесса.

Особое место в структуре политической культуры занимает институционный блок, характеризующий культуру функционирования политических институтов. Более того, если первый и второй блоки составляют, говоря философским языком, субстанционную сущность политической культуры, то институционный блок — проявление этой сущности, механизм функционирования политической культуры в обществе, предполагающий сегодня наличие целой системы социальных институтов. Сюда относятся культура принятия и реализации государственно-политических решений, культура регулирования социальных конфликтов и многое другое.

Из всего разнообразия существующих сегодня типологий политической культуры наибольшую известность и распространение в политической науке получила типология, предложенная американскими политологами Г. Алмондом и С. Вербой, выделившими на основе сравнения политических систем стран Европы и Америки три идеальных типа политической культуры:

Каждая страна и каждый народ имеют свою собственную, присущую только им политическую культуру. Это объясняется тем, что политическая культура любой страны включает в себя лишь исторически сложившиеся, относительно устойчивые, сделавшиеся привычкой, воплощающие опыт предшествующих поколений людей установки, убеждения, представления, модели поведения, которые, собственно, и отличают данное общество от других.

Так, для большинства западных стран характерны исторически сложившееся формализованное (формально-правовое) сознание и основанное на нем уважение к праву, закону, договору, высокая степень уважения и самоуважения личности, ее прав и свобод, невмешательство государства в частную жизнь граждан, высокая степень самоограничения индивида, без чего невозможны подлинная демократия и правовое государство.

В отличие от многих европейских стран основной тенденцией исторического развития России, эволюции ее государственности следует признать постоянно нараставшую этатизацию (огосударствление) общества, стремление государства и его институтов подчинить, поглотить и общество, и личность. Из этой определяющей, доминирующей в жизни общества роли государства (этатизм), являвшегося в условиях России на протяжении многих веков единственной формой социальной интеграции общества, неизбежно вытекали все другие особенности российской политической культуры:

Далее мы попытаемся выяснить причины, которые способствовали формированию перечисленных нами особенностей политической культуры России.

Факторы, обусловившие особенности российской политической культуры и национальной модели государственности

На формирование указанных выше черт российской политической культуры оказали влияние как объективные причины, связанные кроме прочего с геополитическими особенностями страны (в частности, с огромностью пространств, на которых формировалось русское государство), так и субъективные факторы, обусловленные особенностями национального характера и менталитета русского народа.

В литературе уже указывалось на то, что своеобразие российской цивилизации следует искать не столько в многоэтничности, многоконфессиональности и т.д., сколько "в сочетании распыленности этносов с компактностью их проживания, в отсутствии естественных границ, на которых можно было бы закрепиться". Известно, что русское государство возникло на равнинной территории (Восточно-Европейская равнина), лишенной резких географических рубежей (гор, морей), что изначально предопределило такую характернейшую особенность русского развития, как его "колонизаторский" характер, постоянное расширение, освоение, присоединение новых земель. Это не могло не повлиять на характер и роль государства в жизни русского общества, которое должно было прилагать огромные усилия для того, чтобы организовать, закрепить и обустроить "разбегавшееся" пространство, что уже само по себе создавало предпосылки для усиления авторитарного характера государственной власти, использования насильственных методов управления.

Преобладание государственной собственности практически на всех этапах русской истории и отсутствие развитого института частной собственности также способствовали росту произвола власти в российском обществе. Как заметил в этой связи В. О. Ключевский, особенностью России, отличавшей ее от многих стран Европы, являлось то, что в основе ее способа производства длительное время находились не проблемы собственности, а проблемы власти, собственность являлась функцией и продолжением власти (у кого власть, у того и собственность).

Во многом эти особенности общественных отношений явились следствием длительной зависимости русских земель от Золотой Орды, которая не только надолго изолировала Русь от Запада и его принципов жизни, но и, окончательно утвердив принцип государственной собственности, "монгольского права на землю", характерных для кочевой цивилизации, сделала произвол власти в России нормой жизни и права, воспитав у власти привычку к попранию прав личности, поборам, "взяткобрательству" и "взяткодательству". После освобождения Руси от монгольского ига ее развитие пошло уже не по буржуазному пути, характерному для стран Западной Европы, а по золотоордынскому, по пути создания могучего самодержавия. Один из видных представителей русской мысли Г. П. Федотов назвал Московское государство "православным ханством". На этом же основании многие видели в большевизме возврат к империи Золотой Орды. Большевики не только восстановили "монгольское право" государственной собственности на землю, но и наследовали от Московии тиранические методы властвования, в том числе (и в первую очередь) вражду к Западу (известно, что Сталин открыто апеллировал к Московской Руси, к методам правления Ивана IV).

Говоря об этом, мы, конечно, не склонны преувеличивать значение восточных компонентов в политической и социальной культуре российского государства. Мы полностью разделяем ту точку зрения, согласно которой, даже испытав воздействие золотоордынских порядков в системе властных отношений, Россия оставалась христианской страной, а ее народ, несмотря на временную изоляцию от западного католического христианского мира, никогда инстинктивно не переставал ощущать себя форпостом христианства и восточной окраиной европейской цивилизации. Во многом именно это обстоятельство служило мощным фактором сплочения русского населения в самые сложные и драматические периоды русской истории.

Более важную роль в усилении в российском обществе авторитарных тенденций, на наш взгляд, сыграло то, что сама политическая элита России оказалась не готовой к проведению в жизнь западных форм политики и государственной власти, вытекающих из согласия, из политического процесса, а не из личной воли властителя. С момента образования единого Московского государства для нее стал характерен вотчинный тип правления, не предполагающий механизмов урегулирования и строившийся на принципах вотчинного властвования (отношения к государству и народу как к своей вотчине, своей собственности, которой можно распоряжаться по своему усмотрению), а не политики. Принцип "самовластия" (термин, противоположный в русском сознании объединяющему принципу "самодержавия") был присущ и великому княжению Ивана III, и правлению Василия III, и "самодержавству" Ивана Грозного.

Лишь со временем эта укоренившаяся привычка постепенно вытесняется государственным сознанием, а сами власть предержащие начинают осознавать отставание господствующего в России политического мышления от практических политических реалий и, начиная с конца XVIII в., не только пытаются законодательно закрепить права сословий и граждан, но и всерьез задумываются об ограничении самодержавной власти и произвола бюрократии.

