Субъекты и объекты управления экологической безопасностью. Хотим мы этого или не хотим, но мы - часть природы. Мы вынуждены пользоваться разнообразными природными ресурсами. Ресурсы ограничены. Поэтому установить принципы рационального природопользования весьма важно. Основное - это обеспечение экологической безопасности населения.
А что это такое - "экологическая безопасность"? Понятие "экологическая безопасность" очень емкое. Оно предусматривает и анализ потребностей человека в природных ресурсах, и выяснение возможностей природы по удовлетворению этих потребностей.
Но мало найти оптимальное сочетание потребностей человека и возможностей природы. Надо еще суметь перейти от нынешнего далеко не идеального состояния к этому оптимальному сочетанию. Для этого разработаны различные механизмы управления природопользованием, экологической безопасностью и охраной окружающей среды. Под словами "механизм управления" понимают совокупность тех или иных методов управления экономикой в целом и природопользованием как материальной основой экономики.
Метод управления - это набор способов, приемов, средств воздействия на управляемый объект. По содержанию воздействия на объект управления методы обычно делятся на: организационно-административные, экономические, социально-психологические и др. Так, организационно-административные методы основаны на приказах, распоряжениях, законах и других нормативно-правовых документах и опираются на возможность применения силы государственными органами, в том числе непосредственно на силовые структуры (экологическую милицию, налоговую полицию и др.). Социально-психологические методы управления опираются на убеждение, на сознательность, основанную на экологической грамотности граждан, держатся на обычаях и традиционных ценностях общества.
Экономические методы воздействия основаны на использовании материальных (экономических, денежных) интересов. Конкретный экономический метод включает как отдельные приемы воздействия, так и их совокупности. Комплекс взаимосвязанных экономических мер, направленных на достижение конкретного результата, образует организационно-экономический механизм управления экологической безопасностью, обеспечивающий рациональное ресурсосберегающее природопользование, основанное на принципах "устойчивого развития".
Организационно-экономический механизм природопользования и управления экологической безопасностью является частью общей системы управления экономикой в целом. На различных уровнях управления он имеет свои особенности. Можно выделить макроуровень, т е. управление в рамках всей экономики, и мезоуровень, касающийся отдельных ее секторов, отраслей, например, нефтедобычи. На уровне конкретных предприятий - природопользователей инструменты организационно-экономического механизма, вполне естественно, носят более специальный характер, приспособленный к особенностям этих предприятий.
Целесообразно выделить понятие "экологопользование". Так называют природопользование, организованное на основе экологической теории. Очевидно, не всякое природопользование по тем или иным причинам является экологопользованием. Однако на современном этапе развития производительных сил надежное обеспечение экологической безопасности невозможно без постоянной опоры на экологическую теорию.
Взаимосвязь организационно-административных и экономических мер. Экономический (или организационно-экономический) механизм управления экологической безопасностью можно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле экономический механизм управления - это система организационно-экономических мер, касающихся природопользования и охраны окружающей среды, что означает наличие взаимосвязанных организационно-административных и экономических мер. Так, планирование, разработка, введение, исполнение и контроль целевых программ природопользования осуществляются с помощью механизма управления экологической безопасностью. В них содержатся элементы экономического воздействия. В частности, контроль за установленными государством нормами осуществляется административными методами, но при этом он сопровождается штрафами и субсидиями, т.е. экономическими воздействиями на природопользователей. В узком смысле экономический механизм включает только собственно экономические меры, без административного воз действия. Например, потребители готовы платить больше за экологически чистые продукты, что стимулирует сельскохозяйственных производителей изготовлять такие продукты.
Концепция организационно-экономического механизма, выбор конкретных мер зависят от решения вопроса о целях развития экономики конкретного сектора народного хозяйства или региона.
Рассмотрим пример. Пусть установлено, что производство в агропромышленном комплексе (АПК), несмотря на резкое снижение его объема в последние годы, излишне велико для данной области, а дефицит продовольствия объясняется не недостаточным объемом производства, а отсталостью в сфере хранения и перерабатывающей промышленности. Тогда целью управления природопользованием в данной области должно стать сокращение природного базиса сельского хозяйства, т.е. сокращение объема используемых в сельском хозяйстве природных ресурсов. При этом меры экономического воздействия будут включать, например, установление высокой арендной платы за земли сельскохозяйственного назначения для торможения вовлечения новых земель в хозяйственной оборот. Следует повысить налоги на дополнительное освоение земель, увеличить. штрафов за нерациональное использование земель, стимулировать различными способами консервации деградированных участков, и др. Все эти меры направлены на сокращение сельскохозяйственного произ водства и снятие сельскохозяйственной нагрузки с окружающей природной среды. Одновременно, очевидно, следует бороться с отсталостью в сфере хранения произведенного продовольствия и в сфере перерабатывающей промышленности. Необходимо создание благоприятных экономических условий для совершенствования технологий хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, развития соответствующей отрасли народного хозяйства.
Если же целью развития АПК на определенный период считать всемерное увеличение производства сельскохозяйственной продукции, то меры экономического воздействия, наоборот, не только не должны препятствовать вовлечению новых земельных и водных ресурсов, химических средств защиты растений, минеральных удобрений, а всемерно стимулировать их. Подавляющее число специалистов считает, что проводимые в 1990-х годах в России аграрная и земельная реформы направлены на природоемкий вариант функционирования агропромышленного комплекса, т.е. на экстенсивное использование природных ресурсов. Повышения экологической безопасности при этом ожидать нельзя. Реально за эти годы экологическая безопасность на селе упала вместе с сокращением производства сельхозпродукции (в среднем на 30-40%).
Механизмы управления экологической безопасностью, в том числе организационно-экономический механизм, должны быть согласованы как по вертикали, так и по горизонтали. Меры воздействия, принимаемые на различных уровнях управления, на различных стадиях технологической цепочки - от изъятия природных ресурсов до производства готовой продукции и ее реализации - не должны противоречить друг другу.
Механизм управления экологической безопасностью закреплен в нормах основополагающего Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды", в многочисленных подзаконных актах. Особенностью Закона "Об охране окружающей природной среды" является то, что в нем идет речь фактически о природопользовании, т.е. использовании природных ресурсов человеком. Такое использование, естественно, предполагает охрану объекта использования, т.е. природной среды. Таким образом, в Законе речь идет отнюдь не только об охране окружающей природной среды. Отметим, что содержание норм, связанных с организационно-экономическим механизмом управления экологической безопасностью, шире названия соответствующего раздела Закона. В нем приводятся элементы не только чисто экономического, но и организационно-административного механизма. К последнему относятся планирование, учет и социально-экономическая оценка ресурсов, регулируемое ценообразование, договоры и лицензии на комплексное природопользование, установление лимитов природопользования. Организационно-административные и экономические методы управления экономикой, ее материальной составляющей - природными ресурсами, а также охраной окружающей среды - используются одновременно, и их разделение носит условный характер, столь же условный, как и разделение экономики и менеджмента. Организационно-административные методы - это методы работы менеджеров (т.е. управляющих, руководителей), состоящих на службе в государственных структурах и органах местного самоуправления.
Цель управления экологической безопасностью. Целью механизма управления экологической безопасностью и охраной окружающей среды является согласование экономических и экологических интересов общественного производства как вертикальных - федеральных, региональных, локальных, так и горизонтальных - территориальных, ведомственных, на уровне связей между предприятиями.
Элементы экономического механизма управления экологической безопасностью и обеспечения экологической безопасности в России стали развиваться с 60-х годов двадцатого столетия. До этого времени проблемы охраны окружающей среды решались преимущественно на основе административно-правовых методов, путем запретов, ограничений, мер административного и уголовного наказания. Анализ многолетней практики применения административных и правовых мер показал, что использование только прямых методов воздействия на природопользователей на основе отношений власти и подчинения не всегда эффективно, так как зачастую не приводит к заметному улучшению состояния природной среды. Поэтому был сделан вывод о необходимости использования также и экономических рычагов, основанных на материальной заинтересованности, т.е. на косвенном государственном управлении экономикой.
Экономический механизм неразрывно связан с организационно-правовым, дополняет его и способствует выполнению экологических требований природопользования, закрепленных в правовых нормах. В частности, правовые нормы раздела 3 Закона России "Об охране окружающей природной среды" закрепляют основы экономического механизма и являются в данном случае правовой формой для экономического содержания.
Среди специалистов сложилось мнение, что охрана природной среды не является отдельным видом деятельности, а представляет собой составную часть природопользования в процессе общественного производства. Говоря словами одного из персонажей И.С.Тургенева: "Природа не храм, а мастерская, и человек в ней работник". Ясно, что ни один работник не будет захламлять свое рабочее место.
В каждой стране как хозяйственная, так и нехозяйственная (военная, религиозная, спортивная и др.) деятельность общества сознательно управляются. Что здесь имеется в виду под термином "управление"? Управление - процесс воздействия субъекта на объект в целях перевода его в новое качественное состояние или поддержания в установленном режиме.
Обсудим понятия субъектов и объектов управления применительно к экологической безопасности и природоохранной деятельности.
Субъектами управления природопользованием, в том числе и природоохранной деятельностью, выступают государственные органы общей компетенции, кроме того - специально уполномоченные органы по охране окружающей природной среды, а также органы местного самоуправления. На уровне предприятий субъектами управления являются подразделения и службы природопользования (цехи, отделы) или отдельные работники. Эти органы имеют различную компетенцию и особенности деятельности, но используют все рассмотренные выше методы управления в той или иной степени, в том числе и экономические методы, образующие в целом механизм управления экологической безопасностью.
К государственным органам общей компетенции относятся Президент (и его Администрация), Федеральное Собрание, Правительство, представительные и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации. Государственные и муниципальные органы общей компетенции ведают вопросами охраны природной среды наряду с множеством других направлений работы.
К государственным органам специальной компетенции относятся те, которые соответствующими правительственными актами уполномочены выполнять природоохранные функции. Органы специальной компетенции подразделяются на три вида: комплексные, отраслевые и функциональные. Комплексные природоохранные органы выполняют все экологические задачи или отдельные блоки задач, отраслевые занимаются своей отраслью (например, лесным хозяйством), функциональные отвечают за отдельные функции (например, мониторинг состояния окружающей природной среды).
К охране природной среды имеют отношение многие министерства и ведомства. Например, Министерство экономики Российской Федерации (в 2002 г. - Министерство экономического развития и торговли РФ), формируя стратегию социально-экономического развития, обязано учитывать и экологические интересы общественного развития. Государственный комитет по стандартизации и метрологии (Госстандарт России) осуществляет надзор за соблюдением государственных стандартов и в том числе за выполнением зафиксированных в них экологических требований. Государственный Комитет Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике разрабатывает экологические требования при капитальном строительстве, и т.п.
Компетенция органов местного самоуправления по охране окружающей среды отражена в их уставах. Их роль напоминает роль государственных органов общей компетенции, только на гораздо более узком пространстве, относящемся к ведению соответствующего органа местного самоуправления - на уровне района или города.
Объектами управления являются все природопользователи, как юридические, так и физические лица, независимо от характера и направлений их деятельности. Поскольку все организации и предприятия, все жители городов и деревень находятся и действуют в природной среде, то объектами управления являются все юридические и физические лица на территории нашей страны. Связи и отношения между субъектами и объектами управления в процессе природопользования и охраны природной среды строятся двумя способами: на основе правил и процедур, зафиксированных в действующих Законах и других нормативно-правовых актах, и на основе договоров между конкретными субъектами и объектами управления.
Принципы управления экологической безопасностью, прежде всего принципы построения организационно-экономического механизма использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов - это исходные начала, определяющие рассматриваемую деятельность. Как уже отмечалось, практика выработала такие принципы экономического механизма управления природопользованием и экологической безопасностью, как платность, научная обоснованность, экономическая ответственность. В нашей стране пробивают себе дорогу и такие принципы, как комплексность и хозяйственный расчет.
Принцип платности пользования природными ресурсами. Основным принципом экономического механизма природопользования и экологической безопасности является платность. Он означает использование природных ресурсов в процессе производства исключительно за плату. Ни один природный ресурс - недра, земля, леса, реки - не может предоставляться кому бы то ни было в пользование бесплатно.
Принцип платности пользования природными ресурсами применялся не всегда. Как известно, в 1917 г Декретом о земле в России была отменена частная собственность на землю и другие природные ресурсы. В стране законодательно был закреплен принцип бесплатного использования природных ресурсов. Он означал, что колхозам, государственным, кооперативным, общественным предприятиям, организациям, учреждениям и гражданам земля и другие природные ресурсы предоставлялась государством в бесплатное и бессрочное пользование. Это решение в дальнейшем явилось одной из причин возникновения экологических и экономических проблем.
Бесплатность пользования природными ресурсами способствовала развитию отношения к ним как к даровому благу. Ущерб, причиняемый земле, не учитывался при технико-экономических обоснованиях экологических проектов. Например, при строительстве каскада равнинных гидроэлектростанций на Волге было создано множество водохранилищ. При их строительстве затопили, т. е. вывели из сельскохозяйственного оборота, миллионы гектаров ценных сельскохозяйственных угодий, в том числе и пойменных земель, наиболее плодородных. Эти потери земель сельскохозяйственного назначения не имели экономической оценки (в денежных единицах) и фактически не учитывались при принятии решении о строительстве каскада ГЭС.
Сказанное не означает, что экономически обоснованное
Бесплатность пользования ресурсами не воспитывала бережного отношения к природе. Она надолго задержала проведение экономических исследований по определению
Земля, являясь основным средством производства в сельском хозяйстве, до сих пор зачастую учитывается на балансах сельскохозяйственных предприятий только в гектарах, без
В основе принципа платности лежит экономическая (стоимостная) оценка природных ресурсов. Более пятнадцати лет назад появились предложения оценивать земельные угодия в денежной (стоимостной) форме. Природные земельные фонды участвуют в процессе производства наряду с другими средствами производства - материально-техническими и трудовыми. Денежная оценка земли позволяет сопоставить ее роль в производстве с ролью других видов ресурсов. Как следствие, удается препятствовать необоснованному отводу ценных земель для несельскохозяйственных целей, а также более точно определять ущерб, причиняемый земельным угодьям при их нерациональном использовании.
Установление платы за пользование землей и другими природными ресурсами, т.е. утверждение принципа платности, последовало за отменой исключительной государственной собственности на землю. Земля стала рассматриваться как один из видов имущества. Некоторые ее категории были превращена в объект аренды, купли-продажи и других гражданско-правовых сделок. В частности, с 1 января 1992 г. введен в действие Закон "О плате за землю". Очередной шаг сделан в новом варианте Земельного кодекса, принятом в 2001 г., и других нормативно-правовых актах последнего времени.
Из документов Конференции ООН по окружающей среде и развитию, проведенной в Рио-де-Жанейро в 1992 г., видно, что мировое сообщество, как и наша страна, идет к введению системы цен за право пользования всеми видами природных ресурсов с учетом ущерба, наносимого окружающей природной среде с учетом интересов будущих поколений.
Установление платности пользования природными ресурсами направлено на решение важных социальных, экономических и экологических задач повышения заинтересованности в эффективном использовании природных ресурсов, формирования дополнительных финансовых источников для воспроизводства ограниченных ресурсов окружающей природной среды.
Некоторые другие принципы управления экологической безопасностью. Принцип научной обоснованности управления экологической безопасностью и охраны окружающей среды означает разумное, основанное на научных исследованиях сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду. Строгая научная обоснованность требуется при совместном использовании различных составляющих экономического механизма. Остро стоят проблемы научности экономической оценки природных ресурсов и ценообразования, а также расчетов экономического ущерба, причиняемого среде. Необходимы научные рекомендации при определении оптимального сочетания затрат на обеспечение экологической безопасности и охрану природной среды из различных источников - бюджетных, собственных средств предприятий, средств экологических фондов, других каналов.
Законодательное установление принципа научной обоснованности природопользования, к сожалению, недостаточно для его реального воплощения в жизнь. Оно во многом зависит как от исполнительской дисциплины аппарата государственного и муниципального управления, так и от степени развития экологической науки, а также и от экономической стабильности в стране.
Принцип экономической ответственности находит свое выражение в обязанности природопользователей возмещать ущерб, причиняемый природной среде, здоровью людей и имуществу физических и юридических лиц в результате совершения экологических правонарушений.
Принцип комплексности (другими словами, системности, всестороннего охвата ситуации) означает, в частности, стремление к многоцелевому использованию ресурсов, развитию малоотходных и безотходных производств, глубокой переработке сырья. Этому принципу должны соответствовать все элементы механизма управления экологической безопасностью. Именно отсутствие комплексности является одной из причин несовершенства такого механизма в реальных ситуациях.
Принцип хозяйственного расчета требует увязки экологизации производства на каждом конкретном предприятии с его экономической эффективностью, прибыльностью. Этот принцип должен стать основополагающим при формировании системы управления всей производственной сферы, так как он отвечает интересам хозяйствующих объектов и общества в целом. Нет проблем с выполнением экологических требований тогда, когда их выполнять выгодно.
Механизм управления экологической безопасностью и охраной природной среды в России включает ряд элементов (инструментов управления), основными из которых являются:
В свою очередь, эти элементы рассматриваемого механизма управления содержат конкретные виды воздействия на природопользователей, т е. сами являются системами. Усложнение экономических отношений, развитие рыночных взаимосвязей влекут за собой совершенствование уже устоявшихся, а также появление новых элементов механизма управления экологической безопасностью, направленных на обеспечение ресурсосберегающего природопользования и охраны окружающей природной среды. Это, например, создание рынка природных ресурсов, продажа прав на определенный объем загрязнения окружающей среды, система "залог - возврат", активно используемые как в некоторых зарубежных странах, так и в нашей стране.
Рассмотрим подробнее перечисленные элементы механизма управления экологической безопасностью и охраной природной среды.
Платежи за природные ресурсы. Еще классики политэкономии изучали ренту - плату за пользование землей, иногда выступающую в виде соответствующей составляющей доходов землевладельца. В современных условиях надо говорить не только о земле как основе сельскохозяйственного производства, но и обо всех иных видах природных ресурсов. Плата за природные ресурсы (земля, недра, воды, леса и иная растительность, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы) складывается из трех слагаемых:
Мировой опыт показывает, что платность природопользования способствует более рациональному использованию природных ресурсов.
Плата за право пользования природными ресурсами предназначена для собственников этих ресурсов независимо от форм собственности и связана с изъятием абсолютной
Распространение взимания платы за природные ресурсы началось после принятия федеральных Законов "О плате за землю" и "О недрах". Так, Законом РСФСР "О плате за землю" от 11 октября 1991 г. установлены формы платы в виде земельного налога, арендной платы и нормативной цены земли. Плательщиками земельного налога и арендной платы являются предприятия всех форм собственности, объединения, организации и учреждения, граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, которым земля на территории России предоставлена в собственность, владение, пользование или аренду. Земельный налог уплачивается с облагаемой налогом земельной площади, закрепленной за налогоплательщиком.
С каких объектов взимается земельный налог и арендная плата? Это сельскохозяйственные угодья, участки, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства, жилищного, дачного, гаражного строительства, разнообразной
Ставки земельного налога утверждаются органами власти субъектов Российской Федерации. Они исходят из средних по России ставок, которые дифференцируются по зонам. Плата за землю перечисляется землепользователями в установленные сроки и зачисляется на специальные счета. Она учитывается в доходах местных бюджетов отдельной строкой и используется на финансирование мероприятий по землеустройству, ведение земельного кадастра, мониторинга, на охрану земли и повышение ее плодородия, другие природоохранные работы и деятельность по повышению экологической безопасности.
Законодательством предусмотрена плата за пользование недрами, водными объектами, лесными и растительными ресурсами, ресурсами животного мира. Платежи за воспроизводство и охрану природных ресурсов служат для компенсации затрат ресурсов в процессе производства.
С 1991 г в России введены платежи за загрязнение окружающей среды. Введено три вида платы:
Платежи за загрязнение природной среды отражают общепринятый принцип необходимости восстановления нанесенного ущерба при природопользовании в его экономическом выражении ("загрязнитель платит"). В случаях превышения разработанных и утвержденных государственными органами нормативов загрязнения рассматриваемые платежи взимаются по повышенным ставкам, играют роль штрафов и служат средством экономического воздействия на природопользователей, наносящих вред окружающей природной среде, побуждая их заботиться об экологической безопасности своего производства.
Плата за загрязнение окружающей природной среды, а также за размещение отходов (в том числе на специально оборудованных свалках и местах складирования и утилизации) и другие вредные воздействия в бесспорном порядке перечисляется всеми природопользователями на счета экологических фондов.
Система платежей за природные ресурсы, введенная всего несколько лет назад, стала основным действующим рычагом экономического механизма обеспечения экологической безопасности, регулирования природопользования и охраны природной среды. Рядом специалистов высказываются предложения, что платежи за пользование природными ресурсами должны составлять главный источник доходов бюджетов различных уровней, поскольку природные ресурсы - достояние народа в целом.
Совершенствование системы платежей продолжается по следующим основным направлениям:
Работа по совершенствованию системы платежей за природные ресурсы, как и организационно-экономического механизма обеспечения экологической безопасности, регулирования природопользования и охраны природной среды в целом, возглавляется федеральным органом по охране окружающей природной среды. Этот федеральный орган разрабатывает основные нормативно-правовые и инструктивно-методические документы в рассматриваемой области. В частности, он утверждает "Рекомендации по определению предельных размеров платы за загрязнение окружающей природной среды", а также федеральные коэффициенты индексации платы по отношению к базовым нормативам. Разработаны и введены в действие документы по взиманию платы за шумовое загрязнение, тепловое загрязнение водных объектов, загрязнение пестицидами при их использовании в сельском хозяйстве, за сброс загрязняющих веществ при смыве их с территорий и др.
Экономическое стимулирование - составная часть механизма управления природопользованием и экологической безопасностью. Существенное значение для обеспечения экологической безопасности, рационального природопользования и охраны природной среды имеет экономическое стимулирование. Без него выполнение планов и программ в области экологии и рационального природопользования может быть весьма затруднено.
Термин "стимул" (от латинского слова
В последние годы стимулированию придается все большее значение, при этом усиливается понимание того, что только административными санкциями наладить дело охраны природы в современных условиях и на современном уровне попросту невозможно. В основополагающем документе - "Национальном плане России действий по окружающей среде" поставлена задача разработки научных основ экономического стимулирования рационального использования земель и других природных ресурсов. Кроме того, отмечено, что разработка общих принципов стимулирования природоохранной деятельности имеет международное значение, так как вытекает из многостороннего Соглашения государств - участников СНГ от 8 февраля 1992 г. Целесообразно упомянуть и решения известной Конференции ООН 1992 г. в Рио-де-Жанейро по проблемам охраны окружающей среды, принявшей известную концепцию "устойчивого развития".
Принципы экономического стимулирования выработаны и продолжают вырабатываться практикой. К ним относятся:
1. Комплексность (системность, всесторонность) стимулирования, означающая обязательность стимулирования использования современных технологических процессов, если они имеют целью ресурсосбережение и проводятся экологически приемлемыми методами, а также и собственно природоохранных мероприятий (утилизация отходов, строительство очистных сооружений в целях предотвращения загрязнения водных источников и атмосферного воздуха и др.). Следует стимулировать и деятельность менеджеров предприятия по переходу к выпуску экологически чистой продукции и отказу от выпуска продукции, производство которой дает излишнюю нагрузку на окружающую природную среду. Подобная переориентация плана выпуска продукции может быть достигнута в результате целенаправленной маркетинговой деятельности.
2. Соблюдение баланса между экономическим стимулированием и экономическими санкциями, т.е. между позитивными и негативными мерами воздействия на природопользователей. Другими словами, выплаты по экономическому стимулированию должны быть сопоставимы с размерами экономических санкций.
3. Сочетание стимулирования на различных уровнях экономического механизма. Например, недостаточно поощрять работников за природоохранную деятельность только в рамках конкретного предприятия путем премирования со стороны руководства предприятия. Необходимо побуждать к этой деятельности и само предприятие как юридическое лицо на федеральном, региональном и местном уровнях. Должны стимулироваться также местные и региональные экологические органы, экологические фоны, иные экологические организации, в том числе и общественные.
4. Увязка стимулирования с другими элементами управления природопользованием и охраны природной среды: планированием, контролем, регулированием, санкциями. Экономическое стимулирование играет важную роль в обеспечении экологической безопасности, но оно не панацея, и применяемое отдельно, в отрыве от других элементов, не даст того эффекта и не оправдает тех надежд, которые с ним обычно связываются.
5. Сочетание материального и морального стимулирования как отдельных работников, так и предприятий и организаций. Человек как биологическое существо должен для своего существования удовлетворять материальные интересы, а как существо социальное - интересы духовные. Одним из методов удовлетворения духовных потребностей является широкая гласность результатов природоохранного труда и характера стимулирования, а также иные приемы морального поощрения, применяемые, например, в современной Японии (переходящие знамена и вымпелы, памятные подарки и премии, вручаемые в торжественной обстановке, звания "Лучший по профессии", Доски почета и др.).
Основные виды экономического стимулирования предусмотрены Законом РФ "Об охране окружающей природной среды". К ним относятся льготное налогообложение и кредитование предприятий, установление повышенных норм амортизации основных производственных природоохранных фондов, применение поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию.
В качестве примера льготного налогообложения можно привести норму Закона РФ "О налоге на прибыль предприятий и организаций", в соответствии с которой размер налога на прибыль уменьшается на сумму в размере 30% от капитальных вложений на природоохранные мероприятия.
Граждане, впервые организующие крестьянские (фермерские) хозяйства, согласно ст. 6 Инструкции Государственной налоговой службы № 11 по применению Закона "О плате за землю", вообще освобождаются от уплаты земельного налога в течение пяти лет с момента предоставления им земельных участков. Отметим, что при использовании земли не по назначению, т.е. не для сельскохозяйственного производства, эта льгота не предоставляется.
Смысл повышенных норм амортизации основных производственных природоохранных фондов состоит в том, чтобы быстрее окупить природоохранные сооружения, а затем иметь возможность заменить их на новые, более совершенные, тем самым способствовать внедрению достижений научно-технического прогресса. С этой целью такая льгота в качестве одного из видов экономического стимулирования применяется в развитых странах. Что касается России, то в условиях экономического кризиса и повышенной инфляции (десятки процентов в год) повышение нормы амортизации на природоохранные фонды по сравнению с другими производственными фондами практически теряет смысл. Средств, накопившихся за годы амортизации, с учетом инфляции даже при повышенной норме амортизации не хватит для приобретения нового оборудования, для обновления основных фондов. Именно поэтому амортизационный фонд российских предприятий к настоящему времени практически почти прекратил оказывать влияние как источник финансирования приобретения основных средств (наращивания основных фондов).
Для того, чтобы установить повышенные цены на экологически чистую продукцию, нужно уяснить, что под ней понимается; чем экологически чистая продукция, хотя бы продовольственная, отличается от обычной; как она маркируется и какими знаками. Однажды, еще в 1995 г., газета "Московский комсомолец" сообщила, что столицу завалили импортными продуктами такого низкого качества, что городские санитарно-эпидемиологические инстанции начали опасаться за здоровье людей. Это подтолкнуло столичное правительство открыть первые два магазина, торгующие экологически чистыми продуктами, которые, как сообщила указанная газета, поступают от английской фирмы.
В России, как ни в одной другой стране, имеются природные условия для производства экологически чистой продукции, особенно в местах, удаленных от промышленных центров. Фактически такая продукция, т.е. практически с нулевым содержанием нитратов, пестицидов, радионуклидов, широко производится, в особенности на приусадебных и садово-огородных участках, но пока реализуется на общих основаниях или же потребляется в натуральных хозяйствах (сам вырастил - сам съел). После дефолта 1998 г. количество импортных продуктов заметно сократилось, соответственно возросло количество отечественных, как правило, изготовленных по гораздо более экологически чистым технологиям, чем импортные.
Большинство из рассмотренных выше видов экономического стимулирования показали свою эффективность во многих странах. Наиболее эффективным средством стимулирования считаются налоги. Причем экологические ("зеленые") налоги повышают стоимость продукции, поскольку учитывают затраты природных ресурсов. Они способствуют тому, что экологический ущерб компенсирует в основном сам загрязнитель, а не все общество. Разумеется, повышая цены, производитель перекладывает уплату налога на покупателя. Но, поскольку повышение цены приводит к снижению спроса, то по обычным правилам микроэкономики можно рассчитать, в какой пропорции бремя налога делится между производителем и потребителем. В любом случае введение налога приводит к снижению расхода природных ресурсов, т.е. к снижению нагрузки на окружающую природную среду.
Вместе с тем оценка экономико-правовой экологической ситуации в целом не является оптимистической. Можно сделать вывод, что
Финансирование природоохранной деятельности и экологические фонды. Совершенно очевидно, что для успешного функционирования механизма управления экологической безопасностью необходимо прежде всего финансирование, т.е. обеспечение выполнения природоохранных программ материальными средствами. Оно осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, бюджетов органов местного самоуправления; собственных средств предприятий, учреждений, организаций; экологических фондов; фондов экологического страхования; кредитов банков; добровольных взносов населения; других источников.