Тем не менее пережитки вотчинной психологии в сознании представителей верховной власти в России, привычка относиться к государству как к своей вотчине, сделавшие проблему бесконтрольности и безответственности власти ключевой проблемой российской политики, продолжали сохраняться на всех поворотах русской истории. В разной степени это относилось как к Николаю I и Александру III, придерживавшимся автократических методов властвования, так и к Александру I и Александру II, пытавшимся осуществить ряд "либеральных" преобразований в обществе, однако сохранявшим незыблемыми основы самодержавной формы правления в России. Вновь всплывшая на поверхность политической жизни уже в современной России проблема "Семьи", которую некоторые современные политологи справедливо связывают с традиционным для России процессом "приватизации государственных институтов", — явление того же порядка. Оно свидетельствует, с одной стороны, о сохраняющихся в нашей стране традициях всевластия и бесконтрольности власть имущих, порождающих характерное для России отчуждение власти от общества, с другой — о неразвитости институтов социального контроля, слабой степени структурированности общества, что составляло специфику России на всем ее историческом пути.

Сформировавшиеся в течение длительного периода развития страны этатизм и традиции всевластия, государственный патернализм и вотчинный (патримониальный) тип правления не только существенно ограничивали сферу публичной политики, но и во многом обусловили незавершенность и даже обреченность большинства проводимых в России реформ государственной власти и управления. Во-первых, потому, что патерналистская основа общества всегда трудно поддается рационализации, так как по большей части определяется субъективными факторами, личной волей и капризами власти, вмешивающейся в объективные процессы развития общества и частную жизнь граждан. Во-вторых, такой тип культуры мало способствовал установлению цивилизованных форм взаимоотношения между "верхами" и "низами", порождал правовой нигилизм и тех и других, с одной стороны, массовую политическую инертность и вспышки насилия — с другой. Начиная с создания Московского государства основным принципом общественной жизни России была коренившаяся в национальном менталитете персонификация властных отношений и политики, обусловленная тем, что в нашей стране правили преимущественно лица, но не законы, а население привыкло видеть в главе государства либо царя-"батюшку", либо спасителя, либо господина. Эта характернейшая особенность российской политической культуры является и сегодня одним из главных препятствий на пути формирования в России правового государства и гражданского общества.

Отмеченными выше причинами, во многом обусловившими особенности российской политической культуры, тем не менее не исчерпывается вся сложность формирования основ российской политической культуры и национальной государственности. Большое влияние на весь ход общественно-политического развития страны оказали сформировавшиеся на заре русской истории основные черты и особенности менталитета народа, его национального характера.

Достоверно известно, какую важную роль в общественном развитии во все времена играли те или иные свойства национального характера, специфика национальных нравов и национального самосознания. Хотя в современную постиндустриальную эпоху этническая специфика нравов не оказывает такого определяющего влияния на характер развития общества, как это было в Средние века, тем не менее национальные (этнические) черты проникают во все сферы жизнедеятельности общностей и индивидов, в обобщенном виде выражают наиболее типичные для данного народа свойства, стереотипы поведения. Особенности национального характера оказывают воздействие на характер политических нравов.

Наиболее глубокое и всестороннее исследование русского национального характера мы находим в труде крупнейшего русского философа Н. О. Лосского "Характер русского народа". Обращая внимание на чрезвычайную сложность объективного изучения особенностей национального характера, знаменитый философ исходил из необходимости решения двух основных проблем при исследовании национальных свойств того или иного народа: во-первых, необходимо найти такое основное свойство, из которого вытекают два противоположных; во-вторых, важно определить, какие свойства народа являются первичными, а какие вытекают из этой первоосновы. К основополагающим свойствам русского национального характера Н. О. Лосский относил: 1) религиозность русского народа и связанное с ней искание абсолютного добра; 2) могучую силу воли. Из этих свойств вытекает, с одной стороны, широта и щедрость, способность русских к высшим формам опыта (религиозного, нравственного, этического), свобода духа русского человека, а с другой — максимализм, экстремизм, отсутствие средних, говоря словами А. С. Ахиезера, областей культуры, склонность к анархизму, неумение столковаться для общего блага, нигилизм и даже хулиганство.

Доброта как одно из первичных свойств русского народа, стремление к поиску абсолютной правды и религиозность воспитали и развили у русских разностороннюю одаренность, теоретический и практический ум, способность к художественному творчеству. Но одновременно чуткость к добру соединялась у русских с сатирическим направлением ума, со склонностью критиковать все и не удовлетворяться ничем. К отрицательным свойствам русского человека Н. О. Лосский относил, наряду с нигилизмом и склонностью к анархизму, невыработанность характера, отсутствие дисциплины, неуважение к прежним ценностям. Не здесь ли кроется одна из причин установления в России жестких форм государственной власти, политического абсолютизма и монархических форм правления? Ибо очень трудно управлять народом, имеющим анархические наклонности.

Наконец, говоря о факторах, повлиявших на формирование особенностей тех или иных периодов в истории российской государственности, необходимо также учитывать характерный для данного периода развития страны общий стиль и менталитет эпохи.

Каждая эпоха формирует типичный для нее стиль мышления и действий, который существенным образом влияет на характер власти и управления. Так, для петровской Руси свойствен был реформаторский стиль адаптации опыта Европы. Московская Русь, как заметил Н. А. Бердяев, создала особый стиль, который отличался высокой пластичной культурой с органическим, целостным представлением о мире и устойчивыми формами быта. В основном этот московский стиль мышления и действий складывался под влиянием длительного и постоянного противостояния латинскому Западу и иноземным обычаям. С другой стороны, в условиях складывавшегося жесткого авторитарного режима в массовом сознании и поведении все больше утверждался пассивно-исполнительный стиль мышления и действий.

Государство и государственная парадигма в сознании и жизни русского народа

Говоря о перечисленных выше особенностях российской политической культуры, связанных с укоренившимися в русской истории традициями всевластия, гипертрофией государства и атрофией гражданского общества, государственным патернализмом и "выключенностью" широких масс населения из повседневного политического процесса, очень важно не забывать о неоднозначности исторической эволюции России. В противном случае трудно избежать ошибок, которые часто допускаются при изучении общественно-политического развития страны, национальной модели государственности. Одной из таких ошибок, наряду со стремлением многих современных авторов придавать роли государства в жизни российского общества сугубо отрицательное значение, является, на наш взгляд, игнорирование сложности и неоднозначности проблемы отношения самого русского народа к государству и его институтам.