В последние годы на средства федерального бюджета осуществлялись только природоохранные мероприятия, включенные в состав государственных программ. Для этих нужд выделялись суммы, составлявшие не более 1% от всех федеральных расходов, что явно недостаточно даже для текущей борьбы с
В настоящее время основными источниками финансирования капитального строительства в природоохранной сфере являются средства предприятий и организаций всех форм собственности, а также средства муниципальных бюджетов (т.е. бюджетов органов местного самоуправления) и экологических фондов.
Фонды - это некоммерческие организации, аккумулирующие (т.е. собирающие) денежные или материальные средства, предназначенные для какой-либо заранее заданной цели. Система экологических фондов создана на основе Положения "О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации", утвержденного Правительством РФ в июне 1992 г. Фонды являются юридическими лицами и находятся в ведении федерального органа, отвечающего за охрану окружающей природной среды (в течение ряда лет - Госкомэкологии РФ), и его территориальных структур.
Цель создания экологических фондов - формирование независимого от государственного бюджета централизованного источника финансирования природоохранных нужд, дополняющего государственные затраты.
Как вытекает из сказанного выше, экологические фонды теоретически могут служить одним из основным источников финансирования экологических программ в ситуациях, когда государство по тем или иным причинам уклоняется от активного участия в обеспечении экологической безопасности и охране окружающей природной среды.
За счет каких средств формируются экологические фонды? На их счета поступают платежи за загрязнение природной среды. Этот поток платежей делится на две части. Один - выплаты в пределах нормативов, установленных природопользователям экологическими органами. Эти выплаты поступают регулярно. Второй - плата сверх нормативов. Обычно она связана с какими-либо происшествиями, приведшими к сверхплановым сбросам или выбросам экологически вредных веществ, когда виновные не собираются дожидаться решений судов.
На счета экологических фондов поступают средства за размещение отходов (на свалках). Другой источник - суммы, получаемые по искам о возмещении вреда, взысканные судами и арбитражными судами за экологические правонарушения, а также в виде штрафов за подобные правонарушения. Некоторый доход дает реализация конфискованных орудий охоты и рыболовства.
Экологические фонды получают дополнительный доход от разрешенной законодательством коммерческой деятельности, например, в виде дивидендов на принадлежащие им акции, процентов по их вкладам в банки; в виде доходов от издательской деятельности фондов. Наконец, нельзя забывать о добровольных отчислениях предприятий и организаций и взносах граждан, в том числе и иностранных.
Нормативы распределения средств экологических фондов различных уровней установлены законом: 60% средств направляется на финансирование природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения, 30% - на природоохранные мероприятия республиканского, краевого, областного значения и 10% - на мероприятия федерального и межрегионального значения.
Среди крупных природоохранных мероприятий, на которые использовались средства Федерального экологического фонда, назовем строительство патрульного природоохранного судна; создание опытной установки для производства сорбентов,
Расширяется круг регионов России, в которые вкладывались средства Федерального экологического фонда на природоохранные цели.
Средства экологических фондов предназначены для финансирования воспроизводства природных ресурсов, научных исследований, финансовой поддержки строительства очистных сооружений, внедрения экологически чистых технологий, возмещения ущерба гражданам за причинение вреда здоровью, для экологического воспитания и образования. Однако законом не предусмотрено соотношение этих затрат, что служит поводом для возникновения дискуссий по проблемам расходования средств.
В целом доля средств экологических фондов в капитальных вложениях остается пока незначительной. Например, в последние годы в сельском хозяйстве она составляла по России в общей сумме капитальных вложений на природоохранные цели 5 - 8%.
Налоги, различные платежи и сборы, с одной стороны, и финансирование природоохранной деятельности, с другой стороны, тесно связаны между собой. Правила налогообложения, уплаты платежей и сборов устанавливаются органами власти различных уровней управления с помощью соответствующих нормативно-правовых документов. Налоги, платежи и сборы перечисляются природопользователями на соответствующие бюджетные счета, а доходы бюджетов различных уровней используются для финансирования природоохранных мероприятий.
Понятие об экономической ответственности в области экологии. Органичный элемент организационно-экономического механизма управления экологической безопасностью и охраны окружающей природной среды - экономическая ответственность. Она является составной частью хозрасчета юридических лиц и признаком их самостоятельности в хозяйственно-оперативном отношении. Закон "Об охране окружающей природной среды" называет возмещение вреда, причиненного природной среде и здоровью человека, одной из задач экономического механизма управления экологической безопасностью и охраны окружающей природной среды.
Понятие "экономическая ответственность" отличается от понятия "материальная ответственность". Материальная ответственность предусмотрена трудовым законодательством и распространяется на должностных лиц и других работников. Экономическая ответственность касается юридических лиц. Она реализуется в двух видах юридической ответственности - административной и гражданско-правовой. В конечном счете и штрафные санкции за административные экологические правонарушения, и нанесенный ущерб определяются в стоимостной (денежной) форме и влияют на хозрасчетные показатели производственной деятельности (в несколько иной терминологии - финансово-хозяйственной деятельности) юридических лиц.
Экономическая ответственность не должна базироваться на правомерной деятельности и противопоставляться юридической ответственности. Так, загрязнение среды в процессе производства в пределах установленных нормативов при современном развитии техники и технологии зачастую является неизбежным, а поэтому правомерным явлением. Плата за загрязнение в данном случае не может рассматриваться как экономическая ответственность, и ее бесспорность не свидетельствует о наличии ответственности без вины.
Не является видом экономической ответственности плата за землю (земельный налог), за воду. Не является экономической ответственностью также возмещение потерь сельскохозяйственному и лесохозяйственному производству при изъятиях земель или введении ограничений при их использовании. Эти отношения являются не экологическими, а производственно-экономическими, и между причинением ущерба и нарушением экологических требований нет прямой причинной связи. В таких случаях суммы средств, образующих убытки и потери, включаются в сметную стоимость строительства или относятся за счет производственной деятельности организации (предприятия).
Для организации любой формы собственности не имеет значения, согласно какой отрасли права (гражданского, административного и др.) определены к взысканию денежные суммы. Но существенное значение имеют хозрасчетные категории, с которыми эти суммы связываются. Так, в нормальной экономической ситуации платежи за нормативное загрязнение среды, за пользование природными ресурсами относятся на себестоимость, а штрафы, суммы убытков, платежи за сверхнормативное загрязнение являются экономическими санкциями и осуществляются за счет прибыли, остающейся у организации.
Одной из актуальных проблем природопользования является научно обоснованный расчет ущерба, причиняемого среде. Необходимо признать, что существующие методики являются не вполне точными, поскольку долгосрочные последствия тех или иных воздействий на окружающую природную среду пока недостаточно изучены. Вместе с тем ясно, что нельзя ждать сотни или даже десятки лет, пока эти последствия в достаточной степени выявятся. Полезным инструментом эколога являются математические модели эколого-экономических явлений и процессов.
Учет ресурсов, планирование, лимитирование и лицензирование - составляющие работы механизма управления экологической безопасностью. Рассмотрим эти составляющие подробнее.
Учет природных ресурсов с помощью кадастров. Научно обоснованное использование природных ресурсов, как и всяких иных ресурсов, очевидно, должно быть основано на их учете. Общепринято, что учет определяется как сбор, систематизация, хранение и обновление сведений о количестве и качестве ресурсов. В настоящее время в России учет природных ресурсов осуществляется путем составления кадастров по видам ресурсов.
Кадастр - это свод количественных, организационных, качественных экономических и экологических показателей природного ресурса. С точки зрения эконометрики часть данных о каждом ресурсе имеет количественную природу (например, площадь, измеренная в гектарах), часть - качественную (например, перечень пород деревьев в лесу). Кадастр представляет собой специализированную базу данных. В кадастре приводятся и организационные сведения (например, какой организации или частному лицу принадлежит лесной массив). Данные кадастров лежат в основе планирования использования ресурсов, их экономической оценки, ценообразования, определения ущерба, наносимого среде, системы мер по воспроизводству ресурсов, и т.д..
Составляются земельный, водный, лесной кадастры, кадастр месторождений полезных ископаемых. Кадастрами служат реестры охотничьих животных, рыбных запасов, природно-заповедных территорий, а также и загрязнителей окружающей природной среды. Кадастром служит и "Красная книга", дающая информацию о редких и исчезающих видах животных и растений.
В последние годы проводится эксперимент по совершенствованию учета и социально-экономической оценки потенциала природных ресурсов. Целью эксперимента является формирование комплексных территориальных кадастров природных ресурсов, включающих в себя информацию по всем видам ресурсов на данной территории. Они должны служить информационной базой для принятия экологически обоснованных управленческих решений в сфере обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей природной среды и природопользования с учетом приоритетов социально-экономического развития территорий.
Для проведения эксперимента разработана система показателей и
Учет природных ресурсов и контроль за их использованием нельзя разделять. Поэтому вся система экологического контроля (включающая государственную службу наблюдения за состоянием природной среды, государственный, производственный и общественный контроль), а также система экологических экспертиз являются организационно-экономическими рычагами природопользования. Естественно, что по результатам контроля принимаются меры по административному и экономическому стимулированию или наказанию.
Планирование обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей природной среды и природопользования. Как известно, планирование - одна из важнейших функций менеджмента, в том числе и экологического. Под планированием понимается разработка мероприятий по природопользованию и охране окружающей среды и распределение объема их выполнения применительно к интервалам времени и территориям.
Охрана окружающей среды стала выделяться отдельным разделом в пятилетних планах страны с 1974 г. Были созданы соответствующие организационные структуры - отдел по охране природы в Госплане СССР, отделы и управления по охране природы в министерствах и ведомствах. В Постановлении Правительства СССР "О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов" от 1 декабря 1978 г. впервые было законодательно закреплено требование обязательного отчета по экологическим работам. А именно, было введено требование об обязательном учете выполнения предприятиями и организациями планов мероприятий по охране природы (при подведении итогов соревнования между ними).
С конца 80-х годов началась реформа системы управления природопользованием. В 1988 г. был образован Государственный комитет СССР по охране природы (Госкомприрода ). Он готовил и представлял в Госплан предложения по вопросам охраны природы для включения их в проекты государственных планов экономического и социального развития, а затем контролировал выполнение мероприятий, включаемых в планы.
С началом "социально-экономических реформ" 90-х годов вопросам охраны окружающей природной среды стало уделяться меньше внимания. Это проявилось прежде всего в резком снижении реального финансирования природоохранной деятельности. В последние годы планирование и финансирование природоохранных мероприятий осуществляются по федеральным целевым программам. В качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ "О государственной комплексной программе повышения плодородия почв России". На основе этой федеральной программы разработаны и приняты программы повышения плодородия почв во всех субъектах РФ и их районах. До конкретных землепользователей они доведены в виде контрольных цифр.
С целью выполнения решений Конференции ООН в Рио-де-Жанейро (Бразилия, 1992 г.) по окружающей среде и развитию в России разработан "Национальный план действий по окружающей среде". На предприятиях мероприятия по охране природной среды должны включаться в бизнес-планы.
Лимитирование и лицензирование природопользования. Действенными регуляторами природопользования служат так называемые лимиты. Лимитирование - это система эколого-экономических ограничений по территориям, срокам и объемам предельных показателей использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов в окружающую природную среду загрязняющих веществ и размещения отходов.
Природопользование осуществляется путем изъятия природных ресурсов (т.е. тех или иных веществ, площадей, объемов и т.д.) из природы и внесения в нее загрязняющих веществ. В соответствии с этим лимитирование производится путем установления предельных норм изъятия ресурсов, а также норм внесения загрязняющих веществ - выбросов и сбросов в среду и размещения отходов.
Лимиты устанавливаются на размеры отвода земельных участков для строительства автомобильных и железных дорог, аэропортов, трубопроводов, мелиоративных каналов и др. Применяются лимиты потребления воды для орошаемого земледелия, для промышленных и сельскохозяйственных объектов. Лимитами для использования лесных ресурсов являются показатели расчетной лесосеки по территориям, т.е. предельная ежегодная норма вырубки. Существуют
Лимитами для выбросов и сбросов загрязняющих веществ являются нормативы качества природной среды. Эти нормативы носят следующие названия:
Нормативы утверждаются федеральным органом, отвечающим за охрану окружающей среды. Виды хозяйственной деятельности, лимиты и экологические требования при использовании природных ресурсов фиксируются в лицензиях (т.е. разрешениях) на природопользование, выдаваемых органами управления. Существует около 30 видов природопользования, на которые выдаются лицензии. Эксплуатация природных ресурсов без соответствующей лицензии влечет за собой ответственность вплоть до уголовной.
Новые элементы механизма управления природопользованием и экологической безопасностью. В последние годы стали активно развиваться такие новые рычаги механизма управления экологической безопасностью, природопользованием и охраной окружающей природной среды, как экологическая сертификация и экологический аудит.
Создание рынка природных ресурсов создает возможность получения значительных средств. Можно ожидать, что работа бирж природных ресурсов, проведение различных аукционов и конкурсов, на которых можно купить право на их разработку или аренду при условии строгого экологического контроля, позволят увеличить доходы от природопользования как Российской федерации в целом, так и ее субъектов и органов местного самоуправления.
Рынок продажи прав на загрязнение активно формируется в США, Германии и других странах и имеет большие перспективы развития. Суть такой торговли в следующем. Для конкретной территории определяется лимит выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду. Эта сумма загрязнений не может быть превышена при новом строительстве. Поэтому новые или расширяющиеся предприятия вынуждены делать экономически обоснованный выбор: или строить дорогостоящие очистные сооружения у себя, или заплатить другому предприятию, уже имеющему очистное оборудование, за его усовершенствование и переработку дополнительного загрязнения, т.е. фактически купить право на дополнительное загрязнение. Решающую роль в принятии
Удобным экономическим инструментом в охране окружающей среды является система "залог - возврат". Покупатель оплачивает дополнительную стоимость составной части товара, причем эта стоимость может возвратиться к нему назад. А именно, дополнительно оплачиваются стоимость стеклянных и пластиковых бутылок, пластиковых контейнеров, электрических батареек и т.д. Возврат пустой тары и тем более многоразовое ее использование позволяют сберечь средства и ресурсы, а также снизить объем загрязнений, поступающих в окружающую среду.
Экологическая сертификация - это удостоверение степени соответствия экологическим требованиям оборудования, технологии и продукции, а также предприятия в целом. Сертификация, другими словами, - это форма контроля. С 1992 г. в России действует разветвленная система сертификации, в которую входит множество аккредитованных лабораторий и
Экологический аудит - это анализ и определение экономических последствий экологических затрат. Фактически это экономический анализ деятельности предприятий, осуществляющих природоохранные мероприятия, и эколого-экономической эффективности этих мероприятий.
Необходимым организационным элементом управления является наличие
Рыночные отношения в экологии. Впервые рыночное регулирование природопользования и охраны окружающей природной среды стало применяться в странах с преобладанием рыночной экономики. В отличие от административно-экономического регулирования рыночные отношения в экологии означают полную свободу предпринимателей заключать договоры между собой, самостоятельно принимать решения о взаимоотношениях с экологическими банками и биржами, перераспределять, перепродавать лицензии на загрязнение. Государства всегда и везде ограничивают рыночные отношения. Это объясняется тем, что государство представляет и защищает интересы общества в целом, а предприниматели ориентируются прежде всего на свою выгоду.
В экономически развитых странах обычно выделяют следующие направления развития рыночных отношений в области экологии. Во-первых, проведение экономической оценки природных ресурсов и осуществление ценообразования с учетом экологических затрат. Во-вторых, создание рынка природных ресурсов, в частности, рыночной инфраструктуры, в том числе экологических банков для финансирования природоохранных программ, различного рода бирж, среди них биржи прав на загрязнение, в качестве посреднических организаций. В-третьих, развитие экономической ответственности причинителей вреда (применение штрафных санкций, для чего необходимо совершенствование методик по расчету экономического ущерба). В-четвертых, развитие системы оказания различных экологических услуг, к которым относятся, в частности, экологическое консультирование, эколого-правовое обслуживание, строительство природоохранных сооружений, сертификация предприятий, процессов производства и продукции, экологическое аудирование, экологическое воспитание и обучение.
Следует отметить, что даже в странах с развитой рыночной экономикой не удается эффективно решать экологические проблемы только рыночными методами, поэтому везде рыночные методы сочетаются с государственным регулированием. Все методы в совокупности образуют организационно-экономический механизм обеспечения экологической безопасности, природопользования и охраны окружающей природной среды.
Экономической основой для начала развития рыночных методов регулирования природопользования и охраны природной среды в России явился переход к многообразию форм собственности, в том числе и на природные ресурсы. Развитие рыночного механизма в нашей стране и его государственного регулирования - задача долгосрочная.
Страхование жизни или имущества знакомо всем. В последние годы все чаще обсуждается новый вид страхования: экологическое страхование - это страхование ответственности за ущерб, нанесенный окружающей природной среде и здоровью людей.
Необходимость экологического страхования. Производственная деятельность многих предприятий наносит или может нанести тот или иной ущерб окружающей природной среде, а потому и здоровью людей - как тех, кто работает на этих предприятиях, так и тех, кто живет вблизи них. Мы постоянно сталкиваемся с выбросами вредных веществ в атмосферу, сбросами их в реки и т.д. Более того, отвечающие за экологию государственные органы регулярно дают разрешения на такие действия, наносящие вред окружающей природной среде и здоровью людей.
В чем причины подобных ситуаций? Их несколько. Во-первых, многие применяемые в настоящее время технологические процессы не могут не наносить вред окружающей природной среде. Достаточно вспомнить о металлургических и химических заводах. Избавиться от этого вреда можно в настоящее время только одним способом - закрыв подобные предприятия. Все мы знаем, что проектируются новые экологически чистые технологии, ведется работа по выводу экологически опасных предприятий из густонаселенных районов (например, из центральных районов Москвы), но все это - на долгую перспективу.
Известно, что городской воздух больше всего загрязняют выхлопные газы автомобилей. Можем ли мы запретить пользоваться автомобилями? В перспективе - да, перейдя, например, на экологически чистые электромобили, работающие от аккумуляторов. Но, увы, не сейчас.
Во вторых, сами предприятия не всегда стремятся немедленно повысить свою экологическую безопасность. Ведь модернизация очистных сооружений, разработка и внедрение экологически чистых технологий требует средств, и немалых. Иногда выгоднее платить штрафы за загрязнение окружающей среды. Такие в настоящее время установлены штрафы.
Наконец, бывают неожиданные аварии - взрывы, пожары, выбросы и утечки опасных веществ и др. Они причиняют крупный материальный ущерб, а иногда приводят и к человеческим жертвам. В каждом конкретном случае предсказать подобную аварию нельзя, но в целом по стране их число достигает сотен и тысяч.
Естественно возникает вопрос - кем и как должен возмещаться ущерб, нанесенный окружающей природной среде и населению? Напрашивается ответ: возмещать должен виновник нанесения ущерба. Однако виновное предприятие может попросту не иметь необходимых для этого средств. Например, совершенно ясно, что последствия известной катастрофической аварии 1986 г. на Чернобыльской АЭС не могли быть возмещены за счет самой АЭС. Работы по ликвидации последствий аварии оплачивало государство, оно же возмещало ущерб.
А откуда берет деньги государство? Из резервных фондов или сокращая другие расходы. В ситуации, когда предприятия обладают экономической самостоятельностью, а многие - находятся в частной собственности, нелогично возлагать на государство обязанность возмещения ущерба от нарушения промышленной безопасности и экологического ущерба. Это должны делать сами предприятия с помощью системы экологического страхования.
Основные понятия и принципы экологического страхования. Традиционным является страхование с помощью страховых компаний. Кратко напомним основные термины и принципы страхования. Предприятие, именуемое в данной ситуации страхователем, заключает договор с организацией специального типа - со страховой компанией ( страховщиком ). Согласно этому договору страхователь уплачивает страховой взнос, т.е. вносит плату за страховую услугу. А услуга состоит в том, чтобы при наступлении страхового случая выплатить предприятию страховое возмещение, дающее страхователю средства для возмещения ущерба.
Рассмотрим условный пример. Предположим, что руководство завода "Амперметр" решило застраховаться от последствий аварийного сброса экологически опасных сточных вод. Оно вступает в переговоры со страховой компанией "Экострах". Сначала им надо с точки зрения экономики и с учетом действующих правовых норм оценить возможный ущерб от аварийного сброса. А именно, надо выяснить, каким физическим и юридическим лицам может быть нанесен ущерб, и в каком объеме. Если произойдет страховое событие - аварийный сброс экологически опасных сточных вод, то претензии заводу "Амперметр" могут быть выдвинуты многими лицами и организациями. Наверняка они последуют со стороны экологических органов, отвечающих за здоровье населения. Непременно - со стороны расположенных ниже по течению реки предприятий, потребляющих воду. Со стороны групп рыбаков, а также отдельных граждан, здоровье которых пострадало в результате аварийного сброса, и др.
Оценив возможные потери, стороны ("Амперметр" и "Экострах") договариваются о страховой сумме, т.е. объеме страховой ответственности, принимаемой на себя страховщиком. Предположим, что в результате всестороннего анализа согласована оценка возможных потерь (страховая сумма) в размере 1 млн. руб. Если произойдет аварийный сброс экологически опасных сточных вод (т.е. осуществится страховое событие), то страховая компания "Экострах" выплатит пострадавшим эту сумму.
Завод "Амперметр" может, конечно, держать на своем банковском счету резервный фонд в 1 млн. руб., который будет расходоваться лишь в случае аварийного сброса экологически опасных сточных вод (другими словами, заниматься самострахованием). Однако такое поведение экономически невыгодно, если вероятность осуществления рассматриваемого страхового события мала. Резервный фонд почти наверняка не понадобится, и замороженные в нем средства не будут приносить дохода предприятию.
Поэтому выгоднее заплатить страховой компании "Экострах" страховой взнос, равный произведению страховой суммы на страховой тариф. Например, если страховой тариф равен 0,05 или 5%, то завод "Амперметр" выплатит страховой компании "Экострах" $$0,05 \times 1000000 = 50000$$ руб. Заводу обычно выгоднее выплатить 50 тыс. руб., чем заморозить 1 млн. руб.
А в чем выгода страховой компании? Она основана на законе больших чисел и других положениях теории вероятностей. Если "Экострах" имеет дело с большим числом предприятий типа завода "Амперметр" (например, с тысячью заводов), а вероятность аварийных сбросов мала, например, равна 0,02 (т.е. происходит в среднем на 2 предприятиях из 100 или на 1 из 50), то страховая компания будет иметь неплохой доход.
Проведем ориентировочный расчет. Тысяча предприятий выплатит по 50 тыс. руб., всего 50 млн. руб. Выбросы произойдут в 2% случаев, т.е. на $$0,02\times1000 = 20$$ предприятиях. Пострадавшим от выбросов страховая компания "Экострах" выплатит $$20 \times 1000000$$ руб., т.е. 20 млн. руб. В распоряжении "Экостраха" останется $$50 - 20 = 30$$ млн. руб. Часть из этих 30 млн. направляется в резервный фонд, предназначенный для компенсации отклонения выплат от среднего значения (величину этих отклонений оценивают на основе теории вероятностей специалисты по актуарным, т.е. страховым, расчетам). У "Экостраха" есть расходы на собственное содержание, на выплату налогов и др. Но существенная часть 30 млн. - его чистая прибыль, которая может быть направлена, в частности, на природоохранные мероприятия. Доля прибыли, предназначенной для финансирования работ по улучшению экологической обстановки, должна быть оговорена в уставе страховой компании и, как правило, быть не менее 90%.
Виды экологического страхования. Страхование - обширная область человеческой деятельности, в которой разработаны различные варианты организации взаимоотношений между страхователями и страховщиками. Методы соответствующих расчетов (их называют актуарными) достаточно сложны, их проводят специалисты-актуарии. Соответствующая теория основана на методах эконометрики, теории вероятностей и математической статистики.
Кроме двусторонней схемы "предприятие - страховая компания", заслуживает внимания многосторонняя схема взаимного страхования. Она напоминает хорошо известную "кассу взаимопомощи" предприятия: сотрудники вступают в нее и ежемесячно сдают взносы, из которых выдаются ссуды нуждающимся коллегам. Эти ссуды затем постепенно погашаются. Каждый сотрудник может выйти из "кассы взаимопомощи", получив обратно все свои взносы (естественно, за вычетом взятых ранее и еще не погашенных ссуд).
При взаимном экологическом страховании общую "экологическую кассу" образуют не люди, а предприятия, а в роли ссуд выступают выплаты на компенсацию экологического ущерба. Преимуществом такой формы страхования является отсутствие в организационной схеме коммерческой организации - страховой компании, ориентированной, как ни старайся отрицать это, на получение прибыли, а не на оздоровление окружающей природной среды. Недостатком является большая сложность организационной схемы (много партнеров) по сравнению с тривиальной схемой "предприятие - страховая компания" (два хозяйствующих субъекта, заключающих между собой договор). Действительно, многосторонняя схема взаимного страхования может эффективно работать, когда в нее входят сотни организаций. Но в таком случае нужен некий центральный орган, подобный руководству кассы взаимопомощи. Схему взаимного страхования сравнительно легко организовать тогда, когда организации уже объединены в некую ассоциацию, взаимные конта кты налажены, можно действовать в обстановке взаимного доверия.
Экологическое страхование является частью системы экологической безопасности. Оно бывает двух видов: обязательное или добровольное. В России подготовлен и обсуждается в структурах Государственной Думы РФ проект федерального Закона "Об обязательном экологическом страховании". В соответствии с ним государственные органы выделяют экологически опасные предприятия, подлежащие обязательному страхованию. При этом назначаются и страховые тарифы в соответствии с классом опасности объекта. Ряд положений проекта федерального Закона уточнен по результатам экспериментов в ряде регионов страны, в частности, в Ногинском районе Московской области.
Добровольно е экологическое страхование не нормируется государством. Его можно сравнить с добровольной сертификацией продукции или с добровольным получением свидетельства об экологической безопасности предприятия (по результатам экологического аудита). Добровольная экологическая активность предприятия повышает его престиж среди населения, а потому и конкурентоспособность продукции. Одним из результатов проведенного нашим научным коллективом в 1994 г. изучения предпочтений потребителей растворимого кофе была неожиданно сильная установка потребителей на экологическую безопасность продукта. В частности, потребители были готовы платить на 10% больше за кофе, экологическая безопасность которого установлена государственными органами Бразилии и России.
Расчетные методы и экспертные оценки. Выразить в рублях ущерб, нанесенный аварией природной среде и здоровью людей, весьма сложно. Если же одним из последствий аварии является гибель людей, то с точки зрении экономики появляется необходимость выразить в рублях жизнь человека. Можно ли это делать? Многие считают, что недопустимо оценивать человеческую жизнь в денежных единицах. Это мнение основано на этических и религиозных соображениях.
Весьма трудно и оценить вероятность аварии, скажем, на химическом производстве или атомной электростанции. Ведь если бы можно было предсказать, когда произойдет авария, то можно было бы и принять нужные меры, чтобы ее предотвратить или, во всяком случае, существенно смягчить последствия!
Поэтому расчетные методы могут играть лишь ограниченную роль в экологическом страховании. Необходимо широко использовать экспертные методы, основанные на интуиции специалистов и математических методах сбора и анализа их мнений. Опишем один из вариантов применения экспертных оценок при организации обязательного экологического страхования.
На первом этапе рассматриваемые предприятия разбиваются на четыре класса по степени экологической опасности: неопасные, слабо опасные, опасные и весьма опасные. Чтобы получить такое разбиение, в соответствии с разработанным научным коллективом под руководством заслуженного деятеля науки РФ проф. В.Г. Горского (Государственный научно-исследовательский институт органической химии и технологии, Москва) методом сначала проводится опрос экспертов по ряду вопросов, сгруппированных в четыре группы:
Затем полученные ответы подвергаются достаточно изощренной математической обработке, в результате которой получается искомое разбиение предприятий на группы по степени экологической опасности.
Страховые тарифы устанавливают в зависимости от класса опасности предприятия. Например, для неопасных предприятий - 0,5% от валовой выручки, для слабо опасных - 1% от валовой выручки, для опасных - 2% и для весьма опасных - 4%. Подобные нормативы (в процентах) также могут устанавливаться с помощью экспертных оценок. В другом варианте организации экологического страхования тарифы устанавливаются в процентах не от валовой выручки, а от добавленной стоимости.
В настоящее время проблемы экологического страхования активно разрабатываются теоретиками и практически работающими менеджерами как в нашей стране, так и в других странах (например, в Германии и США). Условием широкого внедрения является качественное правовое обеспечение. В частности, рассмотренные выше процедуры экспертного оценивания в области экологического страхования должны иметь соответствующий правовой статус. С утверждением соответствующих законов рынок страховых услуг в экологии значительно расширится.
Субъекты и объекты управления экологической безопасностью. Хотим мы этого или не хотим, но мы - часть природы. Мы вынуждены пользоваться разнообразными природными ресурсами. Ресурсы ограничены. Поэтому установить принципы рационального природопользования весьма важно. Основное - это обеспечение экологической безопасности населения.