Говоря о перечисленных выше особенностях российской политической культуры, связанных с укоренившимися в русской истории традициями всевластия, гипертрофией государства и атрофией гражданского общества, государственным патернализмом и "выключенностью" широких масс населения из повседневного политического процесса, очень важно не забывать о неоднозначности исторической эволюции России. В противном случае трудно избежать ошибок, которые часто допускаются при изучении общественно-политического развития страны, национальной модели государственности. Одной из таких ошибок, наряду со стремлением многих современных авторов придавать роли государства в жизни российского общества сугубо отрицательное значение, является, на наш взгляд, игнорирование сложности и неоднозначности проблемы отношения самого русского народа к государству и его институтам.

Это было характерно не только для дореволюционной истории России, когда реальная угроза или опасность олигархических тенденций заставляли русское общество и общественных деятелей настаивать на незыблемости верховной власти монарха, выступать против попыток ее ограничения (неважно, были ли это "кондиции" Верховного тайного совета при вступлении на престол Анны Иоанновны или либеральные веяния при правлении Александра I). Разрушение и развал организованной жизни страны после Февральской революции 1917 г. явились также не последними причинами, приведшими к власти большевиков (установивших сначала авторитарный, а затем и тоталитарный политический режим), равно как и развал коммунистического тоталитарного государства в 90-е годы прошлого столетия оказался, как теперь стало ясно, гораздо большим, чем просто разрушение.

Как писал Н. М. Карамзин, любое ослабление власти в России грозит стране большими бедствиями, превращается в "безвластие" и "безначалие", которые, без сомнения, "ужаснее самого злейшего властителя, подвергают опасности всех граждан", в то время как тиран "казнит только некоторых".

Однако проблема заключается не только в этом. Очень часто при изучении истории российской государственности не учитывается именно то, что, в сущности, и составляет главную особенность и уникальность российской парадигмы государственного развития. Эта отличительная особенность, оказывавшая нередко решающее влияние на эволюцию власти и характер ее взаимоотношений с обществом, заключается в длительном сосуществовании в историческом развитии страны двух параллельных начал — государства и общины.

Как мы уже упоминали, с древних времен для восточно-славянских племен были характерны различные формы общинной демократии, предполагавшие коллективное участие народа в управлении общественными делами. Вплоть до XV в. Россия представляла собой федерацию "миров" (общин), объединявшихся в один большой "мир" в процессе создания государства, часто при полной автономии отдельных "миров", что в значительной мере предопределило широкое развитие земского, сословно-корпоративного представительства в политической системе русского общества (например, деятельность Земских соборов и выборных земских учреждений местного управления в XVI–XVII).

Лишь Петр I значительно ослабил и отчасти разрушил эти традиционные структуры самоорганизации русского общества, противопоставив им вертикально ориентированную власть. Но даже после этого роль земского начала в системе власти и управления в России оставалась значительной. Об этом, в частности, свидетельствует деятельность земских органов самоуправления, созданных в ходе реформ Александра II, а в известной мере — и деятельность первого российского парламента — Государственной думы (1906–1917), созданной на сословно-корпоративной основе.

Далеко не однозначным было и отношение самого русского народа к государству и государственной власти.

Еще Н. А. Бердяев, полемизируя со славянофилами, видевшими национальную специфику России преимущественно в общинном устройстве и православном типе христианства, справедливо ставил вопрос: почему самый "безгосударственный", с точки зрения славянофилов, народ создал самое мощное в мире и самое бюрократическое государство? Причину такого исторического парадокса философ видел в особенностях национальной культуры России и национального самосознания, для которых изначально свойственны были дуализм и антиномичность, соединение на первый взгляд несоединимых противоположностей.

В качестве таких "антиномий", отличающих русское сознание, Н. А. Бердяев выделял отношение русского народа к государству, свободе и национальности. С одной стороны, пишет философ, русским людям свойственна безграничная свобода духа, они в меньшей степени, чем европейцы, закрепощены внешними нормами и мещанским бытом, всегда были поглощены исканием абсолютной правды, никогда не удовлетворялись временным. С другой стороны, ни в одной стране Европы не было такой покорности власти, такого полного отсутствия осознания прав личности, личного достоинства, как в России со времени вступления ее в Новое время. И опять же: русскому обществу, формировавшемуся как полиэтничное общество, никогда не были присущи национализм и шовинизм. Считалось, что национализм может быть английским, французским, но не русским, русские почти стыдились, что они русские. В то же время нигде в Европе, кроме России и Германии, не было таких всплесков антисемитизма и еврейских погромов, приобретавших порой характер массового психоза.

То же самое можно сказать и об отношении русского народа к государству. Русский народ веками строил и укреплял свое государство и был самым политическим народом в мире. Ему всегда был присущ государственный инстинкт (было ли это освоение новых земель, которое воспринималось народом как "государственное дело", или защита государства от внешних врагов), и все силы его, говоря словами Бердяева, отдавались "колоссу государственности". Однако отношение русских к государству и его институтам с самого начала значительно отличалось от отношения к государству европейских народов. Это отношение было больше эмоциональным, личностным, чем правовым. Русские люди не терпели посредников между собой и верховной властью и отрицательно относились к государственной бюрократии, к боярам и чиновникам, "мешающим" связи царя с народом ("царь хороший, бояре плохие"). С этой позиции и русская интеллигенция, несмотря на ее поверхностное западничество, была, замечает Бердяев, "чисто русской в своей безгосударственности", а русских либералов следует считать "скорее гуманистами, чем государственниками". Все они боялись власти как "грязного дела", хотели, как и большинство народа, "не столько свободного государства, сколько свободы от государства". Люди государственного ума, подобные М. Н. Каткову и Б. Н. Чичерину, казались им нерусскими, так же как иностранной, нерусской казалась русскому народу бюрократия.

Такое отношение русского народа к государству и его институтам объяснялось в основном своеобразием условий, в которых происходило формирование российской государственности, в течение длительного времени, как мы отметили выше, сочетавшей в себе государственное (монархическое) и общинное (земское) начала общественной жизни восточных славян. Это не могло не сформировать в сознании русских людей особого представления о должном (идеальном) государстве, в котором параллельное существование двух начал — государственного и общинного — воспринималось как норма, а само государство рассматривалось как большой "мир", как система, объединяющая множество мелких "миров". Именно община ("мир") занимала в течение долгого времени центральное место в самоидентификации большинства населения России, обладала в глазах народа верховным авторитетом, а в ряде случаев, беря на себя функции государственного управления (как это было в годы Великой смуты XVII в.), способствовала сохранению и возрождению государства, спасая его от анархии и развала. И напротив, любое вмешательство во внутренние дела "мира" упорно отвергалось народным сознанием, точно так же, как чуждой во многом оказалась для него византийская идея государственного этатизма, активно насаждаемая властью в период создания московского государства и в полной мере реализованная в императорской России.

В этой же связи необходимо упомянуть и отношение народа России к институту частной собственности, значительно отличавшееся от римской идеи частной собственности, трактующей собственность как отношение между лицом и вещью, как безусловную власть собственника над вещью. В русском сознании личности никогда не приписывалась безусловная сила присвоения, а само право собственности, во-первых, должно было предполагать целый ряд социальных обязанностей, лежащих на собственнике, во-вторых, должно было обеспечить всем желающим право трудиться и получать вознаграждение соответственно заслугам. Эта особенность национальной психологии была хорошо усвоена большевиками и совершенно не учитывалась как прошлой, так и нынешней властью в России. Во всяком случае, нельзя недооценивать тот факт, что идея "черного предела", всеобщего уравнения, так же как и привычка ориентироваться не на государственную бюрократию, а на самоуправляющийся "мир", общину, всегда были свойственны русскому сознанию, и именно таким видел русский народ образ справедливого государства.

К сожалению, государственная власть в России не смогла и не стремилась найти необходимый механизм синтеза государственного и земского (общинного) начал в жизни русского общества. Государство подавляло и подчиняло общину, его отношение к "миру" со временем все больше приобретало чисто утилитарный характер, община стала рассматриваться прежде всего как источник пополнения государственной казны, а общинная солидарность трансформировалась в круговую поруку, удобную для сбора налогов. Все это не могло не сказаться на самочувствии народа, который, по замечанию Г. П. Федотова, "перестал понимать свое государство" и постепенно оказался в глубокой конфронтации с ним. После утверждения в России крепостного права и особенно после петровских ревизий, сопровождавшихся бесцеремонным вмешательством государственной бюрократии в дела "мира", народные массы стали воспринимать государство как "чужую власть", держащуюся на принуждении. Сама же власть все меньше считалась с обществом, видела в нем потенциального противника, а не союзника, приобретала все более авторитарный, деспотический характер.

Особенности российской управленческой культуры

Картина становления и развития национальной государственности не может быть полной без выяснения своеобразия российской управленческой культуры. Вряд ли стоит доказывать, что каждое общество исторически формирует не только свою специфическую политическую и правовую культуру, но и присущий только ему особый тип организационно-управленческой культуры, тип мышления и действий.

Как показывают проводившиеся в последние годы многочисленные социологические исследования, сегодня в России базовыми для большинства населения по-прежнему остаются такие традиционные для русской культуры ценности, как соборность, корпоратизм, равноправный диалог с властью, солидарность и взаимопомощь, духовность, отрицательное отношение к эгоистическому индивидуализму и "властолюбивому эгоизму". В то же время либеральные ориентации в большей степени свойственны элитным группам.

Автор одной из первых серьезных работ, посвященных культуре политического управления в России, С. А. Морозов, исходя из указанных черт русского национального менталитета, на наш взгляд, справедливо считает, что российская организационно-управленческая культура очень далека от той индивидуалистической модели, к которой сегодня "с завидным упорством стремятся подтолкнуть Россию либералы-демократы".

В современной литературе по менеджменту для сравнения управленческих культур различных стран очень часто используется методология типологических черт организационно-управленческих культур, которую предложили и использовали при обследовании более ста стран Европы и Азии известные западные ученые Г. Хофштеде и Д. Боллинже. Это так называемая четырехфакторная модель изучения управленческой культуры: по уровню иерархии или дистанции власти, стремлению избежать неопределенности, уровню индивидуализма и степени мужественности — преобладанию мужских или женских ценностей в культуре общества. Если рассматривать Россию с точки зрения этой "типологической матрицы" ("высокий индекс дистанции власти", "низкий индекс дистанции власти", "горизонтальная управленческая культура", "вертикальная управленческая культура"), ее нельзя отнести ни к одному из выделенных западными учеными типов управленческой культуры.

По нашему мнению, одной из отличительных особенностей российской организационно-управленческой культуры следует считать изначально присущее русскому национальному сознанию стремление к общему благу как основе православной морали, нравственности и корпоративности. Можно в этой связи предположить, что именно эта национальная модель культуры может стать сегодня идеологическим фундаментом для создания в нашей стране гражданского общества. Это суждение поддерживается многими отечественными и зарубежными исследователями, признающими, что современное российское общество по ряду показателей характеризуется корпоратизмом и что после распада СССР, имевшего многие черты корпоративности, коллективистская коммунистическая идеология в некоторых сегментах общества быстро эволюционировала в корпоративистскую. Это замечание имеет глубокий исторический смысл, так как дает основания ученым и практикам считать и надеяться, что отмеченные в современной России процессы эволюции корпоратистского общества могут предотвратить его атомизацию в условиях глубокого системного кризиса и отсутствия сформировавшихся структур гражданского общества, вывести страну на путь устойчивого развития. В любом случае следует признать обоснованным призыв российских ученых внимательно изучить отечественные демократические традиции и на их основе попытаться выделить возможную модель политического управления, приемлемую для современного переходного периода в нашей стране.

Отмеченные особенности развития нашего общества, специфика его культуры во многом предопределили и особенности мотивации русских людей, их ценности и устремления. У нашего народа всегда были (и, очевидно, долго еще будут) иные, чем у многих европейских народов (если использовать известную иерархию потребностей Маслоу) потребности в безопасности, соучастии, уважении, самореализации, росте, что связано с более коллективистской по характеру постановкой целей, менее четким разделением ролей в организациях, коллективной, а не индивидуальной ответственностью.