А что это такое - "экологическая безопасность"? Понятие "экологическая безопасность" очень емкое. Оно предусматривает и анализ потребностей человека в природных ресурсах, и выяснение возможностей природы по удовлетворению этих потребностей.
Но мало найти оптимальное сочетание потребностей человека и возможностей природы. Надо еще суметь перейти от нынешнего далеко не идеального состояния к этому оптимальному сочетанию. Для этого разработаны различные механизмы управления природопользованием, экологической безопасностью и охраной окружающей среды. Под словами "механизм управления" понимают совокупность тех или иных методов управления экономикой в целом и природопользованием как материальной основой экономики.
Метод управления - это набор способов, приемов, средств воздействия на управляемый объект. По содержанию воздействия на объект управления методы обычно делятся на: организационно-административные, экономические, социально-психологические и др. Так, организационно-административные методы основаны на приказах, распоряжениях, законах и других нормативно-правовых документах и опираются на возможность применения силы государственными органами, в том числе непосредственно на силовые структуры (экологическую милицию, налоговую полицию и др.). Социально-психологические методы управления опираются на убеждение, на сознательность, основанную на экологической грамотности граждан, держатся на обычаях и традиционных ценностях общества.
Экономические методы воздействия основаны на использовании материальных (экономических, денежных) интересов. Конкретный экономический метод включает как отдельные приемы воздействия, так и их совокупности. Комплекс взаимосвязанных экономических мер, направленных на достижение конкретного результата, образует организационно-экономический механизм управления экологической безопасностью, обеспечивающий рациональное ресурсосберегающее природопользование, основанное на принципах "устойчивого развития".
Организационно-экономический механизм природопользования и управления экологической безопасностью является частью общей системы управления экономикой в целом. На различных уровнях управления он имеет свои особенности. Можно выделить макроуровень, т е. управление в рамках всей экономики, и мезоуровень, касающийся отдельных ее секторов, отраслей, например, нефтедобычи. На уровне конкретных предприятий - природопользователей инструменты организационно-экономического механизма, вполне естественно, носят более специальный характер, приспособленный к особенностям этих предприятий.
Целесообразно выделить понятие "экологопользование". Так называют природопользование, организованное на основе экологической теории. Очевидно, не всякое природопользование по тем или иным причинам является экологопользованием. Однако на современном этапе развития производительных сил надежное обеспечение экологической безопасности невозможно без постоянной опоры на экологическую теорию.
Взаимосвязь организационно-административных и экономических мер. Экономический (или организационно-экономический) механизм управления экологической безопасностью можно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле экономический механизм управления - это система организационно-экономических мер, касающихся природопользования и охраны окружающей среды, что означает наличие взаимосвязанных организационно-административных и экономических мер. Так, планирование, разработка, введение, исполнение и контроль целевых программ природопользования осуществляются с помощью механизма управления экологической безопасностью. В них содержатся элементы экономического воздействия. В частности, контроль за установленными государством нормами осуществляется административными методами, но при этом он сопровождается штрафами и субсидиями, т.е. экономическими воздействиями на природопользователей. В узком смысле экономический механизм включает только собственно экономические меры, без административного воз действия. Например, потребители готовы платить больше за экологически чистые продукты, что стимулирует сельскохозяйственных производителей изготовлять такие продукты.
Концепция организационно-экономического механизма, выбор конкретных мер зависят от решения вопроса о целях развития экономики конкретного сектора народного хозяйства или региона.
Рассмотрим пример. Пусть установлено, что производство в агропромышленном комплексе (АПК), несмотря на резкое снижение его объема в последние годы, излишне велико для данной области, а дефицит продовольствия объясняется не недостаточным объемом производства, а отсталостью в сфере хранения и перерабатывающей промышленности. Тогда целью управления природопользованием в данной области должно стать сокращение природного базиса сельского хозяйства, т.е. сокращение объема используемых в сельском хозяйстве природных ресурсов. При этом меры экономического воздействия будут включать, например, установление высокой арендной платы за земли сельскохозяйственного назначения для торможения вовлечения новых земель в хозяйственной оборот. Следует повысить налоги на дополнительное освоение земель, увеличить. штрафов за нерациональное использование земель, стимулировать различными способами консервации деградированных участков, и др. Все эти меры направлены на сокращение сельскохозяйственного произ водства и снятие сельскохозяйственной нагрузки с окружающей природной среды. Одновременно, очевидно, следует бороться с отсталостью в сфере хранения произведенного продовольствия и в сфере перерабатывающей промышленности. Необходимо создание благоприятных экономических условий для совершенствования технологий хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, развития соответствующей отрасли народного хозяйства.
Если же целью развития АПК на определенный период считать всемерное увеличение производства сельскохозяйственной продукции, то меры экономического воздействия, наоборот, не только не должны препятствовать вовлечению новых земельных и водных ресурсов, химических средств защиты растений, минеральных удобрений, а всемерно стимулировать их. Подавляющее число специалистов считает, что проводимые в 1990-х годах в России аграрная и земельная реформы направлены на природоемкий вариант функционирования агропромышленного комплекса, т.е. на экстенсивное использование природных ресурсов. Повышения экологической безопасности при этом ожидать нельзя. Реально за эти годы экологическая безопасность на селе упала вместе с сокращением производства сельхозпродукции (в среднем на 30-40%).
Механизмы управления экологической безопасностью, в том числе организационно-экономический механизм, должны быть согласованы как по вертикали, так и по горизонтали. Меры воздействия, принимаемые на различных уровнях управления, на различных стадиях технологической цепочки - от изъятия природных ресурсов до производства готовой продукции и ее реализации - не должны противоречить друг другу.
Механизм управления экологической безопасностью закреплен в нормах основополагающего Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды", в многочисленных подзаконных актах. Особенностью Закона "Об охране окружающей природной среды" является то, что в нем идет речь фактически о природопользовании, т.е. использовании природных ресурсов человеком. Такое использование, естественно, предполагает охрану объекта использования, т.е. природной среды. Таким образом, в Законе речь идет отнюдь не только об охране окружающей природной среды. Отметим, что содержание норм, связанных с организационно-экономическим механизмом управления экологической безопасностью, шире названия соответствующего раздела Закона. В нем приводятся элементы не только чисто экономического, но и организационно-административного механизма. К последнему относятся планирование, учет и социально-экономическая оценка ресурсов, регулируемое ценообразование, договоры и лицензии на комплексное природопользование, установление лимитов природопользования. Организационно-административные и экономические методы управления экономикой, ее материальной составляющей - природными ресурсами, а также охраной окружающей среды - используются одновременно, и их разделение носит условный характер, столь же условный, как и разделение экономики и менеджмента. Организационно-административные методы - это методы работы менеджеров (т.е. управляющих, руководителей), состоящих на службе в государственных структурах и органах местного самоуправления.
Цель управления экологической безопасностью. Целью механизма управления экологической безопасностью и охраной окружающей среды является согласование экономических и экологических интересов общественного производства как вертикальных - федеральных, региональных, локальных, так и горизонтальных - территориальных, ведомственных, на уровне связей между предприятиями.
Элементы экономического механизма управления экологической безопасностью и обеспечения экологической безопасности в России стали развиваться с 60-х годов двадцатого столетия. До этого времени проблемы охраны окружающей среды решались преимущественно на основе административно-правовых методов, путем запретов, ограничений, мер административного и уголовного наказания. Анализ многолетней практики применения административных и правовых мер показал, что использование только прямых методов воздействия на природопользователей на основе отношений власти и подчинения не всегда эффективно, так как зачастую не приводит к заметному улучшению состояния природной среды. Поэтому был сделан вывод о необходимости использования также и экономических рычагов, основанных на материальной заинтересованности, т.е. на косвенном государственном управлении экономикой.
Экономический механизм неразрывно связан с организационно-правовым, дополняет его и способствует выполнению экологических требований природопользования, закрепленных в правовых нормах. В частности, правовые нормы раздела 3 Закона России "Об охране окружающей природной среды" закрепляют основы экономического механизма и являются в данном случае правовой формой для экономического содержания.
Среди специалистов сложилось мнение, что охрана природной среды не является отдельным видом деятельности, а представляет собой составную часть природопользования в процессе общественного производства. Говоря словами одного из персонажей И.С.Тургенева: "Природа не храм, а мастерская, и человек в ней работник". Ясно, что ни один работник не будет захламлять свое рабочее место.
В каждой стране как хозяйственная, так и нехозяйственная (военная, религиозная, спортивная и др.) деятельность общества сознательно управляются. Что здесь имеется в виду под термином "управление"? Управление - процесс воздействия субъекта на объект в целях перевода его в новое качественное состояние или поддержания в установленном режиме.
Обсудим понятия субъектов и объектов управления применительно к экологической безопасности и природоохранной деятельности.
Субъектами управления природопользованием, в том числе и природоохранной деятельностью, выступают государственные органы общей компетенции, кроме того - специально уполномоченные органы по охране окружающей природной среды, а также органы местного самоуправления. На уровне предприятий субъектами управления являются подразделения и службы природопользования (цехи, отделы) или отдельные работники. Эти органы имеют различную компетенцию и особенности деятельности, но используют все рассмотренные выше методы управления в той или иной степени, в том числе и экономические методы, образующие в целом механизм управления экологической безопасностью.
К государственным органам общей компетенции относятся Президент (и его Администрация), Федеральное Собрание, Правительство, представительные и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации. Государственные и муниципальные органы общей компетенции ведают вопросами охраны природной среды наряду с множеством других направлений работы.
К государственным органам специальной компетенции относятся те, которые соответствующими правительственными актами уполномочены выполнять природоохранные функции. Органы специальной компетенции подразделяются на три вида: комплексные, отраслевые и функциональные. Комплексные природоохранные органы выполняют все экологические задачи или отдельные блоки задач, отраслевые занимаются своей отраслью (например, лесным хозяйством), функциональные отвечают за отдельные функции (например, мониторинг состояния окружающей природной среды).
К охране природной среды имеют отношение многие министерства и ведомства. Например, Министерство экономики Российской Федерации (в 2002 г. - Министерство экономического развития и торговли РФ), формируя стратегию социально-экономического развития, обязано учитывать и экологические интересы общественного развития. Государственный комитет по стандартизации и метрологии (Госстандарт России) осуществляет надзор за соблюдением государственных стандартов и в том числе за выполнением зафиксированных в них экологических требований. Государственный Комитет Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике разрабатывает экологические требования при капитальном строительстве, и т.п.
Компетенция органов местного самоуправления по охране окружающей среды отражена в их уставах. Их роль напоминает роль государственных органов общей компетенции, только на гораздо более узком пространстве, относящемся к ведению соответствующего органа местного самоуправления - на уровне района или города.
Объектами управления являются все природопользователи, как юридические, так и физические лица, независимо от характера и направлений их деятельности. Поскольку все организации и предприятия, все жители городов и деревень находятся и действуют в природной среде, то объектами управления являются все юридические и физические лица на территории нашей страны. Связи и отношения между субъектами и объектами управления в процессе природопользования и охраны природной среды строятся двумя способами: на основе правил и процедур, зафиксированных в действующих Законах и других нормативно-правовых актах, и на основе договоров между конкретными субъектами и объектами управления.
Принципы управления экологической безопасностью, прежде всего принципы построения организационно-экономического механизма использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов - это исходные начала, определяющие рассматриваемую деятельность. Как уже отмечалось, практика выработала такие принципы экономического механизма управления природопользованием и экологической безопасностью, как платность, научная обоснованность, экономическая ответственность. В нашей стране пробивают себе дорогу и такие принципы, как комплексность и хозяйственный расчет.
Принцип платности пользования природными ресурсами. Основным принципом экономического механизма природопользования и экологической безопасности является платность. Он означает использование природных ресурсов в процессе производства исключительно за плату. Ни один природный ресурс - недра, земля, леса, реки - не может предоставляться кому бы то ни было в пользование бесплатно.
Принцип платности пользования природными ресурсами применялся не всегда. Как известно, в 1917 г Декретом о земле в России была отменена частная собственность на землю и другие природные ресурсы. В стране законодательно был закреплен принцип бесплатного использования природных ресурсов. Он означал, что колхозам, государственным, кооперативным, общественным предприятиям, организациям, учреждениям и гражданам земля и другие природные ресурсы предоставлялась государством в бесплатное и бессрочное пользование. Это решение в дальнейшем явилось одной из причин возникновения экологических и экономических проблем.
Бесплатность пользования природными ресурсами способствовала развитию отношения к ним как к даровому благу. Ущерб, причиняемый земле, не учитывался при технико-экономических обоснованиях экологических проектов. Например, при строительстве каскада равнинных гидроэлектростанций на Волге было создано множество водохранилищ. При их строительстве затопили, т. е. вывели из сельскохозяйственного оборота, миллионы гектаров ценных сельскохозяйственных угодий, в том числе и пойменных земель, наиболее плодородных. Эти потери земель сельскохозяйственного назначения не имели экономической оценки (в денежных единицах) и фактически не учитывались при принятии решении о строительстве каскада ГЭС.
Сказанное не означает, что экономически обоснованное
Бесплатность пользования ресурсами не воспитывала бережного отношения к природе. Она надолго задержала проведение экономических исследований по определению
Земля, являясь основным средством производства в сельском хозяйстве, до сих пор зачастую учитывается на балансах сельскохозяйственных предприятий только в гектарах, без
В основе принципа платности лежит экономическая (стоимостная) оценка природных ресурсов. Более пятнадцати лет назад появились предложения оценивать земельные угодия в денежной (стоимостной) форме. Природные земельные фонды участвуют в процессе производства наряду с другими средствами производства - материально-техническими и трудовыми. Денежная оценка земли позволяет сопоставить ее роль в производстве с ролью других видов ресурсов. Как следствие, удается препятствовать необоснованному отводу ценных земель для несельскохозяйственных целей, а также более точно определять ущерб, причиняемый земельным угодьям при их нерациональном использовании.
Установление платы за пользование землей и другими природными ресурсами, т.е. утверждение принципа платности, последовало за отменой исключительной государственной собственности на землю. Земля стала рассматриваться как один из видов имущества. Некоторые ее категории были превращена в объект аренды, купли-продажи и других гражданско-правовых сделок. В частности, с 1 января 1992 г. введен в действие Закон "О плате за землю". Очередной шаг сделан в новом варианте Земельного кодекса, принятом в 2001 г., и других нормативно-правовых актах последнего времени.
Из документов Конференции ООН по окружающей среде и развитию, проведенной в Рио-де-Жанейро в 1992 г., видно, что мировое сообщество, как и наша страна, идет к введению системы цен за право пользования всеми видами природных ресурсов с учетом ущерба, наносимого окружающей природной среде с учетом интересов будущих поколений.