Впрочем, следует признать, что российская управленческая культура, строившаяся на координации деятельности автономных корпоративных социальных групп при сохранении суверенитета личности, так же далека от социализма, как и от либерализма. В сущности, если разобраться, ни индивидуализм, для которого свобода, предоставляемая индивиду, является достаточным условием для его самореализации, ни коллективизм, стремящийся подчинить и растворить личность в коллективе, никогда не являлись парадигмами русской культуры и истории. На это обстоятельство указывали, начиная со славянофилов, многие представители русской социально-философской мысли (А. С. Хомяков, Вл. Соловьев, Н. А. Бердяев, С. Н. Булгаков и др.), стремившиеся выйти за пределы традиционной дилеммы "индивидуализма" и "коллективизма" и предлагавшие рассматривать проблему свободы личности в России с позиций особенностей русской моральной традиции, отличительным свойством которой всегда была открытость к общению и цельность (соборность). С этой точки зрения для России и русских людей, как заметил в свое время Н. А. Бердяев, был свойствен скорее персонализм, акцентирующий, как и индивидуализм, внимание на признании высокой моральной ценности личности, но при этом утверждающий, что личность становится полноценной лишь в живом и творческом общении с другими личностями, а не в горделивом ее самоутверждении.

В контексте современной российской ситуации такой подход к вопросу отношения личности и общества может стать особенно привлекательным и плодотворным. По крайней мере, как показывает опыт нашей истории, ни централизованная структура социализма, отрицающая богатство форм жизни и творческую инициативу личности, ни либерализм, развивающий богатство форм, но зачастую зависящий (как любое неструктурированное общество) от случая, от эгоистических устремлений индивидов, предоставленных своей личной воле, не обеспечили России органического развития и ожидаемого процветания. В то же время существовавшее в России с древних времен устройство общества, основанное на иерархии служения относительно самостоятельных и внутренне единых сословий и корпораций, различавшихся в отличие от классов не по роду дележа (получения выгод), а по степени и роду отдачи, долгое время обеспечивали относительную устойчивость и управляемость общества в России.

Место и роль реформ в общественном развитии: теоретико-методологический аспект

Вопрос о месте и значении политико-административных реформ в исторической эволюции государства и общества (а именно об этом пойдет речь в настоящем разделе) является одним из центральных в теории и практике государственного управления. Любое общество в процессе своего исторического развития вынуждено осуществлять те или иные преобразования в социально-экономической и политической сферах, модернизировать и рационализировать систему управления под воздействием постоянных изменений и в соответствии с новыми социальными и политическими требованиями.

В то же время процесс модернизации и рационализации общества, как показывает исторический опыт, может осуществляться с разной степенью интенсивности и иметь различные формы и результаты. Двумя полюсами этого процесса, как известно, являются реформа и революция. Однако история знает и другие варианты развития, выражавшиеся либо в смуте (чаще всего являющейся производным от революции процессом, ее этапом), либо в инволюции. В сущности, и революция, и инволюция, и смута представляют собой различные типы дезорганизаторских процессов, хотя и различающихся между собой как по содержанию, так и по способу возможного выхода из них.

При всех возможных модификациях революции как социальное явление возникают в обществе в силу появления и развития в нем острого противоречия между общественным содержанием и формой государственной организации, когда постоянно усложняющееся общественное содержание уже не сдерживается силой принудительной власти и грозит вылиться за пределы общественной формы. Строго говоря, революция — это всегда ломка организационной формы переросшим ее содержанием. Этим революция отличается от реже встречающегося в истории типа дезорганизаторского процесса — инволюции, когда деградирующее содержание (как это было при переходе от античности к средневековью) вступает в противоречие со слишком сложной для него государственной формой, в результате чего путем последовательного перерождения и разрушений устанавливается соответствующий этому содержанию новый "деградированный" строй, происходит его упрощение.

Опыт мировой истории свидетельствует, что в конечном счете общество заинтересовано в нормальном эволюционном развитии и что для общественного прогресса реформа предпочтительнее революции. Это не означает, что в жизни общества реформа и революция разделены принципиально, что между ними существует непроходимая грань. Связь между реформой и революцией гораздо сложнее.

В принципе любая революция (а не бунт) означает коренной, качественный и в то же время скачкообразный переход от старого к новому общественному строю и очень часто является ответом на неудачные или запаздывающие реформы. Для революции характерно имманентно присущее ей новое содержание (идеи, технические навыки, производительные силы), равно как и сформировавшийся еще до революции слой населения — носитель развивающегося процесса (культурный собственник, например, если речь идет о буржуазной революции). Однако точно так же в революции очень часто заложена и опасность смуты, сопровождающейся, как и революция, стихийным выступлением масс, но в отличие от нее не являющейся движением культурных слоев общества против государства, а представляющей собой недовольство и бунт низов против культурных верхов. Если революционный процесс заходит слишком далеко и уже не преодолевается выдвинутыми революцией новыми общественными силами и возникающим в ходе революции новым содержанием, он приводит к общегосударственной дезорганизации, к смуте. К тому же очень часто бывает так, что выдвинутые революцией носители будущей власти не совпадают с носителями творчества и культуры. Тогда насильственная общественная реорганизация оказывается чреватой опасностями смуты. Более того, развязанная революцией смута может, как это не раз бывало, уничтожить, "съесть" революцию. Смута, сквозь которую проходит революция, может оказаться настолько разрушительной, так сильно подорвать творческие слои и ценности, что революция потонет в смуте.

Опасности и ущербность революции в ее сравнении с реформой становятся очевидными, когда речь заходит о приспособленности той или иной эпохи к социальной революции. Основная проблема здесь заключается в том, что с помощью революции, как показывает мировой опыт, можно освободить личность, но не организовать общество. Именно последним обстоятельством объясняется "приспособляемость" к революциям эпохи освобождения личности или перехода к буржуазному строю (английская, французская революции) и неприспособляемость к ним более поздней современной эпохи с ее сложными социально-организационными задачами. Все ранние революции, как мы отметили выше, были результатом того, что в обществе, где возобладали новые экономические и иные отношения, старая политическая система мешала продвижению вперед. Ни одна из этих революций не претендовала ни на что, кроме разрушения старых политических структур и расчистки путей для новых общественных сил и отношений, вызревших в чреве старого общества. В случае же, когда революционеры (как якобинцы с Робеспьером и Сен-Жюстом в период Французской революции) покушались на то, чтобы насильственными методами строить общественно-экономические отношения, их действия были обречены на провал, а сами они — на быстрое устранение. Этим объяснялось и то, что террор и деспотизм в этих революциях играл роль хотя и неизбежного, но исключительно временного явления, так как возникал в основном как следствие, инструмент в руках новых, уже преобладавших общественно-экономических сил и отношений.