Установление платности пользования природными ресурсами направлено на решение важных социальных, экономических и экологических задач повышения заинтересованности в эффективном использовании природных ресурсов, формирования дополнительных финансовых источников для воспроизводства ограниченных ресурсов окружающей природной среды.
Некоторые другие принципы управления экологической безопасностью. Принцип научной обоснованности управления экологической безопасностью и охраны окружающей среды означает разумное, основанное на научных исследованиях сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду. Строгая научная обоснованность требуется при совместном использовании различных составляющих экономического механизма. Остро стоят проблемы научности экономической оценки природных ресурсов и ценообразования, а также расчетов экономического ущерба, причиняемого среде. Необходимы научные рекомендации при определении оптимального сочетания затрат на обеспечение экологической безопасности и охрану природной среды из различных источников - бюджетных, собственных средств предприятий, средств экологических фондов, других каналов.
Законодательное установление принципа научной обоснованности природопользования, к сожалению, недостаточно для его реального воплощения в жизнь. Оно во многом зависит как от исполнительской дисциплины аппарата государственного и муниципального управления, так и от степени развития экологической науки, а также и от экономической стабильности в стране.
Принцип экономической ответственности находит свое выражение в обязанности природопользователей возмещать ущерб, причиняемый природной среде, здоровью людей и имуществу физических и юридических лиц в результате совершения экологических правонарушений.
Принцип комплексности (другими словами, системности, всестороннего охвата ситуации) означает, в частности, стремление к многоцелевому использованию ресурсов, развитию малоотходных и безотходных производств, глубокой переработке сырья. Этому принципу должны соответствовать все элементы механизма управления экологической безопасностью. Именно отсутствие комплексности является одной из причин несовершенства такого механизма в реальных ситуациях.
Принцип хозяйственного расчета требует увязки экологизации производства на каждом конкретном предприятии с его экономической эффективностью, прибыльностью. Этот принцип должен стать основополагающим при формировании системы управления всей производственной сферы, так как он отвечает интересам хозяйствующих объектов и общества в целом. Нет проблем с выполнением экологических требований тогда, когда их выполнять выгодно.
Механизм управления экологической безопасностью и охраной природной среды в России включает ряд элементов (инструментов управления), основными из которых являются:
В свою очередь, эти элементы рассматриваемого механизма управления содержат конкретные виды воздействия на природопользователей, т е. сами являются системами. Усложнение экономических отношений, развитие рыночных взаимосвязей влекут за собой совершенствование уже устоявшихся, а также появление новых элементов механизма управления экологической безопасностью, направленных на обеспечение ресурсосберегающего природопользования и охраны окружающей природной среды. Это, например, создание рынка природных ресурсов, продажа прав на определенный объем загрязнения окружающей среды, система "залог - возврат", активно используемые как в некоторых зарубежных странах, так и в нашей стране.
Рассмотрим подробнее перечисленные элементы механизма управления экологической безопасностью и охраной природной среды.
Платежи за природные ресурсы. Еще классики политэкономии изучали ренту - плату за пользование землей, иногда выступающую в виде соответствующей составляющей доходов землевладельца. В современных условиях надо говорить не только о земле как основе сельскохозяйственного производства, но и обо всех иных видах природных ресурсов. Плата за природные ресурсы (земля, недра, воды, леса и иная растительность, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы) складывается из трех слагаемых:
Мировой опыт показывает, что платность природопользования способствует более рациональному использованию природных ресурсов.
Плата за право пользования природными ресурсами предназначена для собственников этих ресурсов независимо от форм собственности и связана с изъятием абсолютной
Распространение взимания платы за природные ресурсы началось после принятия федеральных Законов "О плате за землю" и "О недрах". Так, Законом РСФСР "О плате за землю" от 11 октября 1991 г. установлены формы платы в виде земельного налога, арендной платы и нормативной цены земли. Плательщиками земельного налога и арендной платы являются предприятия всех форм собственности, объединения, организации и учреждения, граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, которым земля на территории России предоставлена в собственность, владение, пользование или аренду. Земельный налог уплачивается с облагаемой налогом земельной площади, закрепленной за налогоплательщиком.
С каких объектов взимается земельный налог и арендная плата? Это сельскохозяйственные угодья, участки, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства, жилищного, дачного, гаражного строительства, разнообразной
Ставки земельного налога утверждаются органами власти субъектов Российской Федерации. Они исходят из средних по России ставок, которые дифференцируются по зонам. Плата за землю перечисляется землепользователями в установленные сроки и зачисляется на специальные счета. Она учитывается в доходах местных бюджетов отдельной строкой и используется на финансирование мероприятий по землеустройству, ведение земельного кадастра, мониторинга, на охрану земли и повышение ее плодородия, другие природоохранные работы и деятельность по повышению экологической безопасности.
Законодательством предусмотрена плата за пользование недрами, водными объектами, лесными и растительными ресурсами, ресурсами животного мира. Платежи за воспроизводство и охрану природных ресурсов служат для компенсации затрат ресурсов в процессе производства.
С 1991 г в России введены платежи за загрязнение окружающей среды. Введено три вида платы:
Платежи за загрязнение природной среды отражают общепринятый принцип необходимости восстановления нанесенного ущерба при природопользовании в его экономическом выражении ("загрязнитель платит"). В случаях превышения разработанных и утвержденных государственными органами нормативов загрязнения рассматриваемые платежи взимаются по повышенным ставкам, играют роль штрафов и служат средством экономического воздействия на природопользователей, наносящих вред окружающей природной среде, побуждая их заботиться об экологической безопасности своего производства.
Плата за загрязнение окружающей природной среды, а также за размещение отходов (в том числе на специально оборудованных свалках и местах складирования и утилизации) и другие вредные воздействия в бесспорном порядке перечисляется всеми природопользователями на счета экологических фондов.
Система платежей за природные ресурсы, введенная всего несколько лет назад, стала основным действующим рычагом экономического механизма обеспечения экологической безопасности, регулирования природопользования и охраны природной среды. Рядом специалистов высказываются предложения, что платежи за пользование природными ресурсами должны составлять главный источник доходов бюджетов различных уровней, поскольку природные ресурсы - достояние народа в целом.
Совершенствование системы платежей продолжается по следующим основным направлениям:
Работа по совершенствованию системы платежей за природные ресурсы, как и организационно-экономического механизма обеспечения экологической безопасности, регулирования природопользования и охраны природной среды в целом, возглавляется федеральным органом по охране окружающей природной среды. Этот федеральный орган разрабатывает основные нормативно-правовые и инструктивно-методические документы в рассматриваемой области. В частности, он утверждает "Рекомендации по определению предельных размеров платы за загрязнение окружающей природной среды", а также федеральные коэффициенты индексации платы по отношению к базовым нормативам. Разработаны и введены в действие документы по взиманию платы за шумовое загрязнение, тепловое загрязнение водных объектов, загрязнение пестицидами при их использовании в сельском хозяйстве, за сброс загрязняющих веществ при смыве их с территорий и др.
Экономическое стимулирование - составная часть механизма управления природопользованием и экологической безопасностью. Существенное значение для обеспечения экологической безопасности, рационального природопользования и охраны природной среды имеет экономическое стимулирование. Без него выполнение планов и программ в области экологии и рационального природопользования может быть весьма затруднено.
Термин "стимул" (от латинского слова
В последние годы стимулированию придается все большее значение, при этом усиливается понимание того, что только административными санкциями наладить дело охраны природы в современных условиях и на современном уровне попросту невозможно. В основополагающем документе - "Национальном плане России действий по окружающей среде" поставлена задача разработки научных основ экономического стимулирования рационального использования земель и других природных ресурсов. Кроме того, отмечено, что разработка общих принципов стимулирования природоохранной деятельности имеет международное значение, так как вытекает из многостороннего Соглашения государств - участников СНГ от 8 февраля 1992 г. Целесообразно упомянуть и решения известной Конференции ООН 1992 г. в Рио-де-Жанейро по проблемам охраны окружающей среды, принявшей известную концепцию "устойчивого развития".
Принципы экономического стимулирования выработаны и продолжают вырабатываться практикой. К ним относятся:
1. Комплексность (системность, всесторонность) стимулирования, означающая обязательность стимулирования использования современных технологических процессов, если они имеют целью ресурсосбережение и проводятся экологически приемлемыми методами, а также и собственно природоохранных мероприятий (утилизация отходов, строительство очистных сооружений в целях предотвращения загрязнения водных источников и атмосферного воздуха и др.). Следует стимулировать и деятельность менеджеров предприятия по переходу к выпуску экологически чистой продукции и отказу от выпуска продукции, производство которой дает излишнюю нагрузку на окружающую природную среду. Подобная переориентация плана выпуска продукции может быть достигнута в результате целенаправленной маркетинговой деятельности.
2. Соблюдение баланса между экономическим стимулированием и экономическими санкциями, т.е. между позитивными и негативными мерами воздействия на природопользователей. Другими словами, выплаты по экономическому стимулированию должны быть сопоставимы с размерами экономических санкций.
3. Сочетание стимулирования на различных уровнях экономического механизма. Например, недостаточно поощрять работников за природоохранную деятельность только в рамках конкретного предприятия путем премирования со стороны руководства предприятия. Необходимо побуждать к этой деятельности и само предприятие как юридическое лицо на федеральном, региональном и местном уровнях. Должны стимулироваться также местные и региональные экологические органы, экологические фоны, иные экологические организации, в том числе и общественные.
4. Увязка стимулирования с другими элементами управления природопользованием и охраны природной среды: планированием, контролем, регулированием, санкциями. Экономическое стимулирование играет важную роль в обеспечении экологической безопасности, но оно не панацея, и применяемое отдельно, в отрыве от других элементов, не даст того эффекта и не оправдает тех надежд, которые с ним обычно связываются.
5. Сочетание материального и морального стимулирования как отдельных работников, так и предприятий и организаций. Человек как биологическое существо должен для своего существования удовлетворять материальные интересы, а как существо социальное - интересы духовные. Одним из методов удовлетворения духовных потребностей является широкая гласность результатов природоохранного труда и характера стимулирования, а также иные приемы морального поощрения, применяемые, например, в современной Японии (переходящие знамена и вымпелы, памятные подарки и премии, вручаемые в торжественной обстановке, звания "Лучший по профессии", Доски почета и др.).
Основные виды экономического стимулирования предусмотрены Законом РФ "Об охране окружающей природной среды". К ним относятся льготное налогообложение и кредитование предприятий, установление повышенных норм амортизации основных производственных природоохранных фондов, применение поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию.
В качестве примера льготного налогообложения можно привести норму Закона РФ "О налоге на прибыль предприятий и организаций", в соответствии с которой размер налога на прибыль уменьшается на сумму в размере 30% от капитальных вложений на природоохранные мероприятия.
Граждане, впервые организующие крестьянские (фермерские) хозяйства, согласно ст. 6 Инструкции Государственной налоговой службы № 11 по применению Закона "О плате за землю", вообще освобождаются от уплаты земельного налога в течение пяти лет с момента предоставления им земельных участков. Отметим, что при использовании земли не по назначению, т.е. не для сельскохозяйственного производства, эта льгота не предоставляется.
Смысл повышенных норм амортизации основных производственных природоохранных фондов состоит в том, чтобы быстрее окупить природоохранные сооружения, а затем иметь возможность заменить их на новые, более совершенные, тем самым способствовать внедрению достижений научно-технического прогресса. С этой целью такая льгота в качестве одного из видов экономического стимулирования применяется в развитых странах. Что касается России, то в условиях экономического кризиса и повышенной инфляции (десятки процентов в год) повышение нормы амортизации на природоохранные фонды по сравнению с другими производственными фондами практически теряет смысл. Средств, накопившихся за годы амортизации, с учетом инфляции даже при повышенной норме амортизации не хватит для приобретения нового оборудования, для обновления основных фондов. Именно поэтому амортизационный фонд российских предприятий к настоящему времени практически почти прекратил оказывать влияние как источник финансирования приобретения основных средств (наращивания основных фондов).
Для того, чтобы установить повышенные цены на экологически чистую продукцию, нужно уяснить, что под ней понимается; чем экологически чистая продукция, хотя бы продовольственная, отличается от обычной; как она маркируется и какими знаками. Однажды, еще в 1995 г., газета "Московский комсомолец" сообщила, что столицу завалили импортными продуктами такого низкого качества, что городские санитарно-эпидемиологические инстанции начали опасаться за здоровье людей. Это подтолкнуло столичное правительство открыть первые два магазина, торгующие экологически чистыми продуктами, которые, как сообщила указанная газета, поступают от английской фирмы.
В России, как ни в одной другой стране, имеются природные условия для производства экологически чистой продукции, особенно в местах, удаленных от промышленных центров. Фактически такая продукция, т.е. практически с нулевым содержанием нитратов, пестицидов, радионуклидов, широко производится, в особенности на приусадебных и садово-огородных участках, но пока реализуется на общих основаниях или же потребляется в натуральных хозяйствах (сам вырастил - сам съел). После дефолта 1998 г. количество импортных продуктов заметно сократилось, соответственно возросло количество отечественных, как правило, изготовленных по гораздо более экологически чистым технологиям, чем импортные.
Большинство из рассмотренных выше видов экономического стимулирования показали свою эффективность во многих странах. Наиболее эффективным средством стимулирования считаются налоги. Причем экологические ("зеленые") налоги повышают стоимость продукции, поскольку учитывают затраты природных ресурсов. Они способствуют тому, что экологический ущерб компенсирует в основном сам загрязнитель, а не все общество. Разумеется, повышая цены, производитель перекладывает уплату налога на покупателя. Но, поскольку повышение цены приводит к снижению спроса, то по обычным правилам микроэкономики можно рассчитать, в какой пропорции бремя налога делится между производителем и потребителем. В любом случае введение налога приводит к снижению расхода природных ресурсов, т.е. к снижению нагрузки на окружающую природную среду.
Вместе с тем оценка экономико-правовой экологической ситуации в целом не является оптимистической. Можно сделать вывод, что
Финансирование природоохранной деятельности и экологические фонды. Совершенно очевидно, что для успешного функционирования механизма управления экологической безопасностью необходимо прежде всего финансирование, т.е. обеспечение выполнения природоохранных программ материальными средствами. Оно осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, бюджетов органов местного самоуправления; собственных средств предприятий, учреждений, организаций; экологических фондов; фондов экологического страхования; кредитов банков; добровольных взносов населения; других источников.
В последние годы на средства федерального бюджета осуществлялись только природоохранные мероприятия, включенные в состав государственных программ. Для этих нужд выделялись суммы, составлявшие не более 1% от всех федеральных расходов, что явно недостаточно даже для текущей борьбы с
В настоящее время основными источниками финансирования капитального строительства в природоохранной сфере являются средства предприятий и организаций всех форм собственности, а также средства муниципальных бюджетов (т.е. бюджетов органов местного самоуправления) и экологических фондов.
Фонды - это некоммерческие организации, аккумулирующие (т.е. собирающие) денежные или материальные средства, предназначенные для какой-либо заранее заданной цели. Система экологических фондов создана на основе Положения "О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации", утвержденного Правительством РФ в июне 1992 г. Фонды являются юридическими лицами и находятся в ведении федерального органа, отвечающего за охрану окружающей природной среды (в течение ряда лет - Госкомэкологии РФ), и его территориальных структур.
Цель создания экологических фондов - формирование независимого от государственного бюджета централизованного источника финансирования природоохранных нужд, дополняющего государственные затраты.
Как вытекает из сказанного выше, экологические фонды теоретически могут служить одним из основным источников финансирования экологических программ в ситуациях, когда государство по тем или иным причинам уклоняется от активного участия в обеспечении экологической безопасности и охране окружающей природной среды.
За счет каких средств формируются экологические фонды? На их счета поступают платежи за загрязнение природной среды. Этот поток платежей делится на две части. Один - выплаты в пределах нормативов, установленных природопользователям экологическими органами. Эти выплаты поступают регулярно. Второй - плата сверх нормативов. Обычно она связана с какими-либо происшествиями, приведшими к сверхплановым сбросам или выбросам экологически вредных веществ, когда виновные не собираются дожидаться решений судов.
На счета экологических фондов поступают средства за размещение отходов (на свалках). Другой источник - суммы, получаемые по искам о возмещении вреда, взысканные судами и арбитражными судами за экологические правонарушения, а также в виде штрафов за подобные правонарушения. Некоторый доход дает реализация конфискованных орудий охоты и рыболовства.
Экологические фонды получают дополнительный доход от разрешенной законодательством коммерческой деятельности, например, в виде дивидендов на принадлежащие им акции, процентов по их вкладам в банки; в виде доходов от издательской деятельности фондов. Наконец, нельзя забывать о добровольных отчислениях предприятий и организаций и взносах граждан, в том числе и иностранных.
Нормативы распределения средств экологических фондов различных уровней установлены законом: 60% средств направляется на финансирование природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения, 30% - на природоохранные мероприятия республиканского, краевого, областного значения и 10% - на мероприятия федерального и межрегионального значения.
Среди крупных природоохранных мероприятий, на которые использовались средства Федерального экологического фонда, назовем строительство патрульного природоохранного судна; создание опытной установки для производства сорбентов,
Расширяется круг регионов России, в которые вкладывались средства Федерального экологического фонда на природоохранные цели.
Средства экологических фондов предназначены для финансирования воспроизводства природных ресурсов, научных исследований, финансовой поддержки строительства очистных сооружений, внедрения экологически чистых технологий, возмещения ущерба гражданам за причинение вреда здоровью, для экологического воспитания и образования. Однако законом не предусмотрено соотношение этих затрат, что служит поводом для возникновения дискуссий по проблемам расходования средств.
В целом доля средств экологических фондов в капитальных вложениях остается пока незначительной. Например, в последние годы в сельском хозяйстве она составляла по России в общей сумме капитальных вложений на природоохранные цели 5 - 8%.
Налоги, различные платежи и сборы, с одной стороны, и финансирование природоохранной деятельности, с другой стороны, тесно связаны между собой. Правила налогообложения, уплаты платежей и сборов устанавливаются органами власти различных уровней управления с помощью соответствующих нормативно-правовых документов. Налоги, платежи и сборы перечисляются природопользователями на соответствующие бюджетные счета, а доходы бюджетов различных уровней используются для финансирования природоохранных мероприятий.
Понятие об экономической ответственности в области экологии. Органичный элемент организационно-экономического механизма управления экологической безопасностью и охраны окружающей природной среды - экономическая ответственность. Она является составной частью хозрасчета юридических лиц и признаком их самостоятельности в хозяйственно-оперативном отношении. Закон "Об охране окружающей природной среды" называет возмещение вреда, причиненного природной среде и здоровью человека, одной из задач экономического механизма управления экологической безопасностью и охраны окружающей природной среды.
Понятие "экономическая ответственность" отличается от понятия "материальная ответственность". Материальная ответственность предусмотрена трудовым законодательством и распространяется на должностных лиц и других работников. Экономическая ответственность касается юридических лиц. Она реализуется в двух видах юридической ответственности - административной и гражданско-правовой. В конечном счете и штрафные санкции за административные экологические правонарушения, и нанесенный ущерб определяются в стоимостной (денежной) форме и влияют на хозрасчетные показатели производственной деятельности (в несколько иной терминологии - финансово-хозяйственной деятельности) юридических лиц.
Экономическая ответственность не должна базироваться на правомерной деятельности и противопоставляться юридической ответственности. Так, загрязнение среды в процессе производства в пределах установленных нормативов при современном развитии техники и технологии зачастую является неизбежным, а поэтому правомерным явлением. Плата за загрязнение в данном случае не может рассматриваться как экономическая ответственность, и ее бесспорность не свидетельствует о наличии ответственности без вины.
Не является видом экономической ответственности плата за землю (земельный налог), за воду. Не является экономической ответственностью также возмещение потерь сельскохозяйственному и лесохозяйственному производству при изъятиях земель или введении ограничений при их использовании. Эти отношения являются не экологическими, а производственно-экономическими, и между причинением ущерба и нарушением экологических требований нет прямой причинной связи. В таких случаях суммы средств, образующих убытки и потери, включаются в сметную стоимость строительства или относятся за счет производственной деятельности организации (предприятия).
Для организации любой формы собственности не имеет значения, согласно какой отрасли права (гражданского, административного и др.) определены к взысканию денежные суммы. Но существенное значение имеют хозрасчетные категории, с которыми эти суммы связываются. Так, в нормальной экономической ситуации платежи за нормативное загрязнение среды, за пользование природными ресурсами относятся на себестоимость, а штрафы, суммы убытков, платежи за сверхнормативное загрязнение являются экономическими санкциями и осуществляются за счет прибыли, остающейся у организации.
Одной из актуальных проблем природопользования является научно обоснованный расчет ущерба, причиняемого среде. Необходимо признать, что существующие методики являются не вполне точными, поскольку долгосрочные последствия тех или иных воздействий на окружающую природную среду пока недостаточно изучены. Вместе с тем ясно, что нельзя ждать сотни или даже десятки лет, пока эти последствия в достаточной степени выявятся. Полезным инструментом эколога являются математические модели эколого-экономических явлений и процессов.
Учет ресурсов, планирование, лимитирование и лицензирование - составляющие работы механизма управления экологической безопасностью. Рассмотрим эти составляющие подробнее.
Учет природных ресурсов с помощью кадастров. Научно обоснованное использование природных ресурсов, как и всяких иных ресурсов, очевидно, должно быть основано на их учете. Общепринято, что учет определяется как сбор, систематизация, хранение и обновление сведений о количестве и качестве ресурсов. В настоящее время в России учет природных ресурсов осуществляется путем составления кадастров по видам ресурсов.
Кадастр - это свод количественных, организационных, качественных экономических и экологических показателей природного ресурса. С точки зрения эконометрики часть данных о каждом ресурсе имеет количественную природу (например, площадь, измеренная в гектарах), часть - качественную (например, перечень пород деревьев в лесу). Кадастр представляет собой специализированную базу данных. В кадастре приводятся и организационные сведения (например, какой организации или частному лицу принадлежит лесной массив). Данные кадастров лежат в основе планирования использования ресурсов, их экономической оценки, ценообразования, определения ущерба, наносимого среде, системы мер по воспроизводству ресурсов, и т.д..
Составляются земельный, водный, лесной кадастры, кадастр месторождений полезных ископаемых. Кадастрами служат реестры охотничьих животных, рыбных запасов, природно-заповедных территорий, а также и загрязнителей окружающей природной среды. Кадастром служит и "Красная книга", дающая информацию о редких и исчезающих видах животных и растений.
В последние годы проводится эксперимент по совершенствованию учета и социально-экономической оценки потенциала природных ресурсов. Целью эксперимента является формирование комплексных территориальных кадастров природных ресурсов, включающих в себя информацию по всем видам ресурсов на данной территории. Они должны служить информационной базой для принятия экологически обоснованных управленческих решений в сфере обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей природной среды и природопользования с учетом приоритетов социально-экономического развития территорий.
Для проведения эксперимента разработана система показателей и
Учет природных ресурсов и контроль за их использованием нельзя разделять. Поэтому вся система экологического контроля (включающая государственную службу наблюдения за состоянием природной среды, государственный, производственный и общественный контроль), а также система экологических экспертиз являются организационно-экономическими рычагами природопользования. Естественно, что по результатам контроля принимаются меры по административному и экономическому стимулированию или наказанию.
Планирование обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей природной среды и природопользования. Как известно, планирование - одна из важнейших функций менеджмента, в том числе и экологического. Под планированием понимается разработка мероприятий по природопользованию и охране окружающей среды и распределение объема их выполнения применительно к интервалам времени и территориям.
Охрана окружающей среды стала выделяться отдельным разделом в пятилетних планах страны с 1974 г. Были созданы соответствующие организационные структуры - отдел по охране природы в Госплане СССР, отделы и управления по охране природы в министерствах и ведомствах. В Постановлении Правительства СССР "О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов" от 1 декабря 1978 г. впервые было законодательно закреплено требование обязательного отчета по экологическим работам. А именно, было введено требование об обязательном учете выполнения предприятиями и организациями планов мероприятий по охране природы (при подведении итогов соревнования между ними).
С конца 80-х годов началась реформа системы управления природопользованием. В 1988 г. был образован Государственный комитет СССР по охране природы (Госкомприрода ). Он готовил и представлял в Госплан предложения по вопросам охраны природы для включения их в проекты государственных планов экономического и социального развития, а затем контролировал выполнение мероприятий, включаемых в планы.
С началом "социально-экономических реформ" 90-х годов вопросам охраны окружающей природной среды стало уделяться меньше внимания. Это проявилось прежде всего в резком снижении реального финансирования природоохранной деятельности. В последние годы планирование и финансирование природоохранных мероприятий осуществляются по федеральным целевым программам. В качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ "О государственной комплексной программе повышения плодородия почв России". На основе этой федеральной программы разработаны и приняты программы повышения плодородия почв во всех субъектах РФ и их районах. До конкретных землепользователей они доведены в виде контрольных цифр.
С целью выполнения решений Конференции ООН в Рио-де-Жанейро (Бразилия, 1992 г.) по окружающей среде и развитию в России разработан "Национальный план действий по окружающей среде". На предприятиях мероприятия по охране природной среды должны включаться в бизнес-планы.
Лимитирование и лицензирование природопользования. Действенными регуляторами природопользования служат так называемые лимиты. Лимитирование - это система эколого-экономических ограничений по территориям, срокам и объемам предельных показателей использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов в окружающую природную среду загрязняющих веществ и размещения отходов.
Природопользование осуществляется путем изъятия природных ресурсов (т.е. тех или иных веществ, площадей, объемов и т.д.) из природы и внесения в нее загрязняющих веществ. В соответствии с этим лимитирование производится путем установления предельных норм изъятия ресурсов, а также норм внесения загрязняющих веществ - выбросов и сбросов в среду и размещения отходов.
Лимиты устанавливаются на размеры отвода земельных участков для строительства автомобильных и железных дорог, аэропортов, трубопроводов, мелиоративных каналов и др. Применяются лимиты потребления воды для орошаемого земледелия, для промышленных и сельскохозяйственных объектов. Лимитами для использования лесных ресурсов являются показатели расчетной лесосеки по территориям, т.е. предельная ежегодная норма вырубки. Существуют
Лимитами для выбросов и сбросов загрязняющих веществ являются нормативы качества природной среды. Эти нормативы носят следующие названия:
Нормативы утверждаются федеральным органом, отвечающим за охрану окружающей среды. Виды хозяйственной деятельности, лимиты и экологические требования при использовании природных ресурсов фиксируются в лицензиях (т.е. разрешениях) на природопользование, выдаваемых органами управления. Существует около 30 видов природопользования, на которые выдаются лицензии. Эксплуатация природных ресурсов без соответствующей лицензии влечет за собой ответственность вплоть до уголовной.
Новые элементы механизма управления природопользованием и экологической безопасностью. В последние годы стали активно развиваться такие новые рычаги механизма управления экологической безопасностью, природопользованием и охраной окружающей природной среды, как экологическая сертификация и экологический аудит.
Создание рынка природных ресурсов создает возможность получения значительных средств. Можно ожидать, что работа бирж природных ресурсов, проведение различных аукционов и конкурсов, на которых можно купить право на их разработку или аренду при условии строгого экологического контроля, позволят увеличить доходы от природопользования как Российской федерации в целом, так и ее субъектов и органов местного самоуправления.
Рынок продажи прав на загрязнение активно формируется в США, Германии и других странах и имеет большие перспективы развития. Суть такой торговли в следующем. Для конкретной территории определяется лимит выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду. Эта сумма загрязнений не может быть превышена при новом строительстве. Поэтому новые или расширяющиеся предприятия вынуждены делать экономически обоснованный выбор: или строить дорогостоящие очистные сооружения у себя, или заплатить другому предприятию, уже имеющему очистное оборудование, за его усовершенствование и переработку дополнительного загрязнения, т.е. фактически купить право на дополнительное загрязнение. Решающую роль в принятии
Удобным экономическим инструментом в охране окружающей среды является система "залог - возврат". Покупатель оплачивает дополнительную стоимость составной части товара, причем эта стоимость может возвратиться к нему назад. А именно, дополнительно оплачиваются стоимость стеклянных и пластиковых бутылок, пластиковых контейнеров, электрических батареек и т.д. Возврат пустой тары и тем более многоразовое ее использование позволяют сберечь средства и ресурсы, а также снизить объем загрязнений, поступающих в окружающую среду.
Экологическая сертификация - это удостоверение степени соответствия экологическим требованиям оборудования, технологии и продукции, а также предприятия в целом. Сертификация, другими словами, - это форма контроля. С 1992 г. в России действует разветвленная система сертификации, в которую входит множество аккредитованных лабораторий и
Экологический аудит - это анализ и определение экономических последствий экологических затрат. Фактически это экономический анализ деятельности предприятий, осуществляющих природоохранные мероприятия, и эколого-экономической эффективности этих мероприятий.
Необходимым организационным элементом управления является наличие
Рыночные отношения в экологии. Впервые рыночное регулирование природопользования и охраны окружающей природной среды стало применяться в странах с преобладанием рыночной экономики. В отличие от административно-экономического регулирования рыночные отношения в экологии означают полную свободу предпринимателей заключать договоры между собой, самостоятельно принимать решения о взаимоотношениях с экологическими банками и биржами, перераспределять, перепродавать лицензии на загрязнение. Государства всегда и везде ограничивают рыночные отношения. Это объясняется тем, что государство представляет и защищает интересы общества в целом, а предприниматели ориентируются прежде всего на свою выгоду.