Однако "неприспособленность" современной эпохи к успешным революциям имеет и другие объяснения. Революции, особенно на этапе смуты, сопровождаются неизбежным разрушением ценностей. Поэтому очень важной является способность общества к восстановлению разрушенного. Чем проще общество, чем менее организована его "материальная" культура, тем менее разрушительными могут оказаться последствия революции и тем удачнее она может закончиться. И наоборот, чем выше организация общества, его хозяйства, тем более роковыми, трудновосстановимыми являются разрушения, произведенные революцией. Именно поэтому общество, обладающее инстинктом самосохранения, предохраняет себя от осуществления революции, отдавая предпочтение мирным реформам.

В отличие от революции реформы не разрушают старое, а, опираясь на хорошее старое, сохраняя преемственную связь с традиционными ценностями и общественно-государственными устоями, созидают новое, отвечающее требованиям времени.

Для того чтобы быть эффективной, политическая система общества должна соответствовать ряду критериев. Она должна, во-первых, обладать устойчивостью, во-вторых, отличаться способностью к адаптации (приспособлению) к изменениям окружающей среды, в-третьих, быть способной к разрешению конфликтов мирным путем. В этой связи определяющее значение для нормального развития общества имеет его способность наладить и постоянно совершенствовать механизм саморегулирования, который обеспечивал бы условия накопления обществом материальных ценностей, способствовал росту благосостояния и культуры общества. Этот механизм должен включать в себя, если использовать медицинскую терминологию, постоянную "профилактику" назревших в обществе болезней и их "терапию" своевременными реформами, по возможности не доводя состояние дел до крайних мер — хирургического вмешательства (революции, перевороты).

Весь ход общественно-политического развития государств показывает, что общество отличалось прочностью и устойчивостью там, где государство обеспечивало саморегулирование общественного развития, где с помощью перманентного реформирования политических институтов и общественных отношений, совершенствования законов государство выполняло свою главную задачу — обеспечивало свободное развитие производительных сил и не допускало, чтобы неизбежные для общества социальные конфликты переросли в системный конфликт между государственной формой и общественным содержанием. И напротив, отсутствие такого механизма неизбежно вело к заболеванию общественного организма, что, в свою очередь, требовало радикального (говоря медицинским языком, хирургического) вмешательства, особенно если речь шла о запущенной болезни. Если говорить о России, то вся ее история, и особенно история XIX — начала XX в., свидетельствует о том, что профилактика болезненных явлений в российском обществе, как правило, всегда запаздывала, в связи с чем общество оказывалось перед необходимостью проведения "шоковой терапии". Так было с реформами Александра II, когда массы бывших крепостных крестьян были буквально брошены в рыночную стихию. Подобную ситуацию можно было наблюдать и совсем недавно при переходе от советской политической системы к современной посттоталитарной государственности.

Современные теории модернизации

Мировая история последних нескольких столетий знает четыре основных типа социально-экономической модернизации:

С точки зрения средств и методов проведения преобразований различают три известные в истории разных стран модели модернизации.

В рамках данного учебного курса нам необходимо выяснить, в каком соотношении с указанными типами социально-экономической модернизации находится политическая модернизация и каково ее основное содержание. В исторической перспективе важность рассмотрения этого вопроса определяется тем, что России, к сожалению, не удалось полностью осуществить ни одну из модернизаций, предпринимавшихся на протяжении последних двух столетий. Если в технологическом и социокультурном плане мы можем говорить о значительном прогрессе в историческом развитии России, то политическая модернизация всегда оставалась камнем преткновения для российской власти и отечественных реформаторов.

В строгом смысле слова политическая модернизация представляет собой сложный процесс совершенствования, обновления и изменения политической системы, форм, методов, средств, технологий политической деятельности, направленный на повышение эффективности государственных и общественных институтов, приведение их в соответствие с требованиями времени на основе ассимиляции достижений более передовых стран.

В современной науке принято выделять два основных типа политической модернизации: 1) оригинальная (первичная), или спонтанная, модернизация, которая характерна для ведущих стран Запада, перешедших к рационализации общественных отношений в результате постепенного, длительного внутреннего развития; 2) вторичная, отраженная модернизация (модернизация "вдогонку"), осуществлявшаяся в отстающих странах, стремившихся за счет использования опыта передовых государств преодолеть отсталость и войти в число развитых современных обществ.

В отличие от первичной (естественной) модернизации, характерной для стран Западной Европы, модернизация "вдогонку" предполагает активное использование мощи и рычагов государства, всех компонентов государственности для быстрого и эффективного проведения реформ, успешного синтеза заимствованного опыта и актуализированной традиции. При таком типе модернизации не существует каких-либо твердых гарантий благоприятного исхода. Во-первых, потому, что расчет на силу административного воздействия неизбежно ввергает страну в зону повышенных рисков (социальных, национальных, духовно-нравственных). Во-вторых, такой тип модернизации, как правило, сопровождается усилением институционально-функционального кризиса самого государства, выступающего одновременно в роли и основного субъекта и объекта реформ. Этим во многом объясняется то, что при традиционно сильном государстве, роль которого еще больше усиливалась в условиях вторичной модернизации, закончились провалом все попытки полномасштабных модернизаций политического строя как в дореволюционной, так и в постреволюционной России.

Следует, однако, заметить, что проблемы, связанные с трактовкой сущности модернизационных процессов и в исторической ретроспективе, и в современном обществе, по-прежнему являются дискуссионными. Существует большой разброс мнений по поводу содержания и национальных особенностей политической модернизации. Среди исследователей, внесших наибольший вклад в разработку теории модернизации (таких как Г. Алмонд, С. Верба, Р. Даль, Л. Пай, Д. Эптер и др.), следует выделить С. Хантингтона, предложившего наиболее удачную теоретическую схему политической модернизации. Ее основные положения могут быть адекватно использованы для объяснения многих процессов, происходивших в политической истории России.

Согласно концепции Хантингтона политическая модернизация, которая мыслится исследователем как демократизация политических институтов общества и его политического сознания, обусловлена рядом социальных факторов. Любые реформы, какими бы мотивами ни руководствовалась правящая элита, начиная эти реформы, неизбежно ведут к определенным изменениям в обществе. Поэтому даже если реформы осуществляются в виде социально-экономической модернизации "сверху", в рамках старых политических институтов и под руководством традиционной элиты, власть вынуждена считаться с необходимостью сохранения равновесия между изменениями в различных сферах жизни общества. Это во-первых. Во-вторых, осуществляя те или иные перемены в обществе, правящая элита в любом случае должна быть готова к проведению не только технико-экономической, но и политической модернизации. Это объясняется тем, что любые преобразования, направленные на индустриализацию, на социально-экономический прогресс, неизбежно влекут за собой развитие системы образования, заимствование передовых технических и естественнонаучных идей. Обращаясь к опыту передовых государств, страна вместе с научно-технической информацией неизбежно начинает впитывать и новые политико-философские идеи, которые с учетом эволюции социальной структуры общества, являющейся составной частью модернизационного процесса, попадают на подготовленную почву.

С другой стороны, в процессе индустриализации и рационализации общества происходят формирование и быстрый рост новых социальных групп (прежде всего среднего класса), существенно отличающихся по своим установкам от традиционных. Осознавая, что политика напрямую касается их частных интересов, что от решений, принимаемых властью, зависит их личная судьба, они меняют свои установки, проявляют все больший интерес к политике, к поиску механизмов и способов воздействия на принятие государственных решений. Такова общая схема процесса политической модернизации общества.

В последние годы в научной литературе наблюдается отход от господствовавшего ранее взгляда на модернизацию как на процесс демократизации развивающихся стран по западным образцам. Это происходит, во-первых, потому, что демократизация, как показывает политическая практика последних десятилетий, не является единственным условием экономического роста. Во-вторых, сама модернизация сегодня рассматривается значительно шире — как необходимое условие и механизм достижения стабильности общества. Поэтому главной задачей и в то же время основной проблемой модернизации является создание институтов, способных иметь дело с постоянными изменениями в социальных и политических требованиях. Рассматриваемая с таких позиций политическая модернизация — неотъемлемая черта прогресса общества, и в этом смысле она служит важным показателем восприимчивости политики к изменениям, ее гибкости, способности принимать вызовы времени.

Модернизация общества может быть осуществлена и авторитарным режимом, о чем свидетельствует политическая практика таких стран, как Южная Корея, Тайвань, Чили, Бразилия. С другой стороны, нельзя не видеть и существенных изъянов этого типа модернизации, связанных с особенностями авторитарных режимов, их ограниченными возможностями в преобразовании общества. Основное противоречие в данном случае состоит в том, что в условиях авторитарного режима редко удается провести структурные преобразования, без чего не обходится ни одна политическая модернизация. Авторитарная власть по своей сути склонна приспосабливать реформы к своему положению и институтам, проводя преобразования в обществе под жестким политическим контролем.

Если абстрагироваться от частностей, можно выделить два основных подхода к трактовке политической модернизации, каждый из которых отстаивает свою модель реформирования общества. Первый из этих подходов — либеральный. Его защитники исходят из положения о том, что характер и динамика преобразований в обществе зависят от степени вовлеченности населения в систему представительной демократии. Поэтому главным в модернизации считается создание условий для постоянного диалога между властью и населением, что обеспечивается за счет слома социальных перегородок, роста социальной мобильности и степени открытости общества, предполагающей, кроме прочего, открытую конкуренцию элит.

Других установок придерживаются сторонники консервативного подхода к трактовке политической модернизации, делающие акцент на наличии высокой степени риска при любых коренных изменениях общества, которые могут привести к дестабилизации и коррумпированности режима (особенно в странах, где отсутствуют устойчивые демократические традиции, приверженность к праву и правопорядку). С этой точки зрения главным условием модернизации и основным показателем реформированной политической системы должны выступать постепенность (поэтапность) преобразований и их нацеленность на достижение порядка и стабильности общества, что, в свою очередь, предполагает наличие сильной государственной бюрократии, компетентного политического руководства. Если либералы весьма скептически относятся к модернизационным возможностям авторитарных режимов, то консерваторы, напротив, более предпочтительным считают эволюционное развитие под эгидой сильной политической власти. При этом очень важным считается соблюдение таких условий, как наличие компетентных политических лидеров, возможность и необходимость выделения качественно различных и непродолжительных этапов реформирования общества, каждый из которых должен иметь конкретную цель и собственные приоритеты.

Различные страны использовали либо ту, либо другую модель модернизации. Однако чаще всего в политической практике использовался синтез либеральных и консервативных методов модернизации в зависимости от специфики реформируемого общества. Необходимость такого синтеза определяется тем, что политическая модернизация всегда связана с конфликтом ценностей (столкновением традиционных норм и ценностей с новыми модернизированными институтами), она может превратиться, по замечанию А. С. Ахиезера, в фактор нарастания массового дискомфортного состояния и привести к инверсионному взрыву в обществе. Все это требует от политической элиты (как основного агента политической модернизации) не только политической воли к переменам, но и умения максимально снижать конфликтность в обществе, использовать консенсусный потенциал "традиционализма", постепенно встраивая его в логику преобразований. Опыт показывает, что только в этом случае модернизация выступала как процесс формирования в политической системе способности постоянно адаптироваться к меняющимся условиям и задачам, формируя новые политические институты, модернизируя старые, чтобы обеспечить стабильность общества, создать возможности для диалога между государством и обществом.

Кроме основного противоречия процесса модернизации, связанного с конфликтом ценностей, теория политической модернизации называет также ряд кризисов, которыми сопровождается любая (особенно "вторичная") модернизация общества. К ним, в частности, относятся:

Не будет преувеличением, если мы скажем, что объективный анализ проводимых в истории России реформ государственной власти и управления невозможен без учета изложенных нами закономерностей и специфики политической модернизации общества. Большинство из них, включая перечисленные выше кризисы модернизации, проявили себя уже на современном этапе развития России, когда страна вновь оказалась в ситуации системного кризиса и переживает новую волну полномасштабной социально-экономической и политической модернизации. Хотя современная модернизация в России в отличие от пореформенной России второй половины XIX — начала XX в. проходит в стране с высоким уровнем урбанизации, высокообразованным населением, развитой наукой, постиндустриальными информационными технологиями, в ней так же болезненно развиваются кризисы легитимности, идентичности и распределения. В отличие от прежней советской модернизации современная модернизация в России породила мощный кризис политического участия.

Особенности политических и административных реформ в России

Рассмотренные выше проблемы политической модернизации в известной мере являются общими для всех стран, пытавшихся проводить крупномасштабные преобразования политической системы, государственной власти и управления. В то же время характер и результаты реформирования общества по большей части зависят от исторических особенностей развития той или иной страны, ее политической культуры. Не является исключением из этого правила и Россия.

Одной из главных особенностей проводимых в России реформ являлось то, что все они осуществлялись в условиях авторитарного режима при отсутствии гражданского общества, самим государством и в интересах государства и, как правило, перед лицом внешней или внутренней угрозы. В целом в России, в отличие от многих европейских стран, не сложились устойчивые демократические традиции. Патерналистская психология пронизывала "ткань" российского общества. Веками укоренялась зависимость, беззащитность населения перед бюрократическим аппаратом, "власть предержащими". Можно сказать, что главное противоречие модернизации "по-русски" состоит в неразрешимом конфликте между целями и средствами их достижения — идеалом общего блага и господством принуждения — армии, бюрократии, полиции.

Специфической чертой российских реформ и одной из причин их неудач было также то, что большинство из них сосредоточивалось не на изменении общества, а на реформировании государственной власти. Поэтому интересы человека игнорировались практически всеми реформами. Другая особенность заключалась в отсутствии в России широкой социальной базы для реформаторства, что в значительной мере объяснялось господством традиционной культуры, ориентированной в отличие от многих западных стран не на гражданское общество, а на идеальную имперскую власть. Кроме того, большинство реформ в России проводилось без определения их конечной цели. Вместо этого российская власть начинала подражать западным образцам с тем, чтобы противостоять Западу.

Следует заметить, что во многом отмеченные особенности общественно-политического развития страны были заложены в том особом пути развития России, который принято сегодня называть "догоняющим", или "мобилизационным". Именно здесь и отчасти в геополитических условиях развития (огромные пространства и отсутствие необходимых инфраструктур, на которые могли опереться реформаторы) следует искать причины и истоки трагических провалов большинства предпринимавшихся в России попыток сделать страну либерально-европейским государством со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Остановимся на характеристике наиболее существенных из них.

Нет нужды доказывать, что, "догоняя", страна не только теряет свою самобытность, но и утрачивает возможность эволюционного и органического развития, так как определяющими, влияющими на процессы, которые происходят в обществе, в этом случае становятся внешние, а не внутренние факторы (стремление "догнать" другие страны, чтобы сохранить себя и свою независимость). Вследствие этого развитие со временем приобретает крайне противоречивый, неравномерный и "скачкообразный" характер: поставленное перед необходимостью подчинять свою политику внешним условиям (в нашем случае это означало "европеизацию", преодоление отставания от передовых европейских государств) общество вынуждено "перепрыгивать" через необходимые этапы развития, поэтому реформы в стране проводились часто на неподготовленной почве и, как правило, сопровождались обострением внутренних противоречий в обществе.

Так, попытка Петра I привить русскому обществу западную рациональную модель управления, пересадить ее на традиционную нерациональную почву привела лишь к тому, что при сохранении низкого уровня общей культуры и образованности населения, неразвитости личного начала в сознании народных масс, равно как и ставшим традиционным для общества использовании элитами неформальных связей еще больше увеличился разрыв между управляющими и управляемыми, что способствовало окончательному установлению в России господства бюрократии и полной зависимости населения от чиновников.

В условиях "догоняющей" модели, когда реформы в стране проводятся обычно сверху, самим государством, неизбежно требуется усиление власти, особенно при внедрении новых общественных институтов и отношений. Тем самым на каждом новом этапе реформ резко усиливается этатизация (огосударствление) общества, власть приобретает все более авторитарный характер, а сами реформы сопровождаются дальнейшим подавлением общества, порождая феномен отчуждения общества от власти. Мобилизуя в условиях "догоняющего" развития все ресурсы и используя чрезвычайные средства для достижения чрезвычайных целей, государство вынуждено создавать разветвленные механизмы внеэкономического принуждения и соответствующие им нормы политического поведения.

Эти и другие особенности "мобилизационного" типа развития общества сформировали в России особую общественно-государственную конструкцию, которая характеризовалась прочной интегрированностью социальных, идеологических и государственно-политических структур и институтов. Это не могло не повлиять на характер и ход общественно-политической трансформации России. Как уже отмечалось выше, даже те реформы, которые не предусматривали серьезных изменений в политическом устройстве России, обычно приводили к дестабилизации российского общества, усиливали его кризисное состояние. В условиях же либеральных модернизаций, предполагавших слом социальных перегородок, рост мобильности общества и вовлечение широких слоев населения в политический процесс, такая общественно-государственная конструкция с неизбежностью вела, как показывает исторический опыт России, к саморазрушению государства, а не к нормальному эволюционному развитию, как это было в западных странах.

На наш взгляд, именно в этой объективной сложности (если не невозможности) преодоления веками формировавшегося "генетического кода" российской государственности, изначально строившейся не на отдельно взятой личности, а на формируемых самим государством в условиях мобилизационного общества сословиях и социальных институтах (в первую очередь общины), следует искать причины той "исторической ловушки", в которой часто оказывалась (и во многом оказалась сегодня) власть, пытавшаяся сделать Россию либерально-демократическим государством. Именно этим можно объяснить трагический провал двух крупномасштабных модернизаций России, закончившихся, как известно, крушением традиционной (монархической) и советской государственности.

Противоречивость и двусмысленность положения государственной власти в современной России, назвавшей себя "демократической", но вынужденной зачастую и сегодня использовать испытанные методы авторитарного правления, во многом объясняются теми же причинами. И дело тут не только в отсутствии массовой социальной базы демократии ("среднего класса") и соответствующих демократических традиций в обществе. Более существенным, на наш взгляд, является то, что у нас, как это случалось и раньше, "телега оказалась впереди лошади".

В то время как в западных странах рынок и частная собственность появились задолго до победы демократии, и именно частная собственность, в течение веков составлявшая основу жизни большинства населения, привела эти страны к демократии, в России мы имеем сегодня совершенно противоположную ситуацию. Не частная собственность и рынок породили у нас демократию, а наоборот, оказавшиеся у власти вопреки логике демократы вынуждены начинать с внедрения "сверху" и рынка, и частной собственности, что неизбежно требует наличия сильной власти.

В значительной мере это объясняется тем, что в СССР не сложилось гражданское общество, отсутствовали плюралистические начала жизни, опыт легальных рыночных отношений. Поэтому модернизация в постсоветской России сопровождалась крушением всех несущих конструкций государства, не только тоталитарных его основ, но и жизненно важных государственных функций. Это и есть, по-видимому, очередная историческая ловушка, в которой оказались сегодня демократы в России, вынужденные во имя "демократии" забыть, что они демократы, и стать сторонниками сильной государственной и авторитарной власти.

Контрольные вопросы