В экономически развитых странах обычно выделяют следующие направления развития рыночных отношений в области экологии. Во-первых, проведение экономической оценки природных ресурсов и осуществление ценообразования с учетом экологических затрат. Во-вторых, создание рынка природных ресурсов, в частности, рыночной инфраструктуры, в том числе экологических банков для финансирования природоохранных программ, различного рода бирж, среди них биржи прав на загрязнение, в качестве посреднических организаций. В-третьих, развитие экономической ответственности причинителей вреда (применение штрафных санкций, для чего необходимо совершенствование методик по расчету экономического ущерба). В-четвертых, развитие системы оказания различных экологических услуг, к которым относятся, в частности, экологическое консультирование, эколого-правовое обслуживание, строительство природоохранных сооружений, сертификация предприятий, процессов производства и продукции, экологическое аудирование, экологическое воспитание и обучение.
Следует отметить, что даже в странах с развитой рыночной экономикой не удается эффективно решать экологические проблемы только рыночными методами, поэтому везде рыночные методы сочетаются с государственным регулированием. Все методы в совокупности образуют организационно-экономический механизм обеспечения экологической безопасности, природопользования и охраны окружающей природной среды.
Экономической основой для начала развития рыночных методов регулирования природопользования и охраны природной среды в России явился переход к многообразию форм собственности, в том числе и на природные ресурсы. Развитие рыночного механизма в нашей стране и его государственного регулирования - задача долгосрочная.
Страхование жизни или имущества знакомо всем. В последние годы все чаще обсуждается новый вид страхования: экологическое страхование - это страхование ответственности за ущерб, нанесенный окружающей природной среде и здоровью людей.
Необходимость экологического страхования. Производственная деятельность многих предприятий наносит или может нанести тот или иной ущерб окружающей природной среде, а потому и здоровью людей - как тех, кто работает на этих предприятиях, так и тех, кто живет вблизи них. Мы постоянно сталкиваемся с выбросами вредных веществ в атмосферу, сбросами их в реки и т.д. Более того, отвечающие за экологию государственные органы регулярно дают разрешения на такие действия, наносящие вред окружающей природной среде и здоровью людей.
В чем причины подобных ситуаций? Их несколько. Во-первых, многие применяемые в настоящее время технологические процессы не могут не наносить вред окружающей природной среде. Достаточно вспомнить о металлургических и химических заводах. Избавиться от этого вреда можно в настоящее время только одним способом - закрыв подобные предприятия. Все мы знаем, что проектируются новые экологически чистые технологии, ведется работа по выводу экологически опасных предприятий из густонаселенных районов (например, из центральных районов Москвы), но все это - на долгую перспективу.
Известно, что городской воздух больше всего загрязняют выхлопные газы автомобилей. Можем ли мы запретить пользоваться автомобилями? В перспективе - да, перейдя, например, на экологически чистые электромобили, работающие от аккумуляторов. Но, увы, не сейчас.
Во вторых, сами предприятия не всегда стремятся немедленно повысить свою экологическую безопасность. Ведь модернизация очистных сооружений, разработка и внедрение экологически чистых технологий требует средств, и немалых. Иногда выгоднее платить штрафы за загрязнение окружающей среды. Такие в настоящее время установлены штрафы.
Наконец, бывают неожиданные аварии - взрывы, пожары, выбросы и утечки опасных веществ и др. Они причиняют крупный материальный ущерб, а иногда приводят и к человеческим жертвам. В каждом конкретном случае предсказать подобную аварию нельзя, но в целом по стране их число достигает сотен и тысяч.
Естественно возникает вопрос - кем и как должен возмещаться ущерб, нанесенный окружающей природной среде и населению? Напрашивается ответ: возмещать должен виновник нанесения ущерба. Однако виновное предприятие может попросту не иметь необходимых для этого средств. Например, совершенно ясно, что последствия известной катастрофической аварии 1986 г. на Чернобыльской АЭС не могли быть возмещены за счет самой АЭС. Работы по ликвидации последствий аварии оплачивало государство, оно же возмещало ущерб.
А откуда берет деньги государство? Из резервных фондов или сокращая другие расходы. В ситуации, когда предприятия обладают экономической самостоятельностью, а многие - находятся в частной собственности, нелогично возлагать на государство обязанность возмещения ущерба от нарушения промышленной безопасности и экологического ущерба. Это должны делать сами предприятия с помощью системы экологического страхования.
Основные понятия и принципы экологического страхования. Традиционным является страхование с помощью страховых компаний. Кратко напомним основные термины и принципы страхования. Предприятие, именуемое в данной ситуации страхователем, заключает договор с организацией специального типа - со страховой компанией ( страховщиком ). Согласно этому договору страхователь уплачивает страховой взнос, т.е. вносит плату за страховую услугу. А услуга состоит в том, чтобы при наступлении страхового случая выплатить предприятию страховое возмещение, дающее страхователю средства для возмещения ущерба.
Рассмотрим условный пример. Предположим, что руководство завода "Амперметр" решило застраховаться от последствий аварийного сброса экологически опасных сточных вод. Оно вступает в переговоры со страховой компанией "Экострах". Сначала им надо с точки зрения экономики и с учетом действующих правовых норм оценить возможный ущерб от аварийного сброса. А именно, надо выяснить, каким физическим и юридическим лицам может быть нанесен ущерб, и в каком объеме. Если произойдет страховое событие - аварийный сброс экологически опасных сточных вод, то претензии заводу "Амперметр" могут быть выдвинуты многими лицами и организациями. Наверняка они последуют со стороны экологических органов, отвечающих за здоровье населения. Непременно - со стороны расположенных ниже по течению реки предприятий, потребляющих воду. Со стороны групп рыбаков, а также отдельных граждан, здоровье которых пострадало в результате аварийного сброса, и др.
Оценив возможные потери, стороны ("Амперметр" и "Экострах") договариваются о страховой сумме, т.е. объеме страховой ответственности, принимаемой на себя страховщиком. Предположим, что в результате всестороннего анализа согласована оценка возможных потерь (страховая сумма) в размере 1 млн. руб. Если произойдет аварийный сброс экологически опасных сточных вод (т.е. осуществится страховое событие), то страховая компания "Экострах" выплатит пострадавшим эту сумму.
Завод "Амперметр" может, конечно, держать на своем банковском счету резервный фонд в 1 млн. руб., который будет расходоваться лишь в случае аварийного сброса экологически опасных сточных вод (другими словами, заниматься самострахованием). Однако такое поведение экономически невыгодно, если вероятность осуществления рассматриваемого страхового события мала. Резервный фонд почти наверняка не понадобится, и замороженные в нем средства не будут приносить дохода предприятию.
Поэтому выгоднее заплатить страховой компании "Экострах" страховой взнос, равный произведению страховой суммы на страховой тариф. Например, если страховой тариф равен 0,05 или 5%, то завод "Амперметр" выплатит страховой компании "Экострах" $$0,05 \times 1000000 = 50000$$ руб. Заводу обычно выгоднее выплатить 50 тыс. руб., чем заморозить 1 млн. руб.
А в чем выгода страховой компании? Она основана на законе больших чисел и других положениях теории вероятностей. Если "Экострах" имеет дело с большим числом предприятий типа завода "Амперметр" (например, с тысячью заводов), а вероятность аварийных сбросов мала, например, равна 0,02 (т.е. происходит в среднем на 2 предприятиях из 100 или на 1 из 50), то страховая компания будет иметь неплохой доход.
Проведем ориентировочный расчет. Тысяча предприятий выплатит по 50 тыс. руб., всего 50 млн. руб. Выбросы произойдут в 2% случаев, т.е. на $$0,02\times1000 = 20$$ предприятиях. Пострадавшим от выбросов страховая компания "Экострах" выплатит $$20 \times 1000000$$ руб., т.е. 20 млн. руб. В распоряжении "Экостраха" останется $$50 - 20 = 30$$ млн. руб. Часть из этих 30 млн. направляется в резервный фонд, предназначенный для компенсации отклонения выплат от среднего значения (величину этих отклонений оценивают на основе теории вероятностей специалисты по актуарным, т.е. страховым, расчетам). У "Экостраха" есть расходы на собственное содержание, на выплату налогов и др. Но существенная часть 30 млн. - его чистая прибыль, которая может быть направлена, в частности, на природоохранные мероприятия. Доля прибыли, предназначенной для финансирования работ по улучшению экологической обстановки, должна быть оговорена в уставе страховой компании и, как правило, быть не менее 90%.
Виды экологического страхования. Страхование - обширная область человеческой деятельности, в которой разработаны различные варианты организации взаимоотношений между страхователями и страховщиками. Методы соответствующих расчетов (их называют актуарными) достаточно сложны, их проводят специалисты-актуарии. Соответствующая теория основана на методах эконометрики, теории вероятностей и математической статистики.
Кроме двусторонней схемы "предприятие - страховая компания", заслуживает внимания многосторонняя схема взаимного страхования. Она напоминает хорошо известную "кассу взаимопомощи" предприятия: сотрудники вступают в нее и ежемесячно сдают взносы, из которых выдаются ссуды нуждающимся коллегам. Эти ссуды затем постепенно погашаются. Каждый сотрудник может выйти из "кассы взаимопомощи", получив обратно все свои взносы (естественно, за вычетом взятых ранее и еще не погашенных ссуд).
При взаимном экологическом страховании общую "экологическую кассу" образуют не люди, а предприятия, а в роли ссуд выступают выплаты на компенсацию экологического ущерба. Преимуществом такой формы страхования является отсутствие в организационной схеме коммерческой организации - страховой компании, ориентированной, как ни старайся отрицать это, на получение прибыли, а не на оздоровление окружающей природной среды. Недостатком является большая сложность организационной схемы (много партнеров) по сравнению с тривиальной схемой "предприятие - страховая компания" (два хозяйствующих субъекта, заключающих между собой договор). Действительно, многосторонняя схема взаимного страхования может эффективно работать, когда в нее входят сотни организаций. Но в таком случае нужен некий центральный орган, подобный руководству кассы взаимопомощи. Схему взаимного страхования сравнительно легко организовать тогда, когда организации уже объединены в некую ассоциацию, взаимные конта кты налажены, можно действовать в обстановке взаимного доверия.
Экологическое страхование является частью системы экологической безопасности. Оно бывает двух видов: обязательное или добровольное. В России подготовлен и обсуждается в структурах Государственной Думы РФ проект федерального Закона "Об обязательном экологическом страховании". В соответствии с ним государственные органы выделяют экологически опасные предприятия, подлежащие обязательному страхованию. При этом назначаются и страховые тарифы в соответствии с классом опасности объекта. Ряд положений проекта федерального Закона уточнен по результатам экспериментов в ряде регионов страны, в частности, в Ногинском районе Московской области.
Добровольно е экологическое страхование не нормируется государством. Его можно сравнить с добровольной сертификацией продукции или с добровольным получением свидетельства об экологической безопасности предприятия (по результатам экологического аудита). Добровольная экологическая активность предприятия повышает его престиж среди населения, а потому и конкурентоспособность продукции. Одним из результатов проведенного нашим научным коллективом в 1994 г. изучения предпочтений потребителей растворимого кофе была неожиданно сильная установка потребителей на экологическую безопасность продукта. В частности, потребители были готовы платить на 10% больше за кофе, экологическая безопасность которого установлена государственными органами Бразилии и России.
Расчетные методы и экспертные оценки. Выразить в рублях ущерб, нанесенный аварией природной среде и здоровью людей, весьма сложно. Если же одним из последствий аварии является гибель людей, то с точки зрении экономики появляется необходимость выразить в рублях жизнь человека. Можно ли это делать? Многие считают, что недопустимо оценивать человеческую жизнь в денежных единицах. Это мнение основано на этических и религиозных соображениях.
Весьма трудно и оценить вероятность аварии, скажем, на химическом производстве или атомной электростанции. Ведь если бы можно было предсказать, когда произойдет авария, то можно было бы и принять нужные меры, чтобы ее предотвратить или, во всяком случае, существенно смягчить последствия!
Поэтому расчетные методы могут играть лишь ограниченную роль в экологическом страховании. Необходимо широко использовать экспертные методы, основанные на интуиции специалистов и математических методах сбора и анализа их мнений. Опишем один из вариантов применения экспертных оценок при организации обязательного экологического страхования.
На первом этапе рассматриваемые предприятия разбиваются на четыре класса по степени экологической опасности: неопасные, слабо опасные, опасные и весьма опасные. Чтобы получить такое разбиение, в соответствии с разработанным научным коллективом под руководством заслуженного деятеля науки РФ проф. В.Г. Горского (Государственный научно-исследовательский институт органической химии и технологии, Москва) методом сначала проводится опрос экспертов по ряду вопросов, сгруппированных в четыре группы:
Затем полученные ответы подвергаются достаточно изощренной математической обработке, в результате которой получается искомое разбиение предприятий на группы по степени экологической опасности.
Страховые тарифы устанавливают в зависимости от класса опасности предприятия. Например, для неопасных предприятий - 0,5% от валовой выручки, для слабо опасных - 1% от валовой выручки, для опасных - 2% и для весьма опасных - 4%. Подобные нормативы (в процентах) также могут устанавливаться с помощью экспертных оценок. В другом варианте организации экологического страхования тарифы устанавливаются в процентах не от валовой выручки, а от добавленной стоимости.
В настоящее время проблемы экологического страхования активно разрабатываются теоретиками и практически работающими менеджерами как в нашей стране, так и в других странах (например, в Германии и США). Условием широкого внедрения является качественное правовое обеспечение. В частности, рассмотренные выше процедуры экспертного оценивания в области экологического страхования должны иметь соответствующий правовой статус. С утверждением соответствующих законов рынок страховых услуг в экологии значительно расширится.
Для получения официальных документов о завершении программы дополнительного профессионального образования (удостоверения о повышении квалификации, дипломов о профессиональной переподготовке и MBA) необходимо предоставить:
Внимание! Вы можете не заказывать доставку бумажной версии официального документы, а скачать его в электронном виде и распечатать самостоятельно. Информация о выданном документе в течение 1 месяца загружается в Федеральную информационную систему «Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении» - ФИС ФРДО.
Доступ на новый сайт осуществляется с использованием адреса электронной почты, который был указан вами при регистрации на "старом". Мы постарались перенести все ваши данные с прежнего ресурса, однако не исключена вероятность потери части информации.
При возникновении проблемы со входом, воспользуйтесь функцией сброса пароля
Если вы обнаружите несоответствия, пожалуйста, сообщите нам